楊根東

前 言

目前，我國旅游行業(yè)規(guī)?；?、產業(yè)化層次較低，居民旅游需求增長而旅游產品供給不足;旅游業(yè)標準化、規(guī)范化水平較低，旅游市場秩序混亂;政府政策規(guī)劃不到位，基礎設施建設缺乏科學性，監(jiān)管機制不健全。

國務院總理李克強2015年7月28日主持召開國務院常務會議：鼓勵采取PPP模式投資建設旅游項目，確定促進旅游投資和消費的政策措施，打造穩(wěn)增長調結構惠民生新支點。會議認為，通過改革創(chuàng)新促進旅游投資和消費，對于推動現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)和居民收入，提升人民生活品質，具有重要意義。為此，一要改善旅游消費環(huán)境。支持加強中西部地區(qū)支線機場、連通景區(qū)道路、停車場、旅游廁所等建設，規(guī)范旅游市場價格和經營秩序。二要發(fā)展個性化、特色化鄉(xiāng)村旅游，支持大學畢業(yè)生、返鄉(xiāng)農民工等通過鄉(xiāng)村旅游自主創(chuàng)業(yè)。推進鄉(xiāng)村旅游扶貧。三要挖掘旅游消費新熱點。放寬在線度假租賃、旅游租車等“互聯(lián)網+”新業(yè)態(tài)的準入和經營許可，發(fā)展旅游商品創(chuàng)意研發(fā)和旅游裝備制造。發(fā)展老年旅游、研學旅行、健康旅游和郵輪經濟等。推動各地落實帶薪休假制度。四要加大政府投入，調動社會力量，鼓勵采取PPP等模式投資建設和運營旅游項目，拓寬旅游企業(yè)融資渠道，鼓勵金融機構加大信貸支持。讓多彩的旅游豐富群眾生活、助力經濟發(fā)展。

一、PPP模式在旅游行業(yè)應用的現(xiàn)狀分析

截至2016年11月13日，財政部政府和社會資本合作中心公開的PPP項目庫中顯示，全國PPP項目數(shù)量為10471個，投資額共計124781.07億元;全國旅游行業(yè)項目數(shù)量為592個，占全國項目總量的5.65%，總投資額6115億元，已落地處于執(zhí)行階段的旅游項目數(shù)量為23個，占全部旅游項目數(shù)的3.88%;江蘇省PPP項目數(shù)量為332個，旅游項目數(shù)量為23個，已落地處于執(zhí)行階段的旅游項目數(shù)量為2個，占江蘇省旅游項目數(shù)量的8.69%;而在市政工程行業(yè)中，全國市政工程PPP項目數(shù)量為3703個，占全國項目數(shù)量的35.36%，已落地處于執(zhí)行階段項目數(shù)量為439個，占全部市政工程項目數(shù)量的11.85%;在交通運輸行業(yè)中，全國交通運輸行業(yè)PPP項目數(shù)量為1269個，占全國項目數(shù)量的12.12%，已落地處于執(zhí)行階段項目數(shù)量為144個，占全部交通運輸行業(yè)項目數(shù)量的11.35%;并且旅游行業(yè)的PPP項目在全國各地分布不均，如貴州省旅游項目數(shù)量為143個，處于執(zhí)行階段的項目數(shù)量為2個，新疆維吾爾自治區(qū)的旅游項目數(shù)量為56個，無處于執(zhí)行階段項目，甘肅省的旅游項目數(shù)量為40個，處于執(zhí)行階段的項目數(shù)量1個;部分省市無旅游行業(yè)PPP項目;通過上述數(shù)據分析得出如下兩點：

一是各地區(qū)對旅游行業(yè)采用PPP模式態(tài)度不一，總體旅游項目數(shù)量在全國總項目數(shù)量中比例偏低。

二是全部PPP項目中，市政工程、交通運輸行業(yè)項目集中度、類似度較高，處于執(zhí)行階段項目較多，有成熟的經驗借簽，社會資本能夠很好控制風險;而旅游項目特點分散，每個旅游項目有各自的情況，能夠借鑒的成熟經驗少，且收益周期長，不確定性大，社會資本不能很好的控制收益與風險;因此，落地難是制約PPP模式在旅游行業(yè)應用發(fā)展的瓶頸。

