社會公共危機治理中的社會工作介入研究

尹新瑞

摘要：當前我國經(jīng)濟快速發(fā)展，社會分化加劇，社會公共危機事件，如自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等頻繁發(fā)生。然而以往的公共危機事件治理過程中存在對個人和家庭的關(guān)注不夠，救助偏重于物質(zhì)層面，缺少精神救助和人文關(guān)懷等問題，并且當前的社會保障在社會公共危機事件治理的參與度不夠，相關(guān)法律法規(guī)不健全。作為助人專業(yè)，社會工作在公共危機治理過程中具有獨特優(yōu)勢，應(yīng)充分發(fā)揮社會工作專業(yè)方法在個人、家庭情感慰藉、精神救助等方面的作用，重構(gòu)個人和家庭慣習(xí)并整合社區(qū)資源應(yīng)對公共危機。

關(guān)鍵詞：公共危機;危機治理;社會工作

公共危機是“在社會運行過程中，由于自然災(zāi)害、社會運行機制失靈而引發(fā)的，可能危及公共安全和正常秩序的危機事件”，實質(zhì)是“危及公共安全，破壞社會秩序和生存空間，侵犯人身安全和財產(chǎn)安全”。一般而言，公共危機在一定時間內(nèi)影響特定地域的公民，其輻射領(lǐng)域和范圍的大小取決于公共危機事件本身的嚴重程度，以及政府和相關(guān)各方迅速恰當對其進行治理的程度。在公共危機產(chǎn)生以及輻射的特定地域內(nèi)，每個公民都受到該事件的影響，而且距離公共危機產(chǎn)生的地域越近，公眾受到的影響越大;隨著公眾距離公共危機產(chǎn)生的中心地域越遠，其受到的影響越小，同時也預(yù)示著公共危機的輻射能量隨著地域的擴大而降低。受公共危機影響，公眾在心理上一般會產(chǎn)生緊張、焦慮、恐慌情緒，這種不安情緒極易引發(fā)社會群體事件從而加重公共危機的破壞性程度，進一步導(dǎo)致對社會秩序的破壞。社會工作作為一門助人的專業(yè)它的核心是助人和服務(wù)，應(yīng)該在公共危機的治理中發(fā)揮特定的專業(yè)作用。

一、 公共危機治理存在的問題分析

公共危機治理，也稱政府危機治理，是政府在公共危機事件產(chǎn)生、發(fā)展過程中，為減少、消除公共危機事件帶來的嚴重威脅、巨大沖擊和，在有限時間內(nèi)，迅速制定出應(yīng)對公共危機事件的決策、部署和計劃。從動態(tài)角度看，政府公共危機治理的過程，也是政府通過處理公共危機事件自身治理危機的能力不斷提高的過程。就目前情況看，我國的公共危機治理還有諸多不足，主要有以下幾個方面的表現(xiàn)：

1. 注重經(jīng)濟扶持，情感與心理需求關(guān)注不足。公共危機事件發(fā)生之后，政府和其他社會組織主要關(guān)注個人和家庭的經(jīng)濟層面的幫助，往往忽略了其精神和情感層面的創(chuàng)傷性應(yīng)激問題。眾所周知，經(jīng)歷公共危機事件的個體和家庭通常會出現(xiàn)心理失衡和應(yīng)激障礙。這種心理失衡和應(yīng)激障礙問題如果不能得到及時有效的處置和應(yīng)對有可能引發(fā)焦慮、抑郁、失眠等精神問題，對個體和家庭造成嚴重傷害。此外，在公共危機事件中很多家庭可能也會面臨失去親人的痛苦，這種突發(fā)性事件對個體來說往往會產(chǎn)生巨大的心理沖擊和精神創(chuàng)傷。對此，單純的經(jīng)濟救助無法有滿足和應(yīng)對補受影響的個體和家庭的精神和情感層面的需求，因此需要加強對他們的人文關(guān)懷和幫助，使他們在精神和情感上逐步走出危機事件的影響。

