項目制：城市生活垃圾治理的創(chuàng)新模式

莫凱寧

摘? 要：隨著城市化的快速推進，城市生活垃圾治理已經(jīng)成為地方政府關(guān)注的一個重要的治理方面。在可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展、環(huán)境友好等觀念的影響下，中國不少地區(qū)或城市已經(jīng)開始逐步探索生活垃圾的治理模式，部分探索取得了比較好的進展。將項目制運用到城市生活垃圾治理中，有利于引導(dǎo)多方參與到治理中，形成聯(lián)動治理，并使治理轉(zhuǎn)化成地方實踐。但是由于項目制自身的弊端，在治理中也容易出現(xiàn)諸如尋租腐敗、資源分配“馬太效應(yīng)”、治理碎片化等問題。這就要求政府部門在治理中要建立有限職能、合理配置社會資源并引到多方治理、強化監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：城市生活垃圾治理;項目制;治理模式

中圖分類號：X799.3? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：2095-2945（2019）25-0049-03

Abstract： With the rapid development of urbanization， municipal solid waste management has become an important aspect of local government attention. Under the influence of sustainable development， green development， environment-friendly and other concepts， many areas or cities in China have gradually begun to explore the treatment model of municipal solid waste， and some of the exploration has made good progress. The application of the project system to the treatment of municipal solid waste will help to guide many parties to participate in the treatment， form a linkage governance， and transform the governance into local practice. However， due to the disadvantages of the project system， it is also easy to appear in the governance， such as rent-seeking corruption， resource allocation "Matthew Effect"， governance fragmentation and so on. This requires government departments in governance to establish limited functions， rational allocation of social resources and lead to multi-party governance and strengthen supervision.

Keywords： municipal solid waste treatment; project system; treatment mode

1 當(dāng)前城市生活垃圾治理現(xiàn)狀與項目制

隨著中國城市化進程的不斷推進與城市人口的快速持續(xù)擴張，城市生活垃圾總量在不斷增長：根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2017年中國城市垃圾產(chǎn)生量達(dá)18850.5萬噸，增長率超過5%，全國超過400個城市飽受“垃圾圍城”的困擾。除此之外，由垃圾選址、焚燒、填埋、環(huán)評等引起的群體性事件、鄰里沖突等社會沖突事件頻發(fā)。這些源起于生活垃圾治理方式的問題不僅會污染城市環(huán)境、阻礙城市的可持續(xù)性發(fā)展，還會威脅社會的穩(wěn)定安全，已經(jīng)成為城市急需解決的難題。

由此，城市生活垃圾治理已經(jīng)成為地方政府社會治理的重要組成部分。在可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境友好等觀念的影響下，中國不少地區(qū)或城市已經(jīng)逐步探索生活垃圾的治理模式，部分探索取得了比較好的進展。國家層面，自黨的十八大以來，相關(guān)職能部門組織開展了一系列固體廢物回收試點，例如住房城鄉(xiāng)建設(shè)部實施的城市生活垃圾強制分類試點等。地方政府和企業(yè)也展開了積極的探索，如廣州在垃圾分類管理政策及處理利用方面形成的“廣州模式”、杭州通過市場化運作建立的“虎哥回收”生活垃圾回收利用模式等。這些都為城市生活垃圾治理模式的探索奠定了一定的基礎(chǔ)。

2018年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》，提出以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念為指導(dǎo)，通過對社會資源的系統(tǒng)性整合，重新利用城市空間內(nèi)所有固體廢棄物，實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。這表明，國家已經(jīng)從宏觀層面制定了城市生活垃圾治理的方向，并且進入了探索建立可復(fù)制、可推廣的治理模式的階段。

我們知道，任何模式與制度的創(chuàng)新通常不是單一主體努力可以達(dá)到的結(jié)果，其往往涉及多維主體協(xié)同努力的過程。在此之前，對生活垃圾治理模式的創(chuàng)新已有多種嘗試，本文則借用社會治理中常用的創(chuàng)新性術(shù)語“項目制”，試圖對城市生活垃圾治理模式創(chuàng)新和實踐邏輯給出一定的解釋。

