論晚清省財(cái)政的形成及其限度*
——以浙江為例的考察

徐 楊

在晚清財(cái)政史的研究中，中央與直省的財(cái)政關(guān)系一直是一個(gè)受到廣泛關(guān)注而又眾說(shuō)紛紜的論題。而這個(gè)極具爭(zhēng)議性的論題又支撐起一個(gè)更為宏大的論題，即晚清是否存在“督撫專權(quán)”。早在上世紀(jì)三四十年代，吳廷燮、羅爾綱、彭雨新等人就相繼撰文討論，其主要觀點(diǎn)在于咸同以降，清廷的財(cái)權(quán)逐漸下移，構(gòu)成了各省督撫專權(quán)的重要內(nèi)容。后世的諸多論著或承襲之，或申論之。八十年代以后，劉廣京、何漢威、陳鋒、巖井茂樹(shù)等人對(duì)此問(wèn)題又有了新的看法，或發(fā)起挑戰(zhàn)，或重新評(píng)價(jià)。本文將在前人研究的基礎(chǔ)之上，結(jié)合近代浙江財(cái)政狀況，對(duì)省財(cái)政的形成及其限度作一較長(zhǎng)時(shí)段的考察，以期為相關(guān)問(wèn)題作進(jìn)一步的厘清(1)相關(guān)研究參見(jiàn)彭雨新：《清末中央與各省財(cái)政關(guān)系》，《社會(huì)科學(xué)雜志》1937年第1期；何烈：《清咸、同時(shí)期的財(cái)政》，國(guó)立編譯館1981年；羅爾綱：《湘軍兵志》，中華書局1984年版；劉廣京：《晚清督撫權(quán)力問(wèn)題商榷》，《中國(guó)近代現(xiàn)代史論集》第6編，臺(tái)灣商務(wù)印書館1985年版；汪林茂：《清咸、同間籌餉制度的變化與財(cái)權(quán)下移》，《杭州大學(xué)學(xué)報(bào)》1991年第2期；陳鋒：《清代中央財(cái)政與地方財(cái)政的調(diào)整》，《歷史研究》1997年第5期；何漢威：《清季中央與各省財(cái)政關(guān)系的反思》，《中研院歷史語(yǔ)言研究所集刊》2001年第72本第3分；巖井茂樹(shù)：《中國(guó)近代財(cái)政史研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版；劉增合：《“財(cái)”與“政”：清季財(cái)政改制研究》，三聯(lián)書店2014年版。。

一、清代中前期的“省財(cái)政”

在各類清代政書中，有關(guān)財(cái)政收支的敘述中通常會(huì)有“京師”與“直省”的表述，并無(wú)“中央財(cái)政”、“省財(cái)政”或“地方財(cái)政”的分野。例如，成書于乾隆年間的《清朝文獻(xiàn)通考》即有載：“直省經(jīng)費(fèi)之額，各省州縣田賦除輸布政使司轉(zhuǎn)輸戶部外，存庫(kù)以待經(jīng)費(fèi)者，是曰存留?！?2)張廷玉等：《清朝文獻(xiàn)通考·國(guó)用》卷40，商務(wù)印書館1936年版，第5227頁(yè)。以今人的眼光視之，“直省經(jīng)費(fèi)”很容易被理解成“省財(cái)政”。那么，這里的“直省經(jīng)費(fèi)”是否等同于“省財(cái)政”？事實(shí)上，這個(gè)問(wèn)題仍然值得商榷。

清末進(jìn)士顧家相在《浙江通志·厘金門稿》中寫道：“泰西國(guó)家稅與地方稅為二，中國(guó)向無(wú)區(qū)別，未立定名，民間所輸，纖悉必以報(bào)部。春秋撥冊(cè)某項(xiàng)動(dòng)支某款，由部預(yù)定，藩司奉行而已，不敢專擅?！?3)顧家相：《浙江通志·厘金門稿》卷中，第8-9頁(yè)。民國(guó)時(shí)期的會(huì)計(jì)學(xué)家楊汝梅也持類似觀點(diǎn)：“吾國(guó)財(cái)政制度，在前清時(shí)代，采行政分權(quán)用人集權(quán)主義，各省長(zhǎng)官，對(duì)于該省財(cái)政收支，均有便宜行事之權(quán)，而掌理財(cái)權(quán)之官吏，中央得以命令，隨時(shí)任免調(diào)遣之。各省財(cái)政以藩司總其成，而以運(yùn)使關(guān)道分司其事；年認(rèn)定額，解款中央之需。其時(shí)，地方收支，仍屬國(guó)家收支。事前有估冊(cè)，事后有報(bào)銷，無(wú)所謂國(guó)家地方之分?！?4)楊汝梅：《國(guó)民政府財(cái)政概況論》，中華書局1938年版，第290頁(yè)。再如，民國(guó)時(shí)期專注于省行政制度研究的施養(yǎng)成，認(rèn)為在法律上，帝制時(shí)代的中國(guó)從未有中央與地方之分，遑論地方財(cái)政的形成，“地方收入之確立始于民國(guó)二年”(5)施養(yǎng)成：《中國(guó)省行政制度》，上海人民出版社2015年版，第277頁(yè)。。財(cái)政學(xué)家賈士毅則從地方自治的角度出發(fā)，闡釋地方財(cái)政的確立：

我國(guó)向無(wú)地方財(cái)政之名，而地方財(cái)政之觀念，隨近代政治思潮而生。在昔政尚簡(jiǎn)易，地方事物僅有尚學(xué)、慈善兩種，而其基金大率由捐募而成，或系士紳舉辦，然無(wú)劃一之組織，地方自治之雛形未成，遑論地方財(cái)政。有清一季，國(guó)民遠(yuǎn)慕歐美地方政績(jī)，渴望民治之念甚切。清廷籌備立憲，于省議會(huì)設(shè)諮議局，并頒布府廳州縣地方自治章程及城鄉(xiāng)地方自治章程，始具地方自治之雛形。迨武昌起義，民治之說(shuō)益盛。二年春，財(cái)政部始頒劃分國(guó)家稅、地方稅法草案及國(guó)家費(fèi)目、地方費(fèi)目標(biāo)準(zhǔn)案。雖其范圍甚狹，而地方之權(quán)輿實(shí)基于此。(6)賈士毅：《民國(guó)續(xù)財(cái)政史》，商務(wù)印書館1934年版，第1—2頁(yè)。

在賈氏看來(lái)，地方財(cái)政是與地方自治聯(lián)系在一起的。換言之，清末雖有地方自治的倡議，但只具雛形而已，省財(cái)政亦未成型。與施養(yǎng)成的觀點(diǎn)相同，他同樣認(rèn)為1913年的國(guó)地稅劃分是地方財(cái)政形成的標(biāo)志。

目前學(xué)界主流的觀點(diǎn)大致分為兩種：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，清代并沒(méi)有嚴(yán)格意義上的中央財(cái)政與地方財(cái)政的分野，但有以“起運(yùn)”、“留存”為標(biāo)志的中央財(cái)政與地方財(cái)政(7)陳鋒：《清代中央財(cái)政與地方財(cái)政的調(diào)整》，《歷史研究》1997年第5期。。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為清代前期和中期尚不存在所謂“地方”財(cái)政或“省級(jí)”財(cái)政，而到了清末新政時(shí)期，制度層面上的“行省”財(cái)政機(jī)構(gòu)開(kāi)始出現(xiàn)。新政改革使得自太平天國(guó)以來(lái)一省之內(nèi)，財(cái)政性的駢枝機(jī)構(gòu)被逐步裁撤歸并，將財(cái)權(quán)集中于藩司，進(jìn)而初步形成后人較為熟悉的省級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)(8)劉增合：《“財(cái)”與“政”：清季財(cái)政改制研究》，三聯(lián)書店2014年版，第348頁(yè)。。雖然這個(gè)問(wèn)題仍存在爭(zhēng)議，但至少有一點(diǎn)是肯定的，即清代的財(cái)政體制在太平天國(guó)以后發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。因此，要探究省財(cái)政的相關(guān)問(wèn)題之前，須對(duì)此前中央與省之間的財(cái)政關(guān)系作一簡(jiǎn)單梳理。

從制度上來(lái)看，清代中前期的財(cái)權(quán)是高度集中于中央的?！爸袊?guó)向來(lái)入款，同為民財(cái)，同歸國(guó)用，歷代從未區(qū)分?！?9)《度支部尚書載澤等試辦全國(guó)預(yù)算擬暫行章程并主管預(yù)算各衙門事項(xiàng)折(附清單三)》，故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》下冊(cè)，中華書局1979年版，第1044頁(yè)。各省所收賦稅，留在本省支用的部分稱為“存留”，其余所剩銀兩解交戶部或者其他省份，稱為“起運(yùn)”?！捌疬\(yùn)”銀兩中，解往中央的稱為“京餉”，解往別省的稱為“協(xié)餉”。“存留”與“起運(yùn)”的數(shù)額均由中央確定，戶部通過(guò)“春秋撥”制度來(lái)加以控制。各省“每年于春秋二季將實(shí)在存庫(kù)銀兩造具春秋撥冊(cè)報(bào)部，戶部核明數(shù)目，除存留本省支用及協(xié)餉之外，悉數(shù)解部充餉”。同時(shí)，清代還有類似預(yù)決算的制度。每年冬季，各省以上年的用度為基礎(chǔ)對(duì)下一年的財(cái)政支出做出估算，“督撫各將次年一歲應(yīng)需俸餉預(yù)估冊(cè)報(bào)聽(tīng)部按數(shù)撥給，凡撥協(xié)餉銀，先盡臨近省分，再及次省分”。這一制度稱為“冬估”(10)同治《戶部則例》卷11，第19頁(yè)。。類似于財(cái)政決算的則是奏銷制度。各省賦稅的征收、支用、撥款、儲(chǔ)藏都須向中央造冊(cè)報(bào)告，由戶部審核。如有“不符款項(xiàng)，戶部即據(jù)原題指駁令該督撫轉(zhuǎn)飭查明”。各省上報(bào)奏銷冊(cè)有一定的期限，視各省距京的路程遠(yuǎn)近而定，但最遲不超過(guò)次年六月。