二、美麗蔣壩旅游PPP項目成功落地的運作體驗

（一）項目準確定位

洪澤湖生態(tài)環(huán)境提升工程美麗蔣壩項目位于蔣壩鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內。蔣壩鎮(zhèn)隸屬于江蘇省淮安市洪澤縣，是一個具有1800多年歷史的古鎮(zhèn)，它西臨煙波浩渺的洪澤湖，湖光綺麗，物產豐富，是天然的富氧區(qū)域。項目定位為近距離、有特色的生態(tài)休閑、親子、團建、農場體驗、周末休閑、養(yǎng)生體驗、休閑度假的休閑生態(tài)觀光游項目。

（二）設置合理的回報機制

美麗蔣壩項目為特色化生態(tài)觀光游項目，以古鎮(zhèn)改造為基礎，沿老街打造最美景觀帶，提供旅游服務。項目設置多個盈利點，包括旅游設施經營收入、配套旅居村出租收入等，項目公司通過使用者付費覆蓋項目建設、運營成本及合理利潤，不足部分通過政府補貼方式補足。項目收入及可行性缺口補助測算準確性對本項目能否成功運作影響很大。若收入測算過于保守，則政府支出責任增加;若收入測算過于樂觀，則社會資本響應程度不是很大。

首先，我們對項目周邊區(qū)域的旅游市場進行調研，包括南京湯山鎮(zhèn)溫泉酒店、洪澤縣老子山溫泉酒店等。根據調研結果，結合本項目旅游設施，對本項目溫泉酒店經營收入、旅居村出租收入以及其他合法收入進行測算，通過競爭提高項目收入水平，降低政府缺口補助數(shù)額，并在項目合同中約定，社會資本報出的收入水平、成本水平作為運營期內考核標準。

同時，考慮項目建設內容調整及運營方案更新，雙方項目合同中約定，運營初年后，雙方根據實際完成建設內容、運營方案重新核算項目運營收入及成本，并根據計算公式調整政府可行性缺口補貼數(shù)額，以提高社會資本積極性，不過度加大社會資本的風險，促進項目成功運行。

（三）選擇積極主動、實力雄厚的社會資本方

政府和社會資本合作項目運作中，社會資本的實力對項目運作具有重要影響。美麗蔣壩項目分三期建設，建設內容包括濱湖風光帶、溫泉養(yǎng)生、古鎮(zhèn)老街等，建設內容復雜多樣、工期較長。其中，景觀綠化打造、基礎設施改造是本項目實施的重點，因此對社會資本方的要求是具有景觀綠化項目經驗，具有市政公用工程施工總承包資質。本項目選擇的社會資本方大千生態(tài)景觀股份有限公司（以下簡稱“大千公司”），具有一定的經濟實力，主營業(yè)務為生態(tài)景觀的規(guī)劃和設計、景觀工程的施工與管養(yǎng)、特色景觀苗木的生產和銷售，但是缺乏旅游設施運營經驗，但該公司積極擴充有旅游管理經驗的運營團隊，積極擴大宣傳，多渠道主動對接有專業(yè)旅游資源團隊（如中青旅、同程旅游、途牛旅游等），為本項目建成后提前做好溫泉養(yǎng)生運營、項目策劃等準備工作。同時，政府方積極主動利用政府資源協(xié)助大千公司加大對本項目宣傳力度，以降低運營風險，提高運營效率。

（四）政府支持與政策保證

目前，政府與社會資本方合作良好，項目高效推進。《江蘇省財政廳關于印發(fā)〈政府和社會資本合作（PPP）項目獎補資金管理辦法》的通知〉（蘇財規(guī)[2016]25號）、《江蘇省財政廳關于印發(fā)〈江蘇省PPP融資支持基金實施辦法（試行）〉的通知》（蘇財規(guī)〔2015〕19號）、前期費用補貼政策等相繼出臺，為PPP項目實施創(chuàng)建了優(yōu)良的實施環(huán)境，為社會資本解決融資難、融資貴的問題（美麗蔣壩項目獲得3億元PPP融資支持基金），提高了社會資本的積極性。洪澤縣縣委縣政府成立PPP推進領導小組，多次組織學習會和現(xiàn)場會，指導實施機構、大千公司與金融、財政、法律等專業(yè)機構的合作;洪澤縣城建辦作為項目實施機構，在我公司協(xié)助下，嚴格按照政策要求執(zhí)行PPP項目全生命周期操作。截至2016年11月，該項目總投資額和建設進度均已過半，天鵝灣溫泉、金陵大酒店、最美三公里等項目初具規(guī)模，今年年底可正式投入運營;武狀元、快活嶺、頭河美麗鄉(xiāng)村、環(huán)島慢行系統(tǒng)也即將動工。