“項目”的定義尚未形成統(tǒng)一的共識，本文采用美國項目管理學(xué)會（PMI）的定義，指為創(chuàng)造獨特的產(chǎn)品、服務(wù)或成果而進行的臨時性工作。[1]項目的運行試圖打破縱向的層級以及橫向的區(qū)域安排，通常為完成某項特定的目標(biāo)事務(wù)而將常規(guī)組織中的各種要素打破并重新加以組合。[2]而項目制，作為一種創(chuàng)新性的國家治理體制，它能夠?qū)⒄哪稠検┱繕?biāo)以及方式通過項目的形式下穿到各層，通過明確項目目標(biāo)、資金、實施周期等環(huán)節(jié)并通過明確高效、可監(jiān)督的實施，實現(xiàn)不同治理主體的各自目標(biāo)。社會治理創(chuàng)新項目制一般采用的是技術(shù)化治理思路，主要表現(xiàn)在需要嚴(yán)格按照事本主義、目標(biāo)績效考核以及采取程序化管理為技術(shù)手段，以達(dá)到提高公共資源的使用效率、實現(xiàn)短期的有限目標(biāo)。將項目制運用到城市生活垃圾治理中，如何克服原有治理模式的弊端并提升治理效益，具有重要的實踐意義和研究價值。

2 城市生活垃圾治理的困境

2.1 治理主體單一化與缺乏溝通

長期以來，地方政府一直將城市生活垃圾治理作為一項社會公共服務(wù)事業(yè)，這就直接導(dǎo)致了政府職能部門主要承擔(dān)了城市生活垃圾的回收、處理以及處理設(shè)施的建設(shè)、維護等環(huán)節(jié)。而由于地方政府長期存在的職能交叉、忽視行政績效等弊端，導(dǎo)致了城市生活垃圾治理在很長一段時間內(nèi)投入產(chǎn)出嚴(yán)重失衡，經(jīng)濟與社會效益也不顯著，并且由于城市生活垃圾的快速增長，給地方政府治理也帶來了越來越巨大的壓力。

隨著城市擴張與城市職能的不斷復(fù)雜化，城市生活垃圾治理已經(jīng)變成從源頭垃圾回收到末端分類處理各環(huán)節(jié)緊密相扣的一套整體性系統(tǒng)。從源頭回收、轉(zhuǎn)運分類再到最終處理，各環(huán)節(jié)的各個治理主體之間需要有效的溝通以及緊密的協(xié)作，才能使城市生活垃圾治理實現(xiàn)有效運行。但是目前大多數(shù)城市在實際治理中各治理主體之間缺乏協(xié)同溝通和協(xié)同治理，主要表現(xiàn)在三個方面：一是政府主體與社會主體內(nèi)部的不協(xié)同;二是政府主體與市場主體之間缺乏協(xié)同溝通，在政府存在權(quán)力尋租以及不作為行為、社會垃圾回收處理企業(yè)由于利益分配不均等原因不配合政府部門工作;三是政府主體、社會主體與公民主體之間缺乏溝通。

2.2 治理各參與方利益表達(dá)缺失

城市生活垃圾治理應(yīng)該建立以企業(yè)為主體，以市場機制為驅(qū)動的模式，充分調(diào)動各類社會資源參與到生活垃圾的治理鏈條中，[3]而各方主體能否積極參與到鏈條中，形成有效的聯(lián)動治理，很重要的一個方面就是利益表達(dá)機制是否健全。但目前，城市生活垃圾治理模式存在著一定的利益表達(dá)缺失現(xiàn)象，一方面，政府對環(huán)保NGO等主體訴求拒絕回應(yīng)，由此形成了信息不對稱的局面;另一方面相關(guān)企業(yè)的合理訴求在無法滿足的時候，并且缺乏回應(yīng)機制與利益協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致存在著企業(yè)和政府“缺位”的現(xiàn)象。同時，承擔(dān)城市生活垃圾治理的部分企業(yè)也?；乇芄姷默F(xiàn)實需求，主要表現(xiàn)在源頭回收時，相關(guān)企業(yè)忽視居民對垃圾分類減量的現(xiàn)實需求，盲目建設(shè)大量的垃圾分類設(shè)施。

