政府審計(jì)與地方政府項(xiàng)目扶持偏好研究

屈耀輝 熊倩

[摘 要]借鑒“舞弊三角”理論解釋地方政府項(xiàng)目扶持偏好產(chǎn)生原因，并從官員行為和制度兩方面分析了政府審計(jì)的糾偏路徑;進(jìn)一步的博弈分析顯示，地方官員偏好扶持易出且快出成績(jī)的項(xiàng)目，不僅是政績(jī)誘導(dǎo)的結(jié)果而且也會(huì)給地方官員帶來最大效用;而強(qiáng)有力的政府審計(jì)，則不僅會(huì)將地方官員的這一項(xiàng)目扶持偏好糾正，而且會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)向地方官員傾向扶持更有利于地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)均衡發(fā)展的項(xiàng)目。

[關(guān)鍵詞]政績(jī)誘導(dǎo); 政府審計(jì); 項(xiàng)目扶持偏好

[中圖分類號(hào)]F239.42

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2019）06-0157-04

Abstract： Drawing on the theory of “fraud triangle” to explain the reasons for the support preferences of local government projects， and analyzing the correction path of government audit from the aspects of official behavior and system; further game analysis shows that local officials prefer to support projects that are easy to produce and quick to produce results. It is not only the result of political achievement induction but also the most effective effect for local officials. The strong government audit will not only correct the local officials preference for this project， but also further guide local officials to favor and support the local government. A project with long-term balanced economic development.

Keywords： Performance Induction; Government Audit; Project Support Preferences

[作者簡(jiǎn)介]屈耀輝（1970-），男，山西大同人，南京審計(jì)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)、內(nèi)部審計(jì)、內(nèi)部控制。

[通訊作者]熊倩（1993-），女 ，江蘇宿遷人，南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院碩士研究生，研究方向：政府審計(jì)。

[基金項(xiàng)目]2017年江蘇省研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目：政績(jī)誘導(dǎo)、政府審計(jì)與地方政府項(xiàng)目扶持偏好（項(xiàng)目編號(hào)：KYCX17_1350）

激烈的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)往往會(huì)誘導(dǎo)地方政府官員短期化傾向行為[1][2][3][4]（周黎安2008;徐現(xiàn)祥和王賢彬，2010;吳延兵，2017），主要表現(xiàn)在：為了使任期內(nèi)政績(jī)突出，地方政府官員偏好支持一些容易快出、看得見政績(jī)的項(xiàng)目，如修路、蓋樓、建立工廠等。而這常常會(huì)導(dǎo)致地方投資項(xiàng)目重復(fù)，產(chǎn)能過剩、投資績(jī)效低下，某些項(xiàng)目甚至嚴(yán)重惡化了當(dāng)?shù)丨h(huán)境;同時(shí)，還使得許多地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，財(cái)政赤字嚴(yán)重，政府債務(wù)激增[5][6]。隨著黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的逐漸展開與深化，對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)任期權(quán)利運(yùn)行情況、落實(shí)中央政策，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策的審計(jì)就成為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容之一[7][8][9]。依據(jù)一些學(xué)者的觀點(diǎn)，對(duì)地方政府官員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有助于抑制政績(jī)誘導(dǎo)產(chǎn)生的項(xiàng)目扶持偏好[10][11][12]（李江濤等，2011;馬志娟等，2013），官員的政績(jī)投機(jī)行為將得到有效的規(guī)范和約束[13]（蒲丹萍和王善平，2014）。

一、地方政府項(xiàng)目扶持偏好原因解析

行政和財(cái)政分權(quán)給了地方政府更多的自主權(quán)，地方官員掌握著扶持項(xiàng)目的最終決策權(quán)，于是扶持何種項(xiàng)目不可避免的受制于地方官員的偏好，固然有多種因素影響著地方官員的決策偏好，然而更快的獲得更好的政績(jī)無疑是主要誘因之一。依據(jù)“舞弊三角理論”可知：