三、旅游項目采用PPP模式實施存在的問題和建議

（一）存在的問題

1、大規(guī)模推廣困難

旅游項目采用PPP模式實施，需要挖掘各個項目特點，包括當?shù)氐馁Y源、特色、產業(yè)等，并根據項目特點設置合理的運作方式、回報機制、風險分配機制;其中，項目運作方式要符合項目情況，并切實可行，回報機制要根據項目特點及運營方案設置，績效考核機制等設置應結合運營方案。目前，還不能將一個成熟的旅游項目的運作模式簡單復制到另一個項目上，無法通過可借鑒、可復制的成熟項目模式進行推廣。

2、回報機制難以確定

項目的回報機制是社會資本關心的核心內容。旅游項目前期投入大，項目運營需要一個較長的培育周期，運營收益同公眾需求、管理效率、項目知名度掛鉤，具有很大的不確定性，項目收益和風險目前不能很好匹配。如果單純把回報機制設置為使用者付費，那么社會資本因承擔的運營風險較高而降低了投資的意愿。如果回報機制設置為使用者付費和政府可行性缺口補貼相結合，那么使用者付費收入及可行性缺口補助測算準確性對旅游項目能否成功運作影響很大;若收入測算過于保守，則政府支出責任增加，反之若收入測算過于樂觀，則社會資本響應程度不是很高。項目回報機制如何設置也是采用PPP模式的旅游項目難以落地的主要問題。

3、專業(yè)的社會資本稀少

旅游項目是綜合性項目，集約利用各種設施，依托專業(yè)的建設、運營團隊，提供優(yōu)秀的服務，項目運營方案、收入與項目公司運營實力掛鉤。旅游項目重運營的特點給社會資本提出了更高的要求，實施機構在尋找社會資本方時，不僅要關注社會資本的建設實力，還要關注社會資本方的運營實力，是否具有旅游項目運營經營、專業(yè)的運營團隊，或具有優(yōu)秀旅游資源的整合實力。目前情況來看，既具備投資建設能力又具備專業(yè)的旅游管理能力的社會資本稀少，專業(yè)的建設團隊更傾向于投資建設并從事簡單的維護，專業(yè)的旅游資源運營團隊更傾向于承接運營管理，不愿意進行投資建設，如何把兩方資源有效整合，或形成一批兼具建設、運營的社會資本是現(xiàn)在旅游PPP項目面臨的問題。

4、信息不對稱

第一、全國旅游行業(yè)缺少對各地典型旅游項目的介紹，旅游行業(yè)主管部門也未起到旅行業(yè)管理經驗總結、推廣作用，項目實施機構也很難找到與項目相契合的專業(yè)運營管理團隊。同時，許多旅游PPP項目均是潛在的投資、建設單位在跟蹤，專業(yè)旅游團隊主動接觸的比較少。專業(yè)的旅游資源管理團隊和旅游項目之間尚未形成有效的溝通聯(lián)絡渠道，這也是旅游項目采用PPP模式難以落地的主要原因。

第二、旅游項目采用PPP模式實施政府推廣力度不夠，還沒有形成走出去、引進來的規(guī)模效應。大多數(shù)旅游PPP項目是縣市級層面在進行推廣，從這一層面推廣難以形成規(guī)模效應，建議從省級層面集中推廣，由省級旅游行業(yè)主管部門牽頭，效果應該更好。

（二）對PPP模式在旅游項目的應用運作建議

1、嚴格控制旅游項目的規(guī)劃質量

旅游項目的規(guī)劃質量是該項目能否運作成功的關鍵。項目規(guī)劃應結合專業(yè)旅游運營管理團隊的思路和方案來編制，旅游項目不一定需要高大上，挖掘出旅游資源是關鍵。