2.3 沒有完善、因地制宜的制度，約束監(jiān)督機制不健全

傳統(tǒng)的治理模式強調(diào)使用單一或相似的方法來解決復(fù)雜的問題，例如地方政府通常采用由環(huán)衛(wèi)等相關(guān)職能部門回收并處理生活垃圾這一單一模式，這種方法最大的弊端是忽略了各地、各區(qū)域環(huán)境復(fù)雜化、主體訴求差異化等實際問題。[2]在這種情況下，不僅不能有效的解決治理問題，還可能產(chǎn)生處理效率低下、浪費社會資源等問題，將直接影響城市生活垃圾治理的效益。

而在現(xiàn)實運行過程中，由于各治理主體追求自身利益最大化，會出現(xiàn)治理走形式以及不作為的問題，而約束監(jiān)督機制的缺失則會進一步助長此類問題。目前，我國尚未制定覆蓋城市生活垃圾治理全過程的監(jiān)督體系，這就導(dǎo)致治理主體在生活垃圾治理中依然存在著違規(guī)行為。具體來看，在源頭回收階段，由于缺乏對居民生活垃圾分類行為的監(jiān)督，居民為節(jié)省時間依然選擇不進行分類丟棄的形式;并且目前對居民分類回收也僅僅停留在宣傳層面，對居民完成質(zhì)量缺乏有效監(jiān)督。而在清運處理階段，即使居民及志愿者、環(huán)保NGO組織完成了前期分類回收工作，但是由于缺乏轉(zhuǎn)運監(jiān)督機制，部分生活垃圾分類試點城市依然存在著對分類后的生活垃圾混合清運的現(xiàn)象，并且其作業(yè)情況、處理能力等數(shù)據(jù)也極少向公眾公開，缺乏公眾的監(jiān)督。

3 項目制運用于城市生活垃圾治理的優(yōu)越性

近年來，項目制在社會治理創(chuàng)新機制中已經(jīng)成為一項重要組成部分，在具體實踐中，有著治理主體多元性、實現(xiàn)周期短、治理目標(biāo)有限性等優(yōu)勢。將項目制運用到城市生活垃圾治理模式中，就是通過指定有限的治理目標(biāo)，做到精細(xì)管理，并打通政府、社會、公民之間的界限，形成聯(lián)動治理，通過打造生活垃圾的鏈?zhǔn)街卫硇纬少Y源的高效利用并達(dá)成項目目標(biāo)。作為一種實踐邏輯，有著重要的意義。

3.1 有助于打造聯(lián)動治理并強化各主體的利益表達(dá)

在傳統(tǒng)生活垃圾治理模式下，各治理主體趨向于各自為營，各主體之間缺乏交流與協(xié)作;并且在行動上相互踢皮球。項目制打破了縱向的層次性安排以及橫向的區(qū)域性安排，能夠整合垃圾治理的不同層次部門組成某一個具體目標(biāo)的項目組，并將治理轉(zhuǎn)變成了項目中心模式。這有效改變了傳統(tǒng)治理模式的條塊分割、各自為政的現(xiàn)象。

隨著社會的不斷發(fā)展與治理的難度日益加大，包括政府在內(nèi)的單一治理主體已經(jīng)不能有效的解決所有問題。在這種情況下，項目制由于注重有限目標(biāo)與聯(lián)動合作，能夠?qū)崿F(xiàn)不同主體的跨界合作，形成“有領(lǐng)導(dǎo)的合作治理”[4]，解決單一治理主體存在的資源、垃圾轉(zhuǎn)運等治理技術(shù)、治理能力與相關(guān)知識的不足，弱化政府、市場與社會的職能邊界，并通過治理措施相互協(xié)調(diào)、具體職能相互配套銜接等方式強化利益表達(dá)與利益協(xié)調(diào)。