1.晉升壓力是偏好出現(xiàn)的誘因。由于官員的晉升名額有限，地方官員為晉升展開激烈競(jìng)爭(zhēng)，即會(huì)出現(xiàn)所謂的 “官員晉升錦標(biāo)賽”（周黎安，2007），而晉升的標(biāo)準(zhǔn)主要是看地方財(cái)政收入、GDP等政績(jī)，競(jìng)爭(zhēng)激烈的晉升環(huán)境給了地方官員極大的壓力，誘使他們?yōu)闋?zhēng)取突出政績(jī)而偏好一些“急功近利”的項(xiàng)目。

2.監(jiān)管不力給了偏好出現(xiàn)的機(jī)會(huì)。當(dāng)前，地方官員治理機(jī)制仍不完善，地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部擁有很大的自主決策權(quán)，這給了官員干預(yù)項(xiàng)目決策的機(jī)會(huì)，這樣，領(lǐng)導(dǎo)偏好扶持的項(xiàng)目就容易被執(zhí)行。此外，信息不對(duì)稱引發(fā)的監(jiān)督困難、監(jiān)管機(jī)構(gòu)過于分散不能形成合力以及處罰過輕也給了官員投機(jī)取巧的機(jī)會(huì)。

3.各類借口正當(dāng)化了官員的偏好行為。對(duì)地方官員來說，如果偏好扶持的項(xiàng)目績(jī)效不彰甚至失敗了，總能找出很多理由來應(yīng)對(duì)指責(zé)，如下屬的無能、環(huán)境的不利、群眾的不支持、市場(chǎng)的波動(dòng)等等，從而撇清自己的責(zé)任。事實(shí)上，監(jiān)管部門也的確很難界定投資失敗或者績(jī)效不彰是政績(jī)誘導(dǎo)的結(jié)果。

顯然，地方官員的政績(jī)導(dǎo)向的偏向性扶持行為如果不加以約束，不僅會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資源的浪費(fèi)，而且不利于地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，需要有平衡的監(jiān)督機(jī)制來引導(dǎo)和糾正政府官員的項(xiàng)目扶持行為及其目標(biāo)導(dǎo)向。

二、政府審計(jì)的糾偏路徑

基于公共受托責(zé)任產(chǎn)生的政府審計(jì)，作為國(guó)家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的一個(gè)具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)（劉家義，2015），被法律賦予監(jiān)督地方官員行為的責(zé)任。那么如何監(jiān)督呢？早在2006年版的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》就給出了回答，該法第3章第25條提到：“審計(jì)機(jī)關(guān)按照國(guó)家有關(guān)的規(guī)定，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的其他單位的主要負(fù)責(zé)人，在任職期間對(duì)本地區(qū)、本部門或者本單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的屢行情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！币簿褪钦f，政府審計(jì)對(duì)地方官員行為的監(jiān)督和約束主要是通過對(duì)地方官員經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)來實(shí)現(xiàn)的。那么，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是如何對(duì)地方官員政績(jī)導(dǎo)向的項(xiàng)目扶持偏好行為進(jìn)行糾偏的呢？目前主要是從兩個(gè)方面著手的：

1.對(duì)地方官員行為進(jìn)行糾偏。政府審計(jì)人員通過收集官員項(xiàng)目扶持決策的相關(guān)證據(jù)，尋找政府扶持項(xiàng)目中存在的政績(jī)誘導(dǎo)而產(chǎn)生的違規(guī)且不科學(xué)事項(xiàng)，以此來揭示政府官員決策過程中的偏向性問題，對(duì)于出現(xiàn)的違法違紀(jì)、重大決策失誤、損失浪費(fèi)、環(huán)境污染、損害群眾利益等問題通過公告等形式披露出來。同時(shí)，對(duì)于地方官員存在的偏好性問題提出整改建議，并將違法官員處罰建議移交到具有處理處罰權(quán)的部門，通過對(duì)違法違紀(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的處罰，對(duì)官員行為進(jìn)行糾偏。此外，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)結(jié)果作為考核和提拔領(lǐng)導(dǎo)干部的參考依據(jù)，將會(huì)跟隨領(lǐng)導(dǎo)干部的履歷和政治生涯。