2. 社會保障體系發(fā)揮作用不足，體制建設(shè)不健全。我國社會保障體系在公共危機事件中的作用發(fā)揮不足。公共危機事件發(fā)生后，廣大受影響民眾在經(jīng)濟、情感層面亟須外界資源的支持。通過社會保障制度的作用，為受影響民眾提供多種支持措施，提高他們的安全感，降低公共危機事件對他們生活的影響，進一步提高他們對社會的認可度和凝聚力。目前，我國社會保障制度在公共危機事件處理過程中發(fā)揮了一定作用，但是作用發(fā)揮仍顯不足。這種不足主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，目前我國沒有公共危機事件社會保障干預(yù)相關(guān)法律。通過對世界發(fā)達國家公共危機事件社會保障干預(yù)的經(jīng)驗看，一般都是法律部門制定相關(guān)法律，行政部門制定實施細則，具體執(zhí)行部門按照法律規(guī)定具體實施。改革開放以來，我國社會保障制度得到長足發(fā)展，但是在社會保障對公共危機事件的干預(yù)方面缺少相關(guān)法律法規(guī)，因此公共危機事件發(fā)生后都是行政部門通過行政命令的方式推動相關(guān)救助工作，使得我國社會保障制度對公共危機事件的干預(yù)陷入無法可依的狀態(tài)，進一步使得社會保障制度對公共危機事件的干預(yù)較少。另一方面，社會保障制度對公共危機事件干預(yù)較少。改革開放以來，我國的社會保障制度由國家型社會保障轉(zhuǎn)向以市場為主的社會化保障。社會保障制度在公共危機事件中發(fā)揮了一定的作用，但是其本身的角色發(fā)揮仍顯不足。通過對近幾年我國發(fā)生的公共危機事件的分析可以發(fā)現(xiàn)，公共危機事件發(fā)生后往往是民政部門在推動相關(guān)工作，在危機救助中缺少社會保障制度的身影。

3. 公共危機治理的法制建設(shè)缺位。目前在我國的社會保障體系中有關(guān)公共危機事件救助的只有《中華人民共和國自然災(zāi)害救助條例》（以下簡稱《自然災(zāi)害救助條例》）該條例對自然災(zāi)害救助工作進行了相關(guān)規(guī)定。然而公共危機事件具有多樣性，不僅僅只有自然災(zāi)害事件，還包括公共衛(wèi)生事件、公共安全事件、事故災(zāi)難事件等。每種類型的公共危機事件都具有不同的特點和復(fù)雜的事故原因，難以用一種救助規(guī)范加以有效應(yīng)對。

另外，僅就自然災(zāi)害類公共危機事件而言，自然災(zāi)害造成的損害類型眾多，除了對災(zāi)害發(fā)生地經(jīng)濟、社會產(chǎn)生負面影響外，還造成大量家庭經(jīng)濟損失和精神損失。目前的《自然災(zāi)害救助條理》對自然災(zāi)害發(fā)生后的家庭救助，只對經(jīng)濟救助做出了較為詳細的規(guī)定，包括房屋修繕、救助金和救災(zāi)物資發(fā)放等，對受災(zāi)家庭和個人的精神撫慰規(guī)定較少，并且沒有做出詳細安排。由于制度建設(shè)缺位，受影響家庭除了在經(jīng)濟層面能獲得國家和社會的部分幫助外，在精神和情感層面只能依靠家庭自身和其他初級群體中的情感資源的支持。

以上通過對我國現(xiàn)有的對公共危機治理工作的分析發(fā)現(xiàn)，我國目前的公共危機治理工作存在注重宏觀管控、缺乏微觀治理;注重物質(zhì)保障、缺乏情感精神照護;社會保障制度對公共危機事件干預(yù)不足、作用發(fā)揮有限等問題?；谝陨显?，目前的公共危機治理工作中迫切需要一種秉持“人本”理念、以發(fā)掘民眾潛能促進問題解決、減少在危機事件中民眾心理應(yīng)激的工作方法。