3.2 有利于生活垃圾治理實踐的地域化與多樣化

在傳統(tǒng)的生活垃圾治理模式中，大多數(shù)城市采用的依然是由政府相關(guān)職能部門進行垃圾處理這一模式，但是隨著經(jīng)濟發(fā)展，各地所面臨的實際問題已大有不同，這時候地方政府的“單兵作戰(zhàn)”就顯得十分薄弱。而項目制在社會治理之中能有效的發(fā)揮其多元治理主體的積極性和主動性，各地就能根據(jù)生活垃圾治理中的不同問題、治理成本多寡以及治理能力強弱等實際情況，有選擇的制定符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的項目方案，達(dá)到資源利用最大化的目的。生活垃圾治理的項目制在實際操作層面克服了“一刀切”制度，轉(zhuǎn)化為了地方性的方案，克服了公共政策執(zhí)行中的教條主義。

3.3 有利于引導(dǎo)社會等多方主體參與垃圾治理，提高社會整體環(huán)境意識

項目制在城市生活垃圾的治理中，實際上是通過整合包括政府以及垃圾回收企業(yè)等多方主體，通過聯(lián)動治理的方式達(dá)成有限目標(biāo)的過程。這一目標(biāo)的達(dá)成依賴社會意識的形成并且需要社會中多維要素的調(diào)動與聯(lián)動。而在項目制的推進中，隨著治理的難度加大以及范圍擴大，就需要更多的主體參與到垃圾治理中，而每一個獨立的主體自身又是一個項目組，又會帶動更多的主體參與到城市生活垃圾治理中，最終提高社會整體環(huán)境意識。

4 項目制在城市生活垃圾治理中的弊端

4.1 政府在治理中的尋租腐敗問題

長期以來，政府尋租以及不作為行為一直是社會治理中的一大難題，而項目制在長期研究中也被發(fā)現(xiàn)容易成為政府部門權(quán)力膨脹、貪污腐敗的重要途徑。就生活垃圾治理來說，地方政府十分熱衷于打造分類試點項目亦或是回收處理試點工程，利用項目向下尋租等行為。并且由于生活垃圾治理中企業(yè)是十分重要的主體，在實行過程中容易導(dǎo)致政府官員與企業(yè)商人合謀獲利，形成“權(quán)錢交易”“權(quán)錢結(jié)合”，使社會變得愈加不公平。城市生活垃圾治理帶有巨大的經(jīng)濟社會效益，如不能合理解決尋租問題，就會導(dǎo)致治理項目被權(quán)力與利益關(guān)系所捆綁，使得項目既定目標(biāo)與實際產(chǎn)出嚴(yán)重不符。

4.2 項目制運行易出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”與利益分配不均

項目制作為一種資源的輸入機制，在社會資源分配上有著明顯的“馬太效應(yīng)”，這不利于社會的穩(wěn)定發(fā)展與項目的持續(xù)運行。在生活垃圾治理中，這種“馬太效應(yīng)”具體表現(xiàn)為：在城市資金、處理設(shè)施等資源有限的情況下，一般來說上級政府都更樂意將項目交給資金充足、前期設(shè)施服務(wù)好、帶動能力強等綜合實力較高的地區(qū)或機構(gòu)。也就是說，在實際操作中往往會出現(xiàn)“能者多勞”“強馬多吃草”的情況。并且項目執(zhí)行中由于現(xiàn)行階段大多數(shù)采用的是“有領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)動治理”，如果無法很好的落實分配與監(jiān)督機制，治理主體很容易受驅(qū)利價值觀的影響而陷入利益分配的陷阱中，影響項目制的整體績效。