2.對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行糾偏。政府審計(jì)人員不僅僅揭示官員的投資偏好問題，還對(duì)這些問題背后的體制障礙、政策和治理漏洞等深層次原因提出針對(duì)性建議。通過揭示地方官員政績(jī)導(dǎo)向而滋生的項(xiàng)目扶持偏好的制度根由，進(jìn)一步深化、完善地方官員治理機(jī)制，修正現(xiàn)有官員選拔晉升機(jī)制的不足，從制度層面強(qiáng)化建設(shè)，從而推動(dòng)、引導(dǎo)官員要擁有大局意識(shí)、宏觀意識(shí)、長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)、科學(xué)發(fā)展意識(shí)等，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)范官員決策行為，弱化偏好，基于地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)均衡發(fā)展，對(duì)扶持項(xiàng)目做出正確抉擇，即從機(jī)制上糾正官員偏好問題。

三、博弈分析

（一）基本假設(shè)

假設(shè)一：任期內(nèi)，地方官員只能從A和B兩個(gè)項(xiàng)目選擇一個(gè)進(jìn)行扶持。兩個(gè)項(xiàng)目都有助于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其中，項(xiàng)目A的特點(diǎn)：期限短見效快，效益逐年遞減，且不需投入很多精力;項(xiàng)目B的特點(diǎn)：期限長(zhǎng)見效慢，效益逐年遞增，且需要投入很多精力。

假設(shè)二：地方官員追求政治利益最大化同時(shí)規(guī)避受處罰風(fēng)險(xiǎn)。其中，政治利益主要指職位晉升，上級(jí)部門主要依據(jù)地方官員的政績(jī)給予升遷獎(jiǎng)罰;處罰風(fēng)險(xiǎn)是指因項(xiàng)目績(jī)效不彰或者長(zhǎng)遠(yuǎn)不利于地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展引發(fā)的來自上級(jí)的懲罰，主要包括：不晉升并承擔(dān)一定的法律責(zé)任。

假設(shè)三：地方官員能夠評(píng)估A和B兩個(gè)項(xiàng)目任期內(nèi)給自己帶來的得益以及給地方經(jīng)濟(jì)帶來的得益。審計(jì)機(jī)關(guān)站在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，審視評(píng)價(jià)地方官員的項(xiàng)目扶持決策，并能夠修正地方官員項(xiàng)目扶持決策的得益。上級(jí)部門依據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的給出的得益評(píng)價(jià)對(duì)地方官員經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲。

假設(shè)四：地方官員希望盡早盡快出政績(jī)。年齡的約束、晉升的競(jìng)爭(zhēng)等多種因素會(huì)導(dǎo)致地方官員盡早盡快做出政績(jī)，以其盡快獲得升遷。

（二）項(xiàng)目扶持偏好的描述①

地方官員對(duì)扶持項(xiàng)目的支持率取決于項(xiàng)目在任期內(nèi)帶來的政績(jī)G，即官員會(huì)通過任期內(nèi)政績(jī)比較來選擇項(xiàng)目，類似于“相對(duì)業(yè)績(jī)比較”，這里把官員對(duì)項(xiàng)目的“支持度”表示項(xiàng)目扶持偏好（記為β）。因此，官員對(duì)于項(xiàng)目A和項(xiàng)目B的扶持偏好β分別為：

βA=GA[]GB ? ?βB=GBGA

顯然，因?yàn)镚A>GB，有βA>1> βB成立。又由于官員的政治利益與政績(jī)掛鉤，政績(jī)?cè)酵怀霁@得的政治利益越大，即越可能被晉升。

（三）無審計(jì)監(jiān)督下地方官員項(xiàng)目扶持偏好分析

雖然政績(jī)會(huì)誘導(dǎo)地方官員產(chǎn)生項(xiàng)目扶持偏好，然而最終的項(xiàng)目扶持決策則取決于地方官員由此在任期內(nèi)盡快獲得的收益。即，盡管地方官員會(huì)利用項(xiàng)目審批權(quán)為自己在任期內(nèi)獲得最大的政治利益，同時(shí)，官員們也會(huì)追求地方經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展;顯然，這取決于所要扶持的項(xiàng)目，不同的項(xiàng)目對(duì)地方官員個(gè)人與地方經(jīng)濟(jì)會(huì)帶來不同的收益。如圖1所示：