二、 社會工作介入公共危機治理中的適應(yīng)性

1. 社會工作與公共危機治理價值理念的一致。中共十七大提出“科學(xué)發(fā)展觀”以來，我黨關(guān)于“以人為本”的指導(dǎo)思想一直不斷發(fā)展，在中共十九大報告中指出：“樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系”?？梢姡匀藶楸?，關(guān)注人民幸福安康，關(guān)注人民對幸福生活的追求，是我黨一直一來的理念和奮斗目標。這種理念和奮斗目標體現(xiàn)在政府的公共危機治理工作中，就是必須始終把“人”置于核心地位，即在危機發(fā)生時把保障公民生命安全作為第一要務(wù)。社會工作專業(yè)自誕生以來，一直將尊重人的價值與尊嚴作為主要價值理念，社會工作者相信人都有與生俱來的價值和尊嚴。社會工作的目的就是協(xié)助個人、家庭、團體、社區(qū)能與外在環(huán)境相協(xié)調(diào)，并利用外部資源實現(xiàn)案主自身發(fā)展。在此過程中，社會工作關(guān)注案主自身能力的提升，通過發(fā)掘案主潛能，提高其自助能力。另外在宏觀層面社會工作通過對宏觀社會政策的干預(yù)，創(chuàng)造有利于案主達成目標的社會條件，促進案主發(fā)展。

2. 社會工作與公共危機治理工作目的一致。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獲獎?wù)甙ⅠR蒂亞·森指出：“發(fā)展追求的目標應(yīng)該是能力而不是收入的提高。雖然能力和收入會隨個人年齡、性別、社會角色和社會環(huán)境的不同而形成較大的差異。但能力的喪失就意味著失去了獲取收入的可能性，進而失去了轉(zhuǎn)化為發(fā)展的可能”。事實證明在危機事件的整個過程中，起決定作用的是人而不是物，能否沉著應(yīng)對取決于人們在危機面前表現(xiàn)出的基本能力。因此，政府危機治理的核心就在于如何提升人的應(yīng)急能力，促進人的良好發(fā)展。危機治理的過程，就是預(yù)警、應(yīng)對、恢復(fù)、評價的系統(tǒng)過程，也是持續(xù)地提高廣大群眾應(yīng)急能力的過程。而對社會工作來說，其主要工作宗旨是“助人自助”，即社會工作者利用各種專業(yè)方法，幫助案主認識自我，提升能力，激發(fā)案主自身潛力的發(fā)揮，在這個過程中促進和實現(xiàn)案主解決問題能力的提升。在公共危機事件產(chǎn)生之前，通過促進案主潛能的發(fā)揮，提高其對環(huán)境的適應(yīng)能力及從環(huán)境中獲取資源的能力，減少個人采取極端手段達成目的的可能性，從而在某種程度上間接降低在此發(fā)生突發(fā)公共危機事件的概率。

三、 社會工作方法介入公共危機治理的具體策略

社會工作專業(yè)在長期的實踐與發(fā)展過程中總結(jié)出一套科學(xué)而有效的專業(yè)方法，如個案工作方法、小組工作方法、社區(qū)工作方法等。在社會工作實務(wù)中，這些方法大多數(shù)情況下都不是獨立進行的，而是綜合運用的過程。

1. 個案工作方法。個案工作方法是社會工作者遵循基本的專業(yè)價值理念、運用專業(yè)知識和技巧，以個別化的方式對面臨困境的個人及家庭提供物質(zhì)和心理層面的幫助與服務(wù)，從而減輕他們的壓力、解決問題、挖掘生命潛能，不斷提高個人和社會的福利水平。公共危機事件發(fā)生后，大部分民眾在面臨危機事件時心理上都會產(chǎn)生創(chuàng)傷性應(yīng)激問題，即“創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙”（PTSD）。這種創(chuàng)傷性應(yīng)激障礙問題不僅在普通民眾和弱勢群體身上有所體現(xiàn)，而且在參與危機事件處理的工作人員中也多有體現(xiàn)。例如汶川地震發(fā)生后，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)參與災(zāi)區(qū)服務(wù)和建設(shè)的工作人員大量存在“創(chuàng)傷性應(yīng)激障礙”問題，在針對參與四川阿壩州茂縣災(zāi)區(qū)救助工作的人員調(diào)查中發(fā)現(xiàn)PTSD陽性率達到23.43%。以往在公共危機治理工作中，治理主體-包括政府、社會團體等，往往只關(guān)注對民眾進行物質(zhì)層面的幫助，較少關(guān)注其心理層面的需求。社會工作對公共危機治理的介入則能發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，為民眾提供心理層面的撫慰和治療。個案工作是社會工作針對個體、家庭所使用的專業(yè)助人方法，它采用社會工作專業(yè)知識和技巧，有針對性地為在公共危機事件中受到影響的個體和家庭，提供心理社會治療或者認知行為治療等。在公共危機事件發(fā)生之后，社會工作者可以與事件發(fā)生地政府和志愿服務(wù)組織合作，積極參與到民眾的心理疏導(dǎo)工作中。同時向參與危機治理的政府工作人員和其他人員提供心理干預(yù)服務(wù)。