清初，中央通過(guò)上述諸制度牢牢地掌控各省財(cái)政，各省不但每年須向戶部定期提交各類財(cái)政報(bào)告，而且任何正項(xiàng)錢糧內(nèi)的動(dòng)支都須得到戶部的允準(zhǔn)方可支用。蕭一山曾評(píng)價(jià)到：“清初財(cái)政之權(quán)，完全操于中國(guó)之戶部，故地方雖征賦計(jì)入，而開(kāi)支動(dòng)帑，必先得戶部之允許?！?11)蕭一山：《清代通史》中卷，中華書局1985年版，第73頁(yè)。日本學(xué)者巖井茂樹(shù)對(duì)此也有一番類似的評(píng)述：

通過(guò)冬估、戶部撥餉、春秋撥、奏銷等財(cái)政制度的實(shí)施，外省正額錢糧的收支全部歸由中央戶部支配，地方官衙只是作為其代理對(duì)收支進(jìn)行保管而已。也就是說(shuō)，正額錢糧之內(nèi)，地方上完全沒(méi)有財(cái)政支配權(quán)。盡管地方財(cái)政衙門以及一般州縣衙門之下附設(shè)有很多庫(kù)，但是對(duì)于中央戶部而言，如同操作戶部自己的銀庫(kù)一樣，地方上各庫(kù)的正額錢糧收支都是置于戶部的遠(yuǎn)程操控之下。(12)巖井茂樹(shù)：《中國(guó)近代財(cái)政史研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第95頁(yè)。

這種偏重京師、忽視外省的財(cái)政體制給各省造成了一個(gè)負(fù)面的后果，即外省嚴(yán)重缺乏行政經(jīng)費(fèi)。為此，雍正實(shí)施了以“火耗歸公”及“養(yǎng)廉銀”制度為核心的財(cái)政改革。這次改革的精神意指直省及其以下地方行政單位擁有自身的正式經(jīng)費(fèi)，而且這種經(jīng)費(fèi)應(yīng)有明確的來(lái)源并免受中央政府的侵蝕。改革之后，各級(jí)地方官員有了“養(yǎng)廉銀”用作官衙的行政開(kāi)銷，每個(gè)省都有專項(xiàng)收入作為公費(fèi)以應(yīng)付省里的公共開(kāi)支(13)相關(guān)內(nèi)容參見(jiàn)曾小萍《州縣官的銀兩：18世紀(jì)中國(guó)的合理化財(cái)政改革》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版。。此外，各省還有了“留貯”銀作為儲(chǔ)備經(jīng)費(fèi)，以作調(diào)劑、機(jī)動(dòng)之用?！坝赫迥旰藴?zhǔn)，嗣后直省田賦，戶部于每年春撥時(shí)，將督撫冊(cè)報(bào)實(shí)存應(yīng)解京餉銀內(nèi)，酌留地方之遠(yuǎn)近大小，賦銀存剩之多寡，預(yù)為留存已備該省不時(shí)之需?！?14)光緒《欽定大清會(huì)典事例》卷171，《戶部·酌留分儲(chǔ)備用銀》。根據(jù)這一政策，在浙江每年所征田賦中，酌留三十萬(wàn)六千兩藏于布政使司庫(kù)，作為“留貯”經(jīng)費(fèi)(15)同治《戶部則例》卷11，第4頁(yè)。。

理論上，“存留”、“耗羨”以及“留貯”構(gòu)成了省級(jí)財(cái)政的要素。彭雨新就認(rèn)為，雍正時(shí)期確立的田賦附加制度與補(bǔ)助金制度的結(jié)合，形成了一個(gè)前所未有的地方財(cái)政體制(16)彭雨新：《清代田賦起運(yùn)存留制度的演進(jìn)》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》1992年第4期。。但若從可自由支配的角度看，這些經(jīng)費(fèi)還不能看作是完全意義上的省財(cái)政?！按媪簟苯?jīng)費(fèi)的多寡每年都由戶部確定，其用途有著明確的規(guī)定。官俸、役食、修葺、善舉、祭祀乃至駐軍兵餉等等都包含其內(nèi)，并沒(méi)有太大的挪用空間。而且，此類經(jīng)費(fèi)的使用也并非完全都是地方開(kāi)銷。曾小萍通過(guò)統(tǒng)計(jì)康熙六十一年(1722)山西省的地丁錢糧奏銷冊(cè)發(fā)現(xiàn)，超過(guò)84%的“存留”經(jīng)費(fèi)用在了主要關(guān)乎中央政府利益的支出上(17)曾小萍：《州縣官的銀兩：18世紀(jì)中國(guó)的合理化財(cái)政改革》，第29頁(yè)。。此外，“存留”經(jīng)費(fèi)時(shí)而被中央裁減，變“地方”財(cái)政為中央財(cái)政，成為清廷應(yīng)急軍需，解決中央財(cái)政困厄的重要手段。

在“耗羨”的部分，雍正推行“火耗歸公”的意圖是要保證各省擁有調(diào)配經(jīng)費(fèi)的靈活性，減少中央對(duì)地方財(cái)政的干預(yù)。這在某種程度上可視為省財(cái)政的自主性表現(xiàn)。但是，此后的“耗羨”動(dòng)支卻違背了這一原則，各省對(duì)于此項(xiàng)收入的自由支配權(quán)遭到破壞。乾隆執(zhí)政時(shí)期，他將火耗收入在省與省之間進(jìn)行協(xié)撥并最終將之納入國(guó)庫(kù)(18)曾小萍：《州縣官的銀兩：18世紀(jì)中國(guó)的合理化財(cái)政改革》，第265頁(yè)。。到了嘉慶五年，清廷對(duì)各省動(dòng)用耗羨作了限制?！叭鐢?shù)在三百兩上下，準(zhǔn)其咨部核明動(dòng)用。數(shù)逾五百兩以上，即令奏明請(qǐng)旨。如有擅行動(dòng)用者，不準(zhǔn)咨部請(qǐng)銷，責(zé)令著落賠補(bǔ)。并飭令各該督撫，每年將動(dòng)用余存及節(jié)年積存數(shù)目，造冊(cè)報(bào)部?！?19)光緒《欽定大清會(huì)典事例》卷170，《戶部·耗羨動(dòng)支》。道咸時(shí)期的王慶云曾言：“夫今日之耗羨同于正供，軍國(guó)之用取焉，官之養(yǎng)廉取焉，地方公費(fèi)取焉，非前代進(jìn)羨余以充私藏之可比。”(20)王慶云：《石渠余紀(jì)》卷3，文海出版社1980年版，第299頁(yè)?！昂牧w”失去了最初的靈活性，支配與審核的權(quán)力回歸中央，也就變得與正項(xiàng)錢糧無(wú)異。

表1清代浙江省田賦起運(yùn)、存留表 (單位：兩)

注：嘉慶朝與光緒朝的數(shù)據(jù)中包含耗銀。

資料來(lái)源：康熙《大清會(huì)典》卷24，《戶部·賦役一》；雍正《大清會(huì)典》卷32，《戶部·賦役二》；乾隆《欽定大清會(huì)典則例》卷36，《戶部·賦役三》；嘉慶《欽定大清會(huì)典則例》卷142，《戶部·田賦》；光緒《欽定大清會(huì)典則例》卷169、170，《戶部·田賦》。

“留貯”經(jīng)費(fèi)作為一種儲(chǔ)備金存于布政使司庫(kù)，看上去與省財(cái)政最為接近。但是，各省對(duì)于“留貯”經(jīng)費(fèi)的動(dòng)用仍然沒(méi)有決定權(quán)?！捌渥昧糁y，令該督撫等公同分儲(chǔ)藩庫(kù)，如有動(dòng)用之處，該督撫題明，方準(zhǔn)動(dòng)用。戶部仍于秋撥時(shí)，再為酌留。如有不行題請(qǐng)，私相動(dòng)用者，將該督撫、布政司，照擅動(dòng)錢兩之例治罪?！?21)光緒《欽定大清會(huì)典事例》卷171，《戶部·酌留分儲(chǔ)備用銀》。并且，自乾隆末年以后，數(shù)量有限的各省“留貯”銀又被屢屢提用，“以致徒有虛額，而無(wú)實(shí)貯”(22)何烈：《清咸、同時(shí)期的財(cái)政》，國(guó)立編譯館1981年，第37頁(yè)。。薛福成就認(rèn)為各省督撫并無(wú)相應(yīng)的財(cái)權(quán)：“凡有大寇患，興大兵役，必特簡(jiǎn)任經(jīng)略大臣、參贊大臣馳往督辦，繼乃有佩欽差大臣關(guān)防及會(huì)辦幫辦者，皆王公親要之臣，勛績(jī)久著，呼應(yīng)素靈，吏部助之用人，戶部為撥巨餉，萃天下全力以經(jīng)營(yíng)之總督巡撫不過(guò)承號(hào)令、備策應(yīng)而已?！?23)薛福成：《敘疆臣建樹(shù)之基》，載《薛福成選集》，上海人民出版社1987年版，第290頁(yè)。