4.3 項目制引起的生活垃圾“碎片化”治理行為

生活垃圾治理創(chuàng)新的項目制依舊遵循項目制的一般特點：一個項目遵守“一事一議”“專款專項”的原則并有獨立的項目目標(biāo)以及獨立的過程監(jiān)管等。這種類似于專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)化、科學(xué)化分工背后，極有可能隱藏了地方政府忽略生活垃圾治理作為一項公共服務(wù)的職能，需要全局性、整體性治理的弊端。具體表現(xiàn)為城市生活垃圾治理本身是具有鏈性的特征，無法將其中的任何一個環(huán)節(jié)完整的剝離出來;并且垃圾治理作為城市公共服務(wù)的一部分，也無法單獨的從整體中分離出來，需要連帶著其他服務(wù)提供的規(guī)劃與安排。在實際操作中，最容易出現(xiàn)譬如由于不同主體需求的差異性而形成的碎片化、治理層級以及公私合作的碎片化、組織職能過度分工引起的碎片化等問題，這些問題會嚴(yán)重影響到垃圾治理的績效以及公共服務(wù)整體性供給效率的提高。

5 優(yōu)化城市生活垃圾治理中項目制的策略選擇

5.1 建立政府在城市生活垃圾治理中的有限職能，強化相關(guān)部門間的監(jiān)督

生活垃圾治理中的項目制作為社會治理的一個方面，很容易出現(xiàn)諸如項目制自身的制度缺陷和地方政府利用項目制進行尋租腐敗等問題[2]。優(yōu)化城市生活垃圾治理的項目制，推進治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于建立并優(yōu)化“有領(lǐng)導(dǎo)的合作治理”，限制政府配置資源的權(quán)力、建立制度化的監(jiān)督機制、強化運行過程的透明性。在政府組織內(nèi)部，由于生活垃圾治理涉及園林、環(huán)衛(wèi)等多個部門的不同職能，需要明確劃定各部門的不同職能，并健全和完善內(nèi)部權(quán)力約束機制;在政府外部，通過加強包括回收企業(yè)、運輸處理企業(yè)以及公民等不同主體的參與，實施有效的外部監(jiān)督機制，并且明確不同治理主體的各自職責(zé)，使項目能夠始終在制度與法律的框架下運行。

5.2 合理配置項目資源，保證各主體的利益均衡，促進社會均衡良性發(fā)展

為了克服項目制可能引起的“馬太效應(yīng)”的弊端，政府在配置項目資源時，要因地制宜，充分考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟實力以及生活垃圾治理的供需程度，使有限的治理資金、治理設(shè)施等資源充分利用。而在治理主體之間，由于政府處于主導(dǎo)地位，就需要政府充當(dāng)各主體的利益調(diào)和者，通過一定方式鼓勵資源友好型企業(yè)發(fā)展、限制大污染企業(yè)發(fā)展并履行監(jiān)管職能;社會主體也應(yīng)積極履行監(jiān)督職能，使政府、企業(yè)、社會做到相互監(jiān)督，使各主體的利益能夠均衡分配。

我們知道，任何治理模式的最終目的都是為了服務(wù)廣大群眾，因此生活垃圾治理項目制實踐應(yīng)該致力于協(xié)同政府、市場、社會三者聯(lián)動治理，發(fā)揮項目制的優(yōu)勢，促進社會的和諧發(fā)展。

5.3 在治理中引入多方參與和協(xié)商機制，強化整體性治理

整體性治理強調(diào)政府內(nèi)部不同部門、不同機構(gòu)的整體協(xié)同合作，主張政府行為由局部走向整體、職能由分散走向整合、治理由分散走向整體的過程，要求生活垃圾治理的各個治理主體在項目制運行框架下做到目標(biāo)一致、功能整合，使生活垃圾治理更加高效、更加便捷。就目前來說，中央政府已經(jīng)制定了“建立無廢城市”的總體目標(biāo)與安排，地方政府就需要對本區(qū)域內(nèi)的治理資源進行整合和優(yōu)化利用，對垃圾治理的整體鏈條進行優(yōu)化安排，并通過協(xié)同各主體聯(lián)動治理，提高項目制運作的效益;在社會公民層面，企業(yè)要以“重要的治理主體”角色積極參與到城市生活垃圾治理中，通過發(fā)揮企業(yè)的專業(yè)性與高效性優(yōu)勢合理、有序、多維度的參與到治理鏈條中。公民則更多的要提高垃圾分類意識與參與項目的監(jiān)管監(jiān)督過程，努力提高社會整體的環(huán)境意識。

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