2. 小組工作方法。公共危機事件的一個主要特征是危機解構(gòu)了人們的慣習(xí)。慣習(xí)指的是“一種生成性解構(gòu)，它塑造、組織實踐，生產(chǎn)著歷史;但慣習(xí)本身又是歷史的產(chǎn)物，是一種人們后天所獲得的各種生成性圖式系統(tǒng)”。從來源上看，“條件制約與特定一類生存條件相結(jié)合，生成慣習(xí)”，慣習(xí)是持久的、可轉(zhuǎn)換的潛在行為傾向系統(tǒng)，這種潛在行為傾向系統(tǒng)生成和組織著實踐活動。在常人的生活世界中，個體在既有條件制約和特定生存條件的基礎(chǔ)上形成了慣習(xí)，借由慣習(xí)人們生成和組織實踐活動和表象活動，而這些實踐活動和表象活動能夠客觀地適應(yīng)自身的意圖。

公共危機事件的發(fā)生改變了人們既有的生存條件，使人們在此基礎(chǔ)上形成的慣習(xí)很難應(yīng)對當前的危機情境，慣習(xí)在生成和組織實踐活動和表象活動過程中出現(xiàn)了斷裂。對此，個體心理上往往會產(chǎn)生無助和恐慌感。而慣習(xí)所具有的可轉(zhuǎn)換的特點，又使得對慣習(xí)生成過程的干預(yù)成為可能。同時行動者所具有的反思性監(jiān)控的能力，也有助于新的慣習(xí)的生成。作為行動者的人在行事時，有能力對自己的行動和他人對自己的行動的反映進行反思，并根據(jù)具體情境對自己的行為做出適應(yīng)性改變。因此，在公共危機事件導(dǎo)致生活條件、環(huán)境改變的情況下，社會工作應(yīng)該發(fā)揮專業(yè)工作方法的優(yōu)勢幫助個體有效應(yīng)對危機情境，使個體避免產(chǎn)生恐慌和無助感，從而能夠?qū)Ξ斚碌奶幘尺M行評估，繼而對自己應(yīng)對危機情境的行為進行反思并做出適應(yīng)性改變，在此基礎(chǔ)上結(jié)合被改變了的生存條件形成新的慣習(xí)。當然，由于慣習(xí)本身是社會結(jié)構(gòu)長期內(nèi)在化的結(jié)果，因此慣習(xí)的改變需要漫長的過程，同時這也預(yù)示了社會工作對案主介入需要長期的工作階段。

在社會工作專業(yè)方法中，小組工作方法能夠更好的建構(gòu)個體的慣習(xí)。通過小組工作方法，將那些在事件中受到影響的個體組織起來，形成小組互助系統(tǒng)。在小組中個體彼此分享對危機事件的看法、感受以及自身面臨的問題。通過小組成員彼此之間的互動和回饋，幫助組員緩解心理壓力，喚起個體面對困難時的勇氣和信心。在小組中，社會工作者可以通過介紹公共危機事件應(yīng)急處理的方法和技巧幫助案主形成新的應(yīng)對行為。另外，通過小組成員間的互動和社會工作者的干預(yù)，使組員能夠反思自己應(yīng)對危機事件的行為和能力，完成對個體行為的反思性監(jiān)控。同時，通過引導(dǎo)小組成員反思，使組員認識到自己以往的生活條件已經(jīng)由于公共危機事件的影響而發(fā)生了改變，從而進一步使組員認識到自己以往當做“例行化”的行為模式已經(jīng)不能有效應(yīng)對當前的生活條件，在此基礎(chǔ)上通過引入新的應(yīng)對技巧和生活模式使案主改變其舊有慣習(xí)，形成新的慣習(xí)。