綜上所述，無(wú)論是“存留”、“耗羨”還是“留貯”，都受到了中央政府的嚴(yán)格管控，直省缺乏對(duì)這些財(cái)政資源進(jìn)行自主動(dòng)支的權(quán)力。因此，這種高度集權(quán)的財(cái)政體制下并沒(méi)有真正意義上的“省財(cái)政”。

二、“省財(cái)政”形成的時(shí)限

清代高度集權(quán)的財(cái)政體制在太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)之后產(chǎn)生了重大的變化。這場(chǎng)戰(zhàn)亂對(duì)財(cái)政體制產(chǎn)生的影響，學(xué)界已作了諸多考證與闡釋，此處不再贅言。從省財(cái)政的角度來(lái)看，有兩種變化增強(qiáng)了各省財(cái)政的自主性：一是各種經(jīng)制外的、臨時(shí)性的財(cái)政機(jī)構(gòu)建立，此類機(jī)構(gòu)由督撫直接掌控，分割了布政使司的財(cái)政職能；二是以厘金為代表的非正項(xiàng)賦稅的征收，各省有了新的財(cái)源，不列銷冊(cè)的外銷款項(xiàng)擴(kuò)大，戶部對(duì)各省財(cái)政的控制大不如前。

內(nèi)戰(zhàn)過(guò)后，軍需局、善后局、報(bào)銷局等局所或承繼戰(zhàn)爭(zhēng)期間的功能，改頭換面，繼續(xù)運(yùn)作；或因時(shí)事所需，由疆臣設(shè)立因應(yīng)實(shí)務(wù)。以浙江為例，同治元年，原先駐衢州的牙厘總局隨著杭州的克復(fù)而遷入省城，在全省八府設(shè)分局，繼續(xù)征收厘金(24)顧家相：《浙江通志·厘金門稿》卷中，第7頁(yè)。。同治三年，左宗棠設(shè)立賑撫局，“收養(yǎng)難民，掩埋尸骼”，“招商開(kāi)市”以應(yīng)付善后事宜(25)左宗棠：《進(jìn)駐省垣設(shè)局賑撫籌辦情形片》，載《左宗棠全集》奏稿1，岳麓書社2009年版，第350頁(yè)。。同治四年，賑撫局又改為善后局，負(fù)責(zé)事宜：整修各處府衙、兵營(yíng)、城墻、學(xué)宮、漕倉(cāng)、義倉(cāng)、監(jiān)獄、織造匠局、書院、育嬰堂；開(kāi)浚西湖水利大小各工程等(26)馬新貽：《縷陳善后局經(jīng)辦事宜現(xiàn)歸并軍需局片》，載《馬端敏公(新貽)奏議》卷1，文海出版社1984年版，第625頁(yè)。。同年，馬新貽因各州縣未完成田賦的交代，“計(jì)積至數(shù)十起之多”，故設(shè)立清查局，“督算勒清”(27)馬新貽：《各屬交代酌擬設(shè)局調(diào)省勒限清結(jié)折》，載《馬端敏公(新貽)奏議》卷1，第40頁(yè)。。到了光宣年間，防軍支應(yīng)局、采訪局、刊書局、牛痘局、督審局、軍裝局、農(nóng)工礦局、儲(chǔ)藥局、電報(bào)局、義渡局、洋務(wù)局、契稅局、房捐局、籌防海塘捐局、學(xué)務(wù)公所、調(diào)查局、警務(wù)公所、勸業(yè)公所等先后設(shè)立，以應(yīng)對(duì)日漸繁復(fù)的政務(wù)(28)劉秉璋：《奏議復(fù)開(kāi)源節(jié)流疏》，載《劉尚書(秉璋)奏議》卷3，文海出版社1968年版，第261頁(yè)；張?jiān)鴶骸吨?jǐn)將防軍善后項(xiàng)下支放例不準(zhǔn)銷各款通年銀數(shù)清褶》，載《張?jiān)鴶畽n案十一》，虞和平主編《近代史所藏清代名人稿本抄本·第一輯》第99冊(cè)，大象出版社2011年版，第184—194頁(yè)；《省城各署局處所職員一覽表》，《浙江官報(bào)》1910年第13、14、16期。值得注意的是，在晚清，有些局所是在清廷的指示下設(shè)立。如1908年，浙撫馮汝骙遵照憲政編查館的飭令，設(shè)立調(diào)查局，內(nèi)設(shè)法制、統(tǒng)計(jì)兩科，“為立憲之預(yù)備”。參見(jiàn)《浙省官?gòu)d會(huì)議設(shè)立調(diào)查局》，《現(xiàn)世史》1908年第2期，第19頁(yè)。。這些“經(jīng)制”外的機(jī)構(gòu)分割了原有職官的職能，在某種程度上可視為督撫權(quán)力的一種延伸(29)晚清局所的發(fā)展變化大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：咸同年間的局所以財(cái)政和軍事類為主，同光新政時(shí)則以洋務(wù)、軍工類為主，清末新政時(shí)巡警、商務(wù)、實(shí)業(yè)等各類局所層出不窮。參見(jiàn)關(guān)曉紅《晚清局所與清末政體變革》，《近代史研究》2011年第5期。。就財(cái)政而言，除去經(jīng)制財(cái)源外，幾乎所有籌餉、征榷、支放、軍需等事務(wù)，多數(shù)由新設(shè)局所承擔(dān)(30)劉增合：《“財(cái)”與“政”：清季財(cái)政改制研究》，第352頁(yè)。。其中尤以厘局最為典型。

浙江的厘局原名牙厘總局，隸屬于軍糧臺(tái)，為左宗棠大軍籌集糧餉。因兼辦捐輸，改稱捐輸牙厘總局，后又稱厘捐局。當(dāng)善后局并入后，厘捐局兼發(fā)軍餉，則稱厘餉局。光緒三十二年，巡撫張?jiān)鴶蚶屦A局與防軍支應(yīng)局存在著緊密的業(yè)務(wù)關(guān)系，又奏請(qǐng)將兩局合并，改稱浙江全省厘餉收支總局?！白岳褰饟芸钤龇?，防餉驟形短絀。厘局主入而不知待用之急，征撥每至稽咽；支應(yīng)主出而不知來(lái)路之艱，支銷未能撙節(jié)，自非變通裁并無(wú)以振掣全綱?！?31)中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第75輯，中華書局1996年版，第68頁(yè)。在厘局人事上，供職人員多為候補(bǔ)官員，其中有不少人原為幕友、佐雜，通過(guò)捐納獲得候補(bǔ)資格?！爸量ㄓ写笮。允諗?shù)多寡為衡，最大者委候補(bǔ)知府，而候補(bǔ)同知、通判、知州、知縣次之，佐貳又次之。其初委佐貳較多，后以調(diào)劑州縣班，乃多用廳縣，而佐貳派充司事?！?32)顧家相：《浙江通志·厘金門稿》卷上，第8頁(yè)。厘局人員的委任并沒(méi)有成文法的規(guī)定，大都是比照舊例辦理。依慣例，督撫奏調(diào)、差委厘局人員還需征得清廷的同意，但清廷甚少對(duì)局所的人事進(jìn)行干預(yù)，由“各大吏擇人而任”。這種官員的任用方式與吏部、督撫存在互動(dòng)關(guān)系的常規(guī)銓選制度顯然有所差異。因此，督撫在厘局的人事任免上擁有實(shí)質(zhì)上的巨大話語(yǔ)權(quán)。

厘局名稱的一系列變化，反映了其財(cái)政職能在不斷地增加。理論上，布政司“掌一省之政事，錢谷之出納”，一切財(cái)政事務(wù)皆歸其掌理(33)《清朝通典》卷34，商務(wù)印書館1936年版，第2309頁(yè)。。而在行政編制上，浙江的厘局也由藩司督辦。但實(shí)際上，厘局卻另有一套自成體系的辦事機(jī)構(gòu)，并不隸屬藩司衙門。“省局歸藩司督辦，或用道員為會(huì)辦、提調(diào)，主一局之事以候補(bǔ)知府為之，而稟命于藩司。文牘由文案委員擬稿，提調(diào)覆閱，藩司畫諾，與藩署幕友劃分權(quán)限，間有司局會(huì)詳?！?34)顧家相：《浙江通志·厘金門稿》卷上，第8頁(yè)。雖然藩司仍然監(jiān)管著厘金事務(wù)，但畢竟出現(xiàn)了“經(jīng)制”外的財(cái)稅機(jī)構(gòu)，厘局連同軍需、善后等局所一起，突破了原來(lái)的財(cái)政體制。這一點(diǎn)連度支部也不得不承認(rèn)：