由上可知，如果項(xiàng)目的綜合收益RA>P1-p，則存在政府審計(jì)監(jiān)督的情況下，地方官員獲得的效用大于沒有政府監(jiān)督下地方官員獲得的效用;反之，則相反。

顯然，如果政府審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)能力很強(qiáng)，則項(xiàng)目A與B的短期及綜合效益的優(yōu)劣很容易通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)。因此，在選擇A項(xiàng)目的情況下，地方政府官員的政績(jī)投機(jī)行為很容易被審計(jì)發(fā)現(xiàn)，即P等于或者接近1，因此，在政府審計(jì)監(jiān)督下，地方官員選擇A項(xiàng)目獲得效用為UA-θd1RA要小于沒有政府審計(jì)監(jiān)督下的獲得效用UA;同時(shí)，政府審計(jì)監(jiān)督下，憑借A項(xiàng)目的政績(jī)獲得晉升的概率下降了。

同理可知，選擇B項(xiàng)目的情況下，地方政府官員是否有政績(jī)投機(jī)行為也很容易被審計(jì)識(shí)別，這時(shí)P等于或者接近0，因此，在政府審計(jì)監(jiān)督下，地方官員選擇B項(xiàng)目獲得效用為UB+θdRB要大于沒有政府審計(jì)監(jiān)督下的獲得效用UB;同時(shí)，政府審計(jì)監(jiān)督下，憑借B項(xiàng)目的政績(jī)獲得晉升的概率上升了。

進(jìn)一步分析可知，當(dāng)存在政府審計(jì)監(jiān)督的情況下，如果UA-θd1RA-UB-θdRB>0，即UA-UB>θd1RA+θdRB，地方官員從項(xiàng)目A中獲得的效用要大于從項(xiàng)目B獲得的效用;反之，則是從項(xiàng)目B中獲得的效用要大于從項(xiàng)目A獲得的效用。

綜上，如果政府審計(jì)機(jī)關(guān)給予了強(qiáng)有力的審計(jì)監(jiān)督，則地方官員的項(xiàng)目扶持偏好將轉(zhuǎn)向項(xiàng)目B。反之，如果政府審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)能力很弱或者審計(jì)質(zhì)量不高，則地方官員的項(xiàng)目扶持偏好與無審計(jì)監(jiān)督下的情況類似，將傾向選擇扶持項(xiàng)目A。

四、結(jié)語(yǔ)

由于政績(jī)是地方官員晉升的主要標(biāo)準(zhǔn)之一，這就難免會(huì)引誘部分地方官員投機(jī)取巧去攢湊政績(jī)，加之任期的限制，盡快且容易出成績(jī)的項(xiàng)目就成為這些官員扶持的偏好，至于是否有利于地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)久均衡發(fā)展就很少去顧慮了。但是，如果政府審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)能力強(qiáng)而有力，審計(jì)質(zhì)量高，針對(duì)地方官員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就可以很容易發(fā)現(xiàn)部分地方官員在政績(jī)上的投機(jī)取巧，進(jìn)而通過給予相應(yīng)懲罰或獎(jiǎng)勵(lì)抑制該種行為，并引導(dǎo)其做出更為合理的項(xiàng)目扶持決策。本文的分析顯示，政績(jī)確實(shí)可以誘導(dǎo)地方官員傾向扶持在任期內(nèi)可以快出成績(jī)的短期項(xiàng)目，而政府審計(jì)機(jī)關(guān)的有力審計(jì)確實(shí)可以糾正地方官員的這一偏好偏差。

顯然，為使地方官員做出更合理的決策，首先，政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)要制定得更加全面完善，尤其是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，應(yīng)制定出更全面均衡的標(biāo)準(zhǔn);其次，要加強(qiáng)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督，對(duì)地方官員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的決策更要注重事前審計(jì)，將可能的投機(jī)取巧不利于地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)均衡發(fā)展的決策偏好扼殺在萌芽之中。

[注釋]

①這里，借鑒田偉（2009）年對(duì)晉升機(jī)制的函數(shù)表示來描述政績(jī)誘導(dǎo)。

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（責(zé)任編輯：顧曉濱 馬琳）