在公共危機事件發(fā)生的不同階段，所運用的小組模式是不同的。在公共危機事件治理初期，小組工作應(yīng)采取危機干預(yù)模式。在公共危機事件發(fā)生初期，個體面對發(fā)生重大變化的社會情境、家庭情境，身心往往產(chǎn)生劇烈反應(yīng)。因此，在這一時期，小組工作者應(yīng)及時進行介入，將有類似問題的成員組織起來，以免他們產(chǎn)生被遺棄感和疏離感。同時在這一時期，小組工作者要集中小組目標，把它限定在以危機調(diào)試和治療上，盡可能降低危機造成的危害，避免不良影響的擴大。在公共危機治理后期，社會生活環(huán)境已逐漸穩(wěn)定，此時受危機事件影響的個人和家庭生活也安頓下來，因此，較為穩(wěn)定的生活環(huán)境為小組工作的有序開展提供了條件。此時，小組工作的目標不再聚焦于成員的危機調(diào)適和治療，而關(guān)注于成員對新的生活環(huán)境的適應(yīng)和個人角色的調(diào)適，因此這一時期小組工作應(yīng)采取互惠模式。

3. 社區(qū)工作方法。社區(qū)工作方法是社會工作者通過專業(yè)指導(dǎo)的干預(yù)，產(chǎn)生組織和社區(qū)內(nèi)有計劃的變化。在公共危機事件發(fā)生后，社區(qū)是受到影響的最基層單位，因此社區(qū)在公共危機事件發(fā)生后能夠快速響應(yīng)，迅速采取措施，消減危機事件對社區(qū)的影響，將對公共危機事件的發(fā)展和后果帶來積極影響。社區(qū)是擁有社會資本和社會組織網(wǎng)絡(luò)的完整生態(tài)系統(tǒng)，公共危機事件發(fā)生后，社區(qū)生態(tài)系統(tǒng)賴以生存的場域遭到破壞，社區(qū)處于陌生場域中，難以有效利用其社區(qū)社會資本和組織網(wǎng)絡(luò)以有效應(yīng)對危機事件。因此，社會工作者應(yīng)立足社區(qū)，以社區(qū)為本，協(xié)助社區(qū)重新組織其社會資本和組織網(wǎng)絡(luò)適應(yīng)新的場域，并通過有效發(fā)揮社會資本和組織網(wǎng)絡(luò)的力量，應(yīng)對社會危機事件。具體而言，社工利用社區(qū)工作方法，整合社區(qū)內(nèi)部資源與力量，在災(zāi)害救濟和社會安撫中，借助街道、司法、民政及專業(yè)社工機構(gòu)等外部力量，安撫受害者及其親屬的情緒，對受害者實施心理干預(yù)和心理調(diào)適并給予政府必要的經(jīng)濟援助，在有限的時間內(nèi)快速有效地化解危機與風(fēng)險，防止群體過激現(xiàn)象出現(xiàn)。

總之，作為一種科學(xué)的助人體系，社會工作在社會公共危機治理中應(yīng)重點發(fā)揮兩個方面的作用。首先，充分發(fā)揮社會工作專業(yè)科學(xué)的知識體系特別是作為社會工作基本知識、理論來源的社會學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科在社會危機治理中的作用;其次，發(fā)揮社會工作專業(yè)助人方法和助人理念的優(yōu)勢。社會工作強調(diào)人與環(huán)境的和諧相處，重視個體潛能的發(fā)揮在社會公共危機治理中具有獨特作用。

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