國(guó)初定制，各省設(shè)布政使，掌一省錢谷之出納，以達(dá)戶部，職掌本自分明。自咸豐軍興以后，籌捐籌餉，事屬創(chuàng)行，于是厘金、軍需、善后，支應(yīng)、報(bào)銷、等類皆另行設(shè)局派員管理。迨舉辦新政，名目益繁，始但取便于一時(shí)，積久遂成為故事，雖或兼派藩司綜理，而署銜畫諾，徒擁虛名，責(zé)任既分，事權(quán)益紊，且多一局所即多一分糜費(fèi)，于事體則為駢拇，于財(cái)用則為漏卮。近數(shù)十年來(lái)，各省財(cái)政之紛糅，大都由此。(35)《度支部奏各省財(cái)政統(tǒng)歸藩司綜核折》，載商務(wù)印書館編譯所編纂《大清新法令》第5冊(cè)，商務(wù)印書館2011年版，第379頁(yè)。

對(duì)于此種變數(shù)，咸同以來(lái)一直被人所詬病，但清廷并未下決心或者也無(wú)力加以徹底整頓。朝旨反復(fù)飭令的“一律認(rèn)真整頓”和“刪減歸并”也總是實(shí)現(xiàn)不了(36)楊國(guó)強(qiáng)：《太平天國(guó)的起落和清代國(guó)家權(quán)力下移》，《中華文史論叢》第57輯，上海古籍出版社1998年版，第125頁(yè)。。直至光宣之際，借新政之機(jī)，度支部才督促各省整合各類財(cái)政機(jī)構(gòu)，以強(qiáng)化藩司的實(shí)權(quán)，并借此集中財(cái)權(quán)于中央。度支部擬將“各省出納款目，除鹽糧關(guān)各司道經(jīng)營(yíng)各項(xiàng)按月造冊(cè)送藩司或度支使查核外，其余關(guān)涉財(cái)政一切局所，均次第裁撤，統(tǒng)歸藩司或度支使經(jīng)營(yíng)，所有款項(xiàng)由司庫(kù)存車分別支領(lǐng)”(37)《度支部奏各省財(cái)政統(tǒng)歸藩司綜核折》，第379頁(yè)。。浙江財(cái)政監(jiān)理官電告度支部浙省厘局“積弊莫甚于該局”，建議裁并(38)《浙江厘餉局之歸并》，《順天時(shí)報(bào)》1910年3月25日。。在此背景下，浙江巡撫增韞回奏稱：“浙省經(jīng)管財(cái)政局所，迭經(jīng)裁并，只存厘餉收支局，系經(jīng)管厘捐之收入與防餉等款之支出，起酒捐、膏捐及代辦各省賑捐，均附隸該局，并不另設(shè)?！?39)《浙江巡撫增韞奏裁撤厘餉收支等局歸并藩司接管折》，《政治官報(bào)》1910年第958期，第12頁(yè)。劉增合將厘餉收支局理解為厘餉局、收支局兩個(gè)局所，有誤。厘餉局與收支局在光緒三十二年經(jīng)浙撫張?jiān)鴶嗾?qǐng)已歸并，此處應(yīng)是厘餉收支局并入藩司衙門。參見(jiàn)劉增合《由脫序到整合：清末外省財(cái)政機(jī)構(gòu)的變動(dòng)》，《近代史研究》2008年第5期。遂將厘餉收支局并入藩司，在藩司衙門內(nèi)設(shè)總務(wù)、厘稅、田賦、審計(jì)、俸餉、銷算六科，實(shí)行分科治事(40)《藩司顏詳擬本署分科治事章程》，《浙江官報(bào)》1910年第9期，第49頁(yè)。。這種改制在某種程度上整合各省財(cái)政的制度架構(gòu)，藩司的職權(quán)有所增強(qiáng)。但在布政使日益成為督撫僚屬的情況下，布政使的權(quán)重并不意味著中央政府財(cái)權(quán)集中的實(shí)現(xiàn)。同治朝以降，原先對(duì)戶部負(fù)責(zé)的布政使從過(guò)去由中央直接任命，變?yōu)榇蠖嘤啥綋崴]任，罕能過(guò)問(wèn)督撫創(chuàng)建的財(cái)政機(jī)構(gòu)，無(wú)法有效地為戶部起協(xié)調(diào)省財(cái)政地作用；反之，他們常屈從于督撫的壓力，甚至與之勾結(jié)，隱藏省內(nèi)財(cái)政收支實(shí)況，對(duì)此中央只能遷就現(xiàn)實(shí)，提不出切實(shí)地整頓辦法(41)何漢威：《清季中央與各省財(cái)政關(guān)系的反思》，《中研院歷史語(yǔ)言研究所集刊》2001年第72本第3分，第608—609頁(yè)。。

由于厘金是戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期新增的稅賦，清廷無(wú)法也無(wú)力對(duì)其收支進(jìn)行監(jiān)管，全憑疆臣自為?！巴贫劣诟魇?，或辦或不辦，或辦之有效，或竟無(wú)效，一聽(tīng)督撫之自為經(jīng)理，均無(wú)一定之程式?！?42)郭嵩燾：《詳陳厘捐源流利弊疏》，載賀長(zhǎng)齡、盛康編《清朝經(jīng)世文正續(xù)編》，廣陵書社2011年版，第7頁(yè)。直到同治十二年(1873)，浙江才第一次辦理奏銷案，將同治三年四月至十一年十二月間，共八年零八個(gè)月的厘金收支呈報(bào)清廷。此后，浙江厘金每半年奏銷一次(43)羅玉東：《中國(guó)厘金史》，商務(wù)印書館1936年版，第263頁(yè)。。但是，這種奏銷卻名不副實(shí)。厘金不同于田賦等正項(xiàng)，年無(wú)定額，收支多少皆由各省自行上報(bào)?！霸倮寰枰豁?xiàng)，取之即毫無(wú)弊端，用之豈漫無(wú)節(jié)制。錢糧正供，俱有定額，而挪移侵吞，尚有流弊，況乎抽厘本無(wú)定數(shù)?！?44)王書瑞：《請(qǐng)及時(shí)防弊疏》，載賀長(zhǎng)齡、盛康編《清朝經(jīng)世文正續(xù)編》，第9頁(yè)。對(duì)此，戶部屢屢飭令各省將厘金的實(shí)際收支詳情報(bào)部。例如，光緒二十三年，戶部曾抱怨“各省厘稅實(shí)收之?dāng)?shù)，竟數(shù)倍于報(bào)部之?dāng)?shù)”，奏請(qǐng)清廷飭令各省督撫一面裁減依靠厘金的外銷項(xiàng)目，一面將各種厘金和雜稅從實(shí)報(bào)部。同時(shí)申明既往不咎，“并準(zhǔn)將外銷最要之款，切實(shí)聲明，臣部量予留支，使無(wú)窘于公用”(45)朱壽朋：《光緒朝東華錄》，中華書局1958年版，第4015頁(yè)。。但是，在各省督撫有意無(wú)意的抵制下，這樣的飭令往往無(wú)濟(jì)于事。盡管戶部一再申明不會(huì)收繳盈余厘金，但督撫們?nèi)匀粨?dān)心一旦全盤托出，即失去了對(duì)財(cái)源的控制權(quán)，以至于無(wú)法有效因應(yīng)地方行政。有鑒于此，太常寺卿袁昶提議戶部仿效雍正時(shí)期允許各省留存部分耗羨的前例，督撫只須向戶部報(bào)告厘金征收總數(shù)后，即可將此款存留于省庫(kù)，并可在必要時(shí)加以動(dòng)用。同時(shí)，戶部不把這些外銷之款列于“春秋撥冊(cè)”內(nèi)(46)袁昶：《遵議整頓厘金疏》，《皇朝道咸同光奏議》卷37，文海出版社1966年版，第7—8頁(yè)。。但直到光宣之際，度支部仍然無(wú)法真正了解各省財(cái)政實(shí)情：“各直省款項(xiàng)，內(nèi)銷則報(bào)部盡屬虛文，外銷則部中無(wú)從查考，局勢(shì)渙散，情意暌隔……然外省于財(cái)用實(shí)數(shù)，每隱匿不令部知，故部中常疑其相欺，而內(nèi)不信外。而部中于外省款項(xiàng)，每令其據(jù)實(shí)報(bào)明，聲言決不提用，及至報(bào)出，往往食言，故外省常畏其相誑，而外不信內(nèi)也。此不信之弊也。由不信，故不通，因不通，彌不信，而欲統(tǒng)一、分明難矣。”(47)《會(huì)議政務(wù)處覆奏度支部清理財(cái)政辦法折》，《清末籌備立憲檔案史料》下冊(cè)，第1022頁(yè)。這種上下猜疑的氛圍使得中央與各省之間的財(cái)政關(guān)系渙散無(wú)度，更使得制度建設(shè)困難重重。