政府方，做好控制性詳細規(guī)劃，重點明確公共產品的指標、產業(yè)發(fā)展目標，明確提升經濟水平和人民生活水平的目標;

咨詢機構，在實施方案編制階段做好調研工作，與潛在的社會資本溝通并了解社會資本的需求，將合理訴求反應在實施方案中;

項目采購階段，在政府的控制性詳細規(guī)劃方案的基礎上，社會資本方根據各自特長自行考慮項目設計、運營方案，;政府需要聘請旅游行業(yè)專家論證各方案的可行性、合理性，以獲得合理、高效且政府支出責任相對較少的方案，政府方根據中標社會資本的設計方案來調整規(guī)劃方案。

2、設置合理的回報機制

采用PPP模式的旅游項目內容側重于環(huán)境提升、基礎設施改造等，以提供公共產品及服務，通過使用者付費來回收投資及獲取基本收益，是很難實現(xiàn)的?？煽紤]將非經營性和經營性項目整體打包，這樣可滿足當?shù)卣峁┕伯a品及發(fā)展旅游產業(yè)的需要，以及提升當?shù)厝嗣袷杖胨降男枰?同時，通過使用者付費和政府可行性缺口補貼相結合的回報機制，減輕項目的整體風險，也提高社會資本的投資、建設、運營的積極性。

項目設置時，可以通過競爭運營方案來平衡使用者付費和政府可行性缺口補貼，以盡可能降低政府支出責任，同時對社會資本有吸引力;同時，設置合理的超額利潤分配機制以及運營績效考核機制，以保證政府資金利用率最大化，也保證項目公司贏利但不暴利。

3、建立省級旅游項目信息共享平臺，加大宣傳推廣力度

建議省級旅游主管部門建立所有旅游項目信息共享平臺，整合旅游資源，加強各旅游項目的互通性，強化一日、二日、三日生態(tài)旅游項目的發(fā)展;同時，需要省級旅游主管部門協(xié)助縣市級政府加大旅游項目宣傳推廣力度，以吸引更多的專業(yè)旅游管理團隊和專業(yè)投資建設團隊參與到各旅游項目的競爭中，通過獨立運營、聯(lián)合運營、委托運營等方式形成合作關系，參與到更多的項目中去，提升旅游PPP項目的落地速度，形成可復制、可推廣的旅游項目。同時運營形式可以多樣化，獨立運營、聯(lián)合運營、委托運營均可以成為PPP模式的合作方式。

4、打造高品質旅游項目，避免同質化發(fā)展

截至目前，全國入庫旅游項目592個，隨著系列政策支持，旅游PPP項目是各地推廣的重點之一，如何避免旅游PPP項目落入同質化的尷尬。

要發(fā)展個性化旅游項目，因地制宜，發(fā)展特色化旅游項目，尤其是特色化鄉(xiāng)村旅游項目。以鄉(xiāng)村游帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，以改善人居環(huán)境為出發(fā)點，打造新農村風貌，推動現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展;帶動大學畢業(yè)生、返鄉(xiāng)農民參與到鄉(xiāng)村旅游建設中來，提升人民生活品質。

5、建議提供足夠的政策保障

政府作為PPP項目的監(jiān)督、管理方，不能是一句空話。在PPP項目長達十年、二十年甚至更長的合作期內，政府方不僅要承擔監(jiān)督管理責任，履行對項目公司進行考核以及支付補貼責任，更主要的是對采用PPP模式的旅游項目提供足夠政策保障，如土地供應保障、稅收優(yōu)惠保障等，同時舉辦旅游項目經驗交流會、推介會等，宣傳、推廣旅游PPP項目，提高旅游項目對社會資本的吸引力。

四、發(fā)展前景

總之，根據國務院總理李克強2015年7月28日主持召開的國務院常務會議會議精神，通過改革創(chuàng)新促進旅游投資和消費，對于推動現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)和居民收入，提升人民生活品質，具有重要意義。

隨著旅游行業(yè)不斷發(fā)展，我相信通過規(guī)范運作、充分競爭、政府幫扶和政策保障，旅游類PPP項目會得到更多有能力的社會資本的青睞，未來成功落地的項目也會越來越多。采用PPP模式實施的旅游項目一定得到長足發(fā)展，以帶動當?shù)厝嗣窠洕钏?，能夠滿足人民日益增長的物質文化需要。

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