如果我們將“省財(cái)政”定義為外省擁有可自由支配的財(cái)政資源并有相應(yīng)的制度安排，那么在咸同之前，清代并不存在所謂的“省財(cái)政”。太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)之后，隨著厘金等非正項(xiàng)賦稅的征收以及局所等經(jīng)制外財(cái)政機(jī)構(gòu)的設(shè)立，外省有了“省財(cái)政”的雛形。但是，厘金等新增稅收更多的是一種對(duì)舊有財(cái)政的破壞，在沒(méi)有制度建設(shè)的情況下，還不能斷言省財(cái)政的完全形成。這種實(shí)踐層面上的“省財(cái)政”并沒(méi)有制度合法性。這種制度的缺失與法律上的模糊，使得民國(guó)時(shí)人常有“前清無(wú)國(guó)地財(cái)政之分”之感。至清末新政時(shí)期，清政府才開(kāi)始以建立預(yù)算制度、劃分國(guó)地稅為著力點(diǎn)，構(gòu)建新的財(cái)政體制。在朝臣們看來(lái)，建立預(yù)算制度，可使“出納有章程，收支有確數(shù)，顯以示理財(cái)之綱要，隱以定行政之方針，用能取信國(guó)民，重為法典，立憲國(guó)之財(cái)政所以整理得宜者，實(shí)預(yù)算確定之效也”；劃分國(guó)地稅可使得“疆臣無(wú)拮據(jù)之慮，出納造報(bào)確實(shí)；部臣有統(tǒng)核之權(quán)，如是則各省財(cái)政可壹”(48)《度支部奏試辦預(yù)算謹(jǐn)陳大概情形折》，《政治官報(bào)》第866期，第12頁(yè)；趙炳麟：《請(qǐng)統(tǒng)一財(cái)政疏》，載《趙柏巖集》第3冊(cè)，廣西師范大學(xué)出版社2013年版，第33—34頁(yè)。。光緒三十四年(1908)，清廷頒布了自本年至光緒四十二年(1916)間各省籌備憲政的詳細(xì)清單。擬于1910年試辦各省預(yù)算決算，厘訂地方稅章程；1911年頒布地方稅章程，厘訂國(guó)家稅章程；1912年頒布國(guó)家稅章程(49)《憲政編查館資政院會(huì)奏憲法大綱暨議院法選舉法要領(lǐng)及逐年籌備事宜折(附清單二)》，《清末籌備立憲檔案史料》上冊(cè)，第63—64頁(yè)。。然而，辛亥的槍聲很快就打斷了清廷這一財(cái)政整理計(jì)劃， 直至清室覆滅，名實(shí)相符的“省財(cái)政”體制都未曾建立。

三、“省財(cái)政”的限度

持清末“內(nèi)輕外重”說(shuō)者，通常都會(huì)將厘金等新增賦稅的征收視為各省財(cái)政獨(dú)立的標(biāo)志之一。例如,何烈就認(rèn)為，各省自得厘金之后，財(cái)權(quán)始大，各省財(cái)政逐漸取向獨(dú)立；中央對(duì)于地方財(cái)政控制逐漸放松，各省視厘金和一切稅收如私產(chǎn)，非中央所能過(guò)問(wèn)(50)何烈：《清咸、同時(shí)期的財(cái)政》，國(guó)立編譯館1981年版，第243頁(yè)。。再如汪林茂認(rèn)為地方督撫通過(guò)建立厘金局、糧餉局、籌餉局等機(jī)構(gòu)，親自委派各局總辦，掌握了自籌餉源的收支，形成了地方財(cái)政(51)汪林茂：《清咸、同間籌餉制度的變化與財(cái)權(quán)下移》，《杭州大學(xué)學(xué)報(bào)》1991年第2期。。而上文所列舉的非“經(jīng)制”財(cái)政機(jī)構(gòu)的分立、非正項(xiàng)的厘金等賦稅的征收都在某種程度上佐證了這一觀點(diǎn)。但是，各省是否真的能夠?qū)ω?cái)源予取予求，實(shí)現(xiàn)財(cái)政上的自主性？換言之，清廷是否真的無(wú)法獲取各省的新增財(cái)源？答案是否定的。

對(duì)于清末中央與各省之財(cái)政關(guān)系，羅玉東曾這樣論述：“戶部對(duì)于地方財(cái)政，毫無(wú)正確觀念，每遇劃策籌款，常恃臆度，所擬之計(jì)畫，往往不切實(shí)際，而遭督撫之痛駁。由此可見(jiàn)，中央籌款之難，大部應(yīng)歸咎于地方當(dāng)局之把持財(cái)源。光緒末年，中央采用攤派之法籌款，即無(wú)非欲利用官吏保持祿位之心，使其不敢把持財(cái)源，敷衍廷命。”(52)羅玉東；《光緒朝補(bǔ)救財(cái)政之方策》，《中國(guó)近代經(jīng)濟(jì)史研究集刊》1935年第2期，第266頁(yè)。盡管羅氏仍然認(rèn)為各省當(dāng)局把持財(cái)源，但他也指出了一點(diǎn)，即朝廷可以通過(guò)攤派的方式獲得財(cái)源。當(dāng)解協(xié)餉制度逐漸敗壞，失去控制財(cái)源的效能后，清廷只好改弦更轍，對(duì)各省的財(cái)政政策由“撥”的原則向“攤”的原則轉(zhuǎn)變，以定額、硬性的攤派取代酌撥?！皳堋钡脑瓌t是按各省有余或不足以指撥，而“攤”的原則不問(wèn)各省收支盈虧，僅大致視各省財(cái)力以攤派各省定額解款或協(xié)款。在前一情形下，各省若無(wú)盈余則不負(fù)解協(xié)之責(zé)；在后一情形下，一經(jīng)攤定，各省應(yīng)即上繳(53)彭雨新：《清末中央與各省財(cái)政關(guān)系》，《社會(huì)科學(xué)雜志》第9卷第1期(1947年6月)。。

在清廷的硬性攤派下，自同治朝以來(lái)的歷任浙江巡撫屢屢上奏陳述財(cái)政之艱困。同治七年，李瀚章奏：“至于每年用款，如本省年例應(yīng)支各項(xiàng)以及留防勇丁薪糧、海塘善后經(jīng)費(fèi)，加以奉撥京餉、甘餉、黔餉、滇餉、天津餉均屬刻不可緩之款，每年竭以正賦、罄以厘捐，終屬不敷接濟(jì)，以致?lián)莛A未能清解，放款更難清給，竭蹷情形，已可概見(jiàn)。且本省各營(yíng)兵餉已奉議準(zhǔn)加增，每年又須添用銀四五十萬(wàn)，籌劃尤非易易，此用款十分支絀之實(shí)在情形也。”(54)李瀚章：《織務(wù)銀兩勢(shì)難悉數(shù)解濟(jì)折》，載《合肥李勤恪公(瀚章)政書》卷3，文海出版社1966年版，第310—311頁(yè)。光緒六年，譚鐘麟亦奏：“本省所支之款，多系定額，各省協(xié)餉待用孔殷，勉力籌措，萬(wàn)難支撐。茲就光緒五年通省一歲收數(shù)而計(jì)，地丁厘金三百四十余萬(wàn)，鹽課鹽厘六十余萬(wàn)，海關(guān)稅鈔六十余萬(wàn)兩。而奉撥京協(xié)各餉并海關(guān)分成提解，糧漕經(jīng)費(fèi)以及本省應(yīng)支必不可緩之款共需八百一十余萬(wàn)，實(shí)不敷銀二百七八十萬(wàn)余。本省綠營(yíng)兵餉勇糧制造之類尚可零星點(diǎn)綴，其余奉部指撥之款皆急于星火，員檄頻催，在各省望餉甚殷，視為有著，而浙省則東挪西借，力有未逮，積欠已成巨款，固不暇計(jì)，即當(dāng)年應(yīng)解之?dāng)?shù)，亦萬(wàn)不能如額。”(55)譚鐘麟：《歷陳庫(kù)款支絀情形折》，載《譚文勤公(鐘麟)奏稿》卷7，文海出版社1969年版，第398—400頁(yè)。光緒十二年，劉秉璋又奏浙江已無(wú)力認(rèn)解各處協(xié)餉：“伏查浙省欠解各處協(xié)餉至千余萬(wàn)，更何從得有贏余，想各省支絀情形大略亦相仿。臣既忝撫此邦出入款目款目，通盤籌計(jì)，若明知欠解于后，姑且認(rèn)解于今，將認(rèn)解之名居于當(dāng)躬，欠解之咎貽諸后任，又或減他處協(xié)款移充認(rèn)解京餉，此等彌縫之術(shù)，難逃洞鑒。”(56)劉秉璋：《遵旨籌措?？罱獠總溆檬琛?，載《劉尚書(秉璋)奏議》卷4，第390—391頁(yè)。劉氏還建議清廷不應(yīng)搜括太盡，而應(yīng)藏富于省，否則一旦有事，則無(wú)力應(yīng)對(duì)?！敖窦床荒懿馗挥诿瘢喈?dāng)稍稍藏富于各行省。若戶部搜括太盡，竭澤而漁，各省藩、運(yùn)、糧諸庫(kù)掃地?zé)o余，設(shè)有水旱之災(zāi)，勸捐請(qǐng)帑均非咄嗟可辦，待其集有成效，而災(zāi)黎之流離餓殍不知凡幾……又況通商以來(lái)，外洋環(huán)伺，時(shí)起風(fēng)波，萬(wàn)一海疆有事，各省庫(kù)無(wú)儲(chǔ)蓄，勢(shì)必紛紛爭(zhēng)借洋債，所借愈多，洋商居奇利息轉(zhuǎn)重。其所出之息無(wú)非取給于國(guó)帑，封疆之吏非能于庫(kù)款之外，別有絲毫彌補(bǔ)之法，剜肉醫(yī)瘡，勢(shì)且日趨窘乏?！?57)劉秉璋：《請(qǐng)旨飭部通盤籌計(jì)務(wù)令各省庫(kù)儲(chǔ)稍留有余片》，載《劉尚書(秉璋)奏議》卷4，第387頁(yè)。

巡撫們一再申明浙省財(cái)政困頓，究竟是朝廷攤派、羅掘得太多，還是疆臣們混淆視聽(tīng)、故意欺瞞，還需要切實(shí)的財(cái)政數(shù)據(jù)加以說(shuō)明。在清末浙江的歲入中，“厘捐最鉅，田賦次之，鹽茶課稅、正雜各款雜收又次之，官業(yè)最少”(58)劉錦藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考·國(guó)用·用額》卷68，商務(wù)印書館1936年版，第8239頁(yè)。。就厘金這一最大稅收的支出狀況來(lái)看，清廷仍能從浙江獲取巨額財(cái)源。

由于現(xiàn)存清代財(cái)政檔冊(cè)不完整，加之清廷與各省相互猜疑，有關(guān)厘金的收支數(shù)據(jù)雜亂紛呈。根據(jù)光緒朝戶部主事劉岳云所編《光緒會(huì)計(jì)表》，浙江一年厘金多則211萬(wàn)兩，少則199萬(wàn)兩(59)劉岳云：《光緒會(huì)計(jì)表》卷2，載國(guó)家圖書館古籍部編《國(guó)家圖書館藏近代統(tǒng)計(jì)資料叢刊》第14冊(cè)，北京燕山出版社2007年版，第376頁(yè)。。根據(jù)刑部主事李希圣所編《光緒會(huì)計(jì)錄》，浙江一年的厘金收入約為192萬(wàn)兩(60)李希圣：《光緒會(huì)計(jì)錄》，載《國(guó)家圖書館藏近代統(tǒng)計(jì)資料叢刊》第15冊(cè)，第128頁(yè)。。上述兩組統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的依據(jù)都是戶部檔冊(cè)，而顧家相根據(jù)部分厘局造送藩司清折估算收入。據(jù)其統(tǒng)計(jì)，浙江在光緒十七年、十八年、二十六年、二十七年、三十年的厘金收入分別為187、172、192、228、191萬(wàn)兩(61)顧家相：《浙江通志·厘金門稿》卷中，第10—12頁(yè)。。羅玉東在此基礎(chǔ)上，結(jié)合新增資料，統(tǒng)計(jì)了同治三年至光緒三十三年的浙江厘金收入，從160余萬(wàn)兩至230余萬(wàn)兩不等，年均約203萬(wàn)兩(62)羅玉東：《中國(guó)厘金史》下，509頁(yè)。。近年來(lái)，周育民又根據(jù)新數(shù)據(jù)、新材料，重新考訂了晚清厘金歷年全國(guó)總收入，其中浙江省在同治、光緒兩朝年均收入約201萬(wàn)兩(63)內(nèi)含百貨厘金年均約190萬(wàn)兩，茶厘約11萬(wàn)兩，鹽厘與鴉片厘金因數(shù)據(jù)缺漏嚴(yán)重，未計(jì)算入內(nèi)。周育民：《晚清厘金歷年全國(guó)總收入的再估計(jì)》，第11—18頁(yè)。。因此，光緒朝浙江每年的厘金收入大致在200萬(wàn)兩左右。但厘金的開(kāi)支大部分是國(guó)用，而非省用。據(jù)羅玉東的統(tǒng)計(jì)，從1875年至1907年浙江省厘金的支出中，國(guó)用款年均約185萬(wàn)兩，幾乎都占當(dāng)年厘金支出的八成以上。其中，有20年的厘金支出中，國(guó)用款占九成以上(64)在羅玉東的劃分中，解款、皇室費(fèi)用、國(guó)家行政費(fèi)、鐵路經(jīng)費(fèi)、歸還外債、協(xié)款、海防經(jīng)費(fèi)、軍費(fèi)為國(guó)用款；本省行政費(fèi)、藩庫(kù)款及其他開(kāi)支為省用款。參見(jiàn)羅玉東《中國(guó)厘金史》下，第510—511頁(yè)。。

隨著光緒朝后期對(duì)外賠款及外債的增多，這種趨勢(shì)愈演愈烈。光緒二十四年，戶部向英德兩國(guó)借債，以包括浙東五府貨厘在內(nèi)的東南各省七處厘金作抵(65)顧家相：《浙江通志·厘金門稿》卷下，第1頁(yè)。。由此，浙江每年厘金的三至五成被抵作英德續(xù)借款者(66)何漢威：《清季中央與各省財(cái)政關(guān)系的反思》，第622頁(yè)。。以光緒三十年為例，該年厘金共收銀946348兩，洋1403618元，錢256609千文，折合銀約208萬(wàn)兩。在支出部分，歸還英德等外債100余萬(wàn)兩。另有軍費(fèi)支出85余萬(wàn)兩，外債與軍費(fèi)兩項(xiàng)就占去了當(dāng)年厘金總額的將近九成(67)顧家相：《浙江通志·厘金門稿》卷中，第15—24頁(yè)。不只浙江如此，其他省份的厘金也是國(guó)用大大超過(guò)省用。羅玉東統(tǒng)計(jì)了同治至光緒十五年間江蘇、浙江、福建、湖北、江西、湖南、廣東、安徽、山西、陜西、河南十一省的厘金支出情況，每年的國(guó)用款比例少則82%以上，多則93%以上。參見(jiàn)羅玉東《中國(guó)厘金史》下，第489頁(yè)。。

在疆臣們看來(lái)，浙江財(cái)政的艱困主要原因就是清廷對(duì)厘金的任意調(diào)撥。彼時(shí)，浙江的財(cái)政收入以厘金為大宗，“京協(xié)各餉、防兵口糧、海塘工用，此數(shù)大端取給于厘金者十之六七”(68)李瀚章：《奏復(fù)裁并厘卡折》，載《合肥李勤恪公(瀚章)政書》卷3，第317頁(yè)。。而清廷大量調(diào)撥厘金，無(wú)異于釜底抽薪。“追溯浙省財(cái)計(jì)艱窘之故，蓋皆此撥補(bǔ)厘金年虧巨款以致之。若仍隱忍不言，匪特將來(lái)積虧靡有底止，即目前應(yīng)解要餉，坐誤堪虞；若僅循案轉(zhuǎn)催各省，案牘徒煩，于事何濟(jì)？應(yīng)請(qǐng)?jiān)傩须姶吒魇?，俟?fù)齊后，實(shí)短若干，奏請(qǐng)飭部另行設(shè)法……凡此財(cái)計(jì)支絀，實(shí)由協(xié)撥之成虛，戶部統(tǒng)籌全局，應(yīng)不使浙省獨(dú)抱向隅?！?69)《諭折匯存》，光緒三十二年七月十九日，第14—16頁(yè)，轉(zhuǎn)引自何漢威《清季中央與各省財(cái)政關(guān)系的反思》。

不只厘金，海關(guān)稅的支出也大致如此，七成以上為國(guó)用款。依據(jù)湯象龍的統(tǒng)計(jì)，浙海關(guān)自1861至1910年共支出3740余萬(wàn)兩，國(guó)用款2756萬(wàn)余兩，占總數(shù)的73%。甌海關(guān)自1877至1910年共支出107余萬(wàn)兩，國(guó)用款77萬(wàn)余兩，占總數(shù)72%。杭州關(guān)自1896至1910年共支出760余萬(wàn)兩，其中國(guó)用款587萬(wàn)余兩，占總數(shù)的77%(70)國(guó)用項(xiàng)包括各類協(xié)餉、賠款、外債、皇室經(jīng)費(fèi)、中央政費(fèi)等。參見(jiàn)湯象龍《中國(guó)近代海關(guān)稅收和分配統(tǒng)計(jì)》，中華書局1992年版，第384—406頁(yè)。。

從浙江財(cái)政的總支出來(lái)看，到了光緒朝中后期，大部分仍為國(guó)用款。據(jù)劉岳云的統(tǒng)計(jì)，浙江全年財(cái)政支出中，國(guó)用款項(xiàng)占到了將近八成，這還不包括部分京餉(如備荒經(jīng)費(fèi)、內(nèi)庫(kù)封儲(chǔ))和協(xié)餉(如貴州協(xié)餉、淮軍軍餉)(71)劉岳云：《光緒會(huì)計(jì)表》卷4，載《國(guó)家圖書館藏近代統(tǒng)計(jì)資料》第14冊(cè)，第491—532。。又據(jù)李希圣的統(tǒng)計(jì)，由于增加了外債償付，光緒十九年(1893年)浙江財(cái)政支出中國(guó)用款的比例接近九成(72)李希圣：《光緒會(huì)計(jì)錄》卷3，載《國(guó)家圖書館藏近代統(tǒng)計(jì)資料》第15冊(cè)，第71—200頁(yè)。。目前學(xué)界比較認(rèn)可清末清理財(cái)政時(shí)各省所出財(cái)政說(shuō)明書上的數(shù)據(jù)。即使清廷清查出浙江不為戶部所知的外銷款項(xiàng)龐大，但依據(jù)《浙江財(cái)政說(shuō)明書》所載財(cái)政支出數(shù)額，國(guó)用款仍達(dá)到了800多萬(wàn)兩，占總支出的七成以上(73)浙江財(cái)政清理局編：《浙江財(cái)政說(shuō)明書》，載《清末民國(guó)財(cái)政史料輯刊》第11冊(cè)，北京圖書館出版社2007年版，第1—327頁(yè)。。因此，巡撫們一再?gòu)?qiáng)調(diào)浙江財(cái)政之艱困，并非全然是欺君罔上、故意隱匿收入之舉(74)周育民認(rèn)為各省督撫的“哭窮”只是一種賬面上的“危機(jī)”，反映了解協(xié)餉制度的瓦解，而不是地方財(cái)政的破產(chǎn)。參見(jiàn)周育民《晚清財(cái)政與社會(huì)變遷》，上海人民出版社2000年版，第294頁(yè)。。清廷只作硬性攤派，從浙江抽調(diào)了大量稅收，卻又沒(méi)有作出合理的財(cái)政安排來(lái)緩解浙江的財(cái)政困窘。

過(guò)往學(xué)者常將厘金的征收、外銷款項(xiàng)的擴(kuò)大視為清代財(cái)權(quán)下移的標(biāo)志，更有學(xué)者認(rèn)為中央集權(quán)財(cái)政瓦解后，省一級(jí)財(cái)政已經(jīng)形成。例如，魏光奇認(rèn)為，“這一時(shí)期，各省自立收支科，自定收支標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)理大量的地方收支，并且紛紛設(shè)立自己的財(cái)政、稅收、金融機(jī)構(gòu)，從而使他們攫取的財(cái)權(quán)完全具備了地方一級(jí)財(cái)政的規(guī)?！?75)魏光奇：《清代后期中央集權(quán)財(cái)政體制的瓦解》，《近代史研究》1986年第1期。。其實(shí)，這個(gè)問(wèn)題需要從不同層次進(jìn)行思考。從新增賦稅及其征收機(jī)構(gòu)來(lái)看，地方督撫確能掌控相關(guān)局所，且對(duì)實(shí)收稅款有一定的隱匿空間，外銷款項(xiàng)持續(xù)擴(kuò)大。巖井茂樹(shù)就認(rèn)為在中央政府財(cái)政管轄權(quán)之外，存在著事實(shí)上的省財(cái)政，厘金、海關(guān)稅等“新增”收入的一部分被外省保留為發(fā)展的基礎(chǔ)(76)巖井茂樹(shù)：《中國(guó)近代財(cái)政史研究》，第143頁(yè)。。但是，這一觀點(diǎn)忽視了許多外銷款項(xiàng)在性質(zhì)上仍是國(guó)用款。因此，當(dāng)熟稔“中央”與“地方”概念的民國(guó)時(shí)人去審視晚清“外銷”款時(shí)，即能發(fā)現(xiàn)“外銷”款的“地方”性質(zhì)之淡。“咸同而后，國(guó)家多故，疆吏就地籌款，以應(yīng)餉糈。所有新籌之款，不及奏銷，自行核銷，謂之外銷。但該款用途，不盡屬于地方政務(wù)，衡以今日地方稅之性質(zhì)，實(shí)多差異?！?77)楊汝梅：《國(guó)民政府財(cái)政概況論》(民國(guó)史料叢刊397)，第290頁(yè)。賈士毅也認(rèn)為“外銷各款不盡為地方政務(wù)之用，核與今日地方稅之性質(zhì)，殊難強(qiáng)同”(78)賈士毅：《民國(guó)財(cái)政史》上冊(cè)，商務(wù)印書館1917年版，第128頁(yè)。。

而從財(cái)稅的分配來(lái)看，清廷又確能通過(guò)攤派等非制度性方式獲取財(cái)源，各省的財(cái)政自主性極為有限。正因?yàn)榍逋⒛軌蛲ㄟ^(guò)攤派等方式獲取各省的財(cái)源，所以劉廣京等人認(rèn)為清廷“對(duì)各省之財(cái)權(quán)，事實(shí)上亦能控制”。在劉氏看來(lái)，盡管攤派制度缺點(diǎn)甚多，但這種制度卻使得清廷的目的得以實(shí)現(xiàn)，即“各省之厘金關(guān)稅中央亦得大量享用”(79)劉廣京：《晚清督撫權(quán)力問(wèn)題商榷》，載《經(jīng)世思想與新興企業(yè)》，聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司1990年版，第285頁(yè)。。這也構(gòu)成了他質(zhì)疑晚清“督撫專權(quán)”的重要論據(jù)之一。戶部、吏部對(duì)各省督撫是否如期解足攤款都有備案，這成為了決定督撫任期長(zhǎng)短的重要依據(jù)。在這種制度下，不僅傳統(tǒng)的正項(xiàng)錢糧仍受中央政府控制，即使厘金等新增稅收也主要由中央掌控。(80)邱濤：《咸同年間清廷與湘淮集團(tuán)權(quán)力格局之變遷》，北京師范大學(xué)出版社2010年版，第330頁(yè)。何漢威也強(qiáng)調(diào)了省財(cái)政缺乏獨(dú)立性。他認(rèn)為各省未能滿足中央政府的財(cái)政需求，并不表示省當(dāng)局存有離心的傾向，而是因?yàn)樨?cái)力不容許而已，不能視為它們已具實(shí)力足以獨(dú)立自主的證據(jù)。省當(dāng)局沒(méi)有獨(dú)立于中央政府之外，也似沒(méi)有受到中央有效的行政掌控(81)何漢威：《清季中央與各省財(cái)政關(guān)系的反思》，第679頁(yè)。。筆者以為，就晚清浙江的情形論，“省財(cái)政”在事實(shí)層面上存在，但遠(yuǎn)稱不上獨(dú)立自主。

四、“財(cái)權(quán)下移”與直省職能

近年來(lái)，已有學(xué)者對(duì)“晚清財(cái)權(quán)下移”這一觀點(diǎn)進(jìn)行了反思。其反思路徑之一就是將財(cái)權(quán)問(wèn)題置于晚清政治格局變動(dòng)的大背景下加以考察。如陳鋒認(rèn)為清代財(cái)權(quán)下移之局勢(shì)的形成，既有督撫專權(quán)的意蘊(yùn)，又有時(shí)勢(shì)所迫的政策導(dǎo)向因素(82)陳鋒：《清代財(cái)政政策與貨幣政策研究》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第567頁(yè)。。所謂“時(shí)勢(shì)”，自然就包括了各省水漲船高的“經(jīng)制”外支出。因此，筆者以為，在分析晚清財(cái)權(quán)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)將其與直省政府職能的消長(zhǎng)聯(lián)系起來(lái)綜合審視與評(píng)價(jià)。

勇餉為太平天國(guó)戰(zhàn)后各省防軍的軍費(fèi)開(kāi)支。防軍在咸同之前即存在，只是規(guī)模較小，戰(zhàn)事結(jié)束即遣回原籍，無(wú)“防軍”之名。在鎮(zhèn)壓太平天國(guó)的過(guò)程中，各地大規(guī)模招募勇?tīng)I(yíng)(以湘軍、淮軍為代表)，漸有取代綠營(yíng)之勢(shì)。浙江的防軍主要是左宗棠入浙時(shí)所部湘、楚軍?！巴纬跄辏闶∪呈幤?，湘楚各軍立功最偉，事定留防，故名防勇。”(86)《浙江財(cái)政說(shuō)明書》，載《清末民國(guó)財(cái)政史料輯刊》第12冊(cè)，第262頁(yè)。此后，浙江防軍成為了一支擁兩萬(wàn)余眾的軍隊(duì)，其兵力已與綠營(yíng)不相上下。光緒二十六(1900)，據(jù)浙江巡撫惲祖翼所奏，“浙省水陸防練各營(yíng)數(shù)逾制兵”(87)《清史稿》卷448，第12529頁(yè)。。從歷任巡撫的奏報(bào)來(lái)看，防軍俸餉用款主要來(lái)自藩庫(kù)和厘捐總局，其中又以厘金為主?！吧w自綠營(yíng)腐敗，改練防軍，防軍餉項(xiàng)雖出自厘金，無(wú)異綠營(yíng)餉項(xiàng)出自田賦?！?88)《浙江財(cái)政說(shuō)明書》，載《清末民國(guó)財(cái)政史料輯刊》第12冊(cè)，第268頁(yè)。從1875至1907年，浙江厘金中用于本省軍費(fèi)的，年均約93萬(wàn)兩，占到厘金收入的四成至五成之間(89)羅玉東：《中國(guó)厘金史》下，第510—511頁(yè)。。

關(guān)局費(fèi)即海關(guān)與厘局等新設(shè)局所的行政費(fèi)用。上文已言及，同治朝以降，浙江省新增了牛痘局、農(nóng)工礦局、儲(chǔ)藥局、電報(bào)局、洋務(wù)局、契稅局、房捐局、籌防海塘捐局等諸多局所，承擔(dān)了一系列財(cái)政與社會(huì)管理職能。到了光緒朝后期，這些機(jī)構(gòu)所需的行政經(jīng)費(fèi)已經(jīng)占到“常例”中官俸、養(yǎng)廉、公費(fèi)等開(kāi)支的六成以上。例如，1893年，俸食、公廉合計(jì)42萬(wàn)余兩，關(guān)局經(jīng)費(fèi)即為27萬(wàn)余兩(90)李希圣：《光緒會(huì)計(jì)錄》卷3，第71—200頁(yè)。。

洋款即償還外債的支出。隨著甲午戰(zhàn)敗，巨額的對(duì)日賠款成了清政府巨大的財(cái)政壓力。清廷只能通過(guò)借貸外債來(lái)紓解財(cái)政困局。從1895年至1898年，清廷分三次向英德法俄借款，合計(jì)白銀3億兩，均為長(zhǎng)期借款。在長(zhǎng)達(dá)三四十年的時(shí)間里，清政府須每年償還外債2000余萬(wàn)兩白銀。而清廷將這種還款壓力轉(zhuǎn)嫁給了各省。根據(jù)戶部的安排，浙江每年須籌集白銀204萬(wàn)兩以償還外債(91)《浙江財(cái)政說(shuō)明書》，載《清末民國(guó)財(cái)政史料輯刊》第13冊(cè)，第51-53頁(yè)。。而且，浙東五府厘金還被用作抵押，“按期交付匯豐銀行”(92)顧家相：《浙江通志·厘金門稿》卷下，第1頁(yè)。。辛丑條約簽訂以后，清政府每年須支付庚子賠款白銀1880至3530余萬(wàn)兩不等，這再次加劇了財(cái)政壓力(93)湯象龍：《民國(guó)以前的賠款是如何償付的？》，《中國(guó)近代經(jīng)濟(jì)史研究集刊》第3卷，商務(wù)印書館1935年版，第274頁(yè)。。為此，清廷除了緊縮財(cái)政，挪用款項(xiàng)抵償賠款之外，就是將賠款按比例分?jǐn)偨o各省，由各省自行籌措。其中，浙江認(rèn)籌每年140萬(wàn)兩。如果再加上部分俸餉、東北邊防經(jīng)費(fèi)改作賠款的款項(xiàng)，那么浙江省每年用于支付庚子賠款的數(shù)額達(dá)154萬(wàn)兩?！罢闶q出各款，惟賠款最為大宗，計(jì)居百分之十?！?94)《浙江財(cái)政說(shuō)明書》，《清末民國(guó)財(cái)政史料輯刊》第13冊(cè)，第46頁(yè)。

到了清末新政時(shí)期，清廷責(zé)令各省限期開(kāi)辦各項(xiàng)新政事務(wù)，浙江的新政經(jīng)費(fèi)陡增。舉辦警政、興辦學(xué)堂、編練新軍、籌備地方自治等中央敕令推進(jìn)的政務(wù)，均需巨大的財(cái)力支持。以1908年為例，警務(wù)經(jīng)費(fèi)為62.5萬(wàn)余兩，咨議局等地方自治經(jīng)費(fèi)為16.5萬(wàn)余兩，新軍軍費(fèi)22萬(wàn)余兩，學(xué)堂補(bǔ)助、派遣游學(xué)等教育經(jīng)費(fèi)34.6萬(wàn)余兩，實(shí)業(yè)經(jīng)費(fèi)14.4萬(wàn)余兩。該年開(kāi)辦新政的支出在150萬(wàn)兩以上，加劇了本已嚴(yán)重的財(cái)政赤字。而在上一年，浙江財(cái)政赤字將近160萬(wàn)兩，“因之各項(xiàng)新政，如練兵興學(xué)等種種掣肘，時(shí)近更入不敷出”(95)《浙省財(cái)政調(diào)查表》，《東方雜志》1908年第8期，第39—40頁(yè)。。1909年，巡撫增韞又致電兩江總督端方，陳明該省赤字約銀130萬(wàn)兩，“以致歲計(jì)愈窘，挪動(dòng)次年正項(xiàng)以應(yīng)急需”(96)《浙藩財(cái)政之奇絀》，《順天時(shí)報(bào)》1908年4月18日；《浙撫電陳財(cái)政困難情形》，《順天時(shí)報(bào)》1909年2月11日。。

從一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段的角度來(lái)看，浙江省的財(cái)政支出不斷擴(kuò)大，固然有通貨膨脹的因素，但其主因不可不謂是“新增”支出。而所謂的“新增”，也意味著政府的職能在不斷增多。根據(jù)劉岳云的統(tǒng)計(jì)，到了光緒朝中后期，浙江省每年的經(jīng)制支出約215萬(wàn)余兩，而新增支出達(dá)416萬(wàn)余兩，幾乎是經(jīng)制支出的2倍。

從現(xiàn)代財(cái)政支出的角度來(lái)看，嘉道時(shí)期的浙江財(cái)政支出以行政管理費(fèi)和軍費(fèi)為主，社會(huì)文教與經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出所占比例很小。亦說(shuō)明政府的職能相對(duì)較少。同光以降，“新增”類目的增多，表明直省政府的職能逐步擴(kuò)張。特別是到了清末新政時(shí)期，“教育費(fèi)”、“實(shí)業(yè)費(fèi)”、“交通費(fèi)”等類目的設(shè)置，體現(xiàn)了社會(huì)文教與經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為地方政府的重要職能。值得注意的是，直省政府實(shí)際上承擔(dān)了許多本應(yīng)屬于中央政府的職能。以今人的眼光視之，防軍、新軍的軍費(fèi)、外債的償還乃至對(duì)外賠款，都應(yīng)由中央政府承擔(dān)。但實(shí)際上，中央政府將這些職能轉(zhuǎn)嫁給了直省政府。因此，所謂的“財(cái)權(quán)下移”，很大程度上是因應(yīng)時(shí)局的不得已之舉。

表2光緒朝中后期浙江省財(cái)政支出表 (單位：兩)

資料來(lái)源：劉岳云：《光緒會(huì)計(jì)表》卷4，《國(guó)家圖書館藏近代統(tǒng)計(jì)資料》第14冊(cè)，第491—532頁(yè)。

結(jié) 語(yǔ)

在中國(guó)傳統(tǒng)的政制理念中，只有內(nèi)外相維，而無(wú)“國(guó)”、“省”之別。這一點(diǎn)反映在財(cái)政上就是清代中前期高度集權(quán)于中央的財(cái)政體制。天平天國(guó)運(yùn)動(dòng)之后，隨著厘金的征收、局所的設(shè)立，直省在實(shí)踐層面有了“省財(cái)政”的雛形。但是，在財(cái)政資源的分配上，清廷仍可通過(guò)種種手段汲取各省稅收，使之用于關(guān)于中央政府利益的事務(wù)上，以浙江的個(gè)案來(lái)看，直省在財(cái)政上的限度十分局促。值得注意的是，咸同以來(lái)的財(cái)政新格局并沒(méi)有完成相應(yīng)的制度建構(gòu)，終清一代都沒(méi)有對(duì)財(cái)政資源作合理的調(diào)整與安排，構(gòu)建名實(shí)相符的國(guó)省財(cái)政關(guān)系。

在近代中國(guó)向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型的大背景下，地方政府的職能亦在應(yīng)因時(shí)局的過(guò)程中不斷擴(kuò)張。從某種程度上看，厘金的征收、外銷款項(xiàng)的擴(kuò)大是為了有力履行政府職能，而非直省政府攫取財(cái)權(quán)，疏離中央。甚至有學(xué)者認(rèn)為，即使是截留的京餉也不能將之視為各省割據(jù)的資源：“就財(cái)權(quán)而論，頻繁的截留與其說(shuō)是省當(dāng)局實(shí)力的反映，毋寧說(shuō)是財(cái)力衰弱的明證。大多數(shù)情況下，督撫截留稅款，乃形勢(shì)所迫，別無(wú)抉擇，他們的舉措好像專擅自主，其實(shí)不然；他們截留的稅款中，不少支出項(xiàng)目在概念上仍為中央用款，省當(dāng)局并未將之作為割據(jù)的資源?！?97)何漢威：《清季中央與各省財(cái)政關(guān)系的反思》，第671頁(yè)。從這個(gè)角度看，所謂的“財(cái)權(quán)下移”，不過(guò)是直省政府職能擴(kuò)張過(guò)程中的“假象”。當(dāng)“三千年未有之變局”赫然出現(xiàn)，清政府卻無(wú)法及時(shí)對(duì)財(cái)政資源做出制度性安排，只能隨波逐流，倉(cāng)促應(yīng)對(duì)。清政府及其此后的民國(guó)政府著力推行國(guó)地財(cái)政收支的劃分，就是對(duì)自然生長(zhǎng)的各省財(cái)權(quán)進(jìn)行某種規(guī)范，并對(duì)省政府的職能進(jìn)行重新定義。