美聯(lián)儲(chǔ)如何在危機(jī)中成長(zhǎng)：基于法律制度史的觀察

羅元化 趙桐

【關(guān)鍵詞】美聯(lián)儲(chǔ) ?制度 ?集權(quán)

【中圖分類(lèi)號(hào)】C934 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.14.112

美聯(lián)儲(chǔ)誕生于反思1907年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的時(shí)代背景之下，避免危機(jī)頻發(fā)是其設(shè)立的主要目的。[1]在1913年至1951年這個(gè)時(shí)期，美聯(lián)儲(chǔ)從無(wú)到有，先后經(jīng)歷兩次世界大戰(zhàn)及大蕭條等重大歷史事件的考驗(yàn)，面對(duì)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)局面，努力維護(hù)金融穩(wěn)定，不斷探索和修改法律制度，逐步成長(zhǎng)為對(duì)世界經(jīng)濟(jì)有著重大影響的中央銀行。

會(huì)員制制度設(shè)計(jì)，最大限度整合金融資源

二十世紀(jì)初，華爾街投機(jī)之風(fēng)日益盛行，使得股票價(jià)格飛漲。道瓊斯指數(shù)在1904～1906年間翻了一番。[2]1907年10月22日，由于參與聯(lián)合銅業(yè)公司投機(jī)失敗，紐約第三大信托公司Kinckerbocker Trust Company遭到擠兌，并最終關(guān)門(mén)歇業(yè)。[3]這一事件成為了1907年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的導(dǎo)火索。擠兌風(fēng)波蔓延到其他金融機(jī)構(gòu)。一夜之間，銀行門(mén)前排滿(mǎn)了前來(lái)取款的人們。中央銀行機(jī)構(gòu)的缺失使得形勢(shì)繼續(xù)惡化。后來(lái)經(jīng)過(guò)摩根等私人銀行家集團(tuán)的努力，危機(jī)終于有所好轉(zhuǎn)。主要依靠私人銀行集團(tuán)籌措的資金使得形勢(shì)得到了控制。[4]這次危機(jī)使得人們認(rèn)識(shí)到設(shè)立中央銀行充當(dāng)最后貸款人，為陷入困境的銀行等金融機(jī)構(gòu)解決緊急流動(dòng)性需求，對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定具有重要意義。

在這樣的時(shí)代背景下，1913年《聯(lián)邦儲(chǔ)備法案》應(yīng)運(yùn)而生。與當(dāng)時(shí)的英格蘭銀行不同，該法開(kāi)創(chuàng)了一種新的中央銀行制度。根據(jù)該法案的規(guī)定，美國(guó)大陸地區(qū)被劃分為12個(gè)區(qū)域，各區(qū)域內(nèi)的銀行機(jī)構(gòu)按自身資本總額的6%認(rèn)購(gòu)本地區(qū)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的股份并成為會(huì)員銀行。會(huì)員銀行將一定比例的存款作為儲(chǔ)備無(wú)息存放在地區(qū)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行，以備不時(shí)之需。地區(qū)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行負(fù)責(zé)管理轄區(qū)內(nèi)會(huì)員銀行的儲(chǔ)備，為這些會(huì)員銀行提供貼現(xiàn)等服務(wù)，是銀行的銀行。這些地區(qū)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行服從位于華盛頓的聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，但是在法律上其均是獨(dú)立的法人，以自己的名義對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，并擁有獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。[5]

法案規(guī)定了成為聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行成員的條件：所有國(guó)民銀行都必須認(rèn)購(gòu)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的股份，成為聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的會(huì)員銀行。與國(guó)民銀行不同，州銀行不受強(qiáng)制性條款約束，有權(quán)自己決定是否成為會(huì)員銀行。而事實(shí)上，大量的州銀行出于成本的考慮沒(méi)有加入美聯(lián)儲(chǔ)。[6]在1917年的一場(chǎng)演講中，美聯(lián)儲(chǔ)官員Warburg甚至認(rèn)為“指望美聯(lián)儲(chǔ)7500家會(huì)員銀行為全國(guó)27000家商業(yè)銀行和信托公司提供緊急儲(chǔ)備是不公平的”。[7]第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，總統(tǒng)甚至以“愛(ài)國(guó)”的名義勸說(shuō)州銀行等金融機(jī)構(gòu)加入美聯(lián)儲(chǔ)。[8]當(dāng)然，成為聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的成員并非毫無(wú)益處。根據(jù)法案的規(guī)定，會(huì)員銀行可以在聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行貼現(xiàn)，并有權(quán)享受聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行每年6%的股權(quán)分紅及其他權(quán)利。這種利益的考量使得各地區(qū)聯(lián)邦銀行股份被快速認(rèn)購(gòu)，使得12家地區(qū)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行迅速建立。而且這種制度安排綁定了會(huì)員銀行與聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)的利益，使得聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)的政策能夠得到有效的貫徹落實(shí)。

權(quán)力的集中，保證美聯(lián)儲(chǔ)上下一致性

1930年代的大蕭條是美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中史無(wú)前例的事件。這場(chǎng)危機(jī)使得美國(guó)的工業(yè)產(chǎn)出下降37%，價(jià)格下跌了33%，實(shí)際GNP下降30%，而名義GNP的下降幅度超過(guò)50%。失業(yè)率達(dá)到25%的最高峰，更令人驚嘆的是在1930年代隨后的時(shí)期內(nèi)，每年的失業(yè)率都在15%以上。[9]

為了應(yīng)對(duì)大蕭條，1933年6月16日，《1933年銀行法》正式頒布。該法對(duì)聯(lián)邦儲(chǔ)備法案許多條款作了重要的修改，一定程度上影響了整個(gè)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)。在該法頒布之前，各地區(qū)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行在發(fā)放貸款方面擁有很大的權(quán)限。過(guò)度寬松的貸款政策使得大量的貸款進(jìn)入證券而非實(shí)體經(jīng)濟(jì)，一定程度上加劇了1929年的股市泡沫。新法案修訂了聯(lián)邦儲(chǔ)備法案第4條的規(guī)定，強(qiáng)化了聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)對(duì)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行信用的控制，規(guī)定各聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行要嚴(yán)格履行聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)及相關(guān)法律法規(guī)的要求，審慎經(jīng)營(yíng)，確保自身的穩(wěn)定性，注重金融業(yè)與商業(yè)、農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。該法還要求各聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行要隨時(shí)掌握其會(huì)員銀行的資產(chǎn)負(fù)債情況及重大的業(yè)務(wù)活動(dòng)。在發(fā)現(xiàn)會(huì)員銀行有濫用貸款權(quán)力時(shí)，應(yīng)及時(shí)上報(bào)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)。委員會(huì)經(jīng)過(guò)調(diào)查后，有權(quán)吊銷(xiāo)其會(huì)員資格并進(jìn)行相應(yīng)的處罰。該法還修訂了聯(lián)邦儲(chǔ)備法案第9條的規(guī)定，允許互助存款銀行（mutual savings banks）等非銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)成為聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的會(huì)員銀行，賦予州銀行與國(guó)民銀行在證券業(yè)務(wù)方面享受同樣的限制和待遇。同時(shí)被修訂的還有聯(lián)邦儲(chǔ)備法案第11條，規(guī)定在得到6張贊成票的情況下，允許聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)規(guī)定各聯(lián)邦儲(chǔ)備地區(qū)內(nèi)各銀行能夠用于發(fā)放證券與債券貸款的資金比例。這就避免了銀行資金大量流入證券市場(chǎng)和債券市場(chǎng)，導(dǎo)致泡沫的產(chǎn)生，危害實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

該法還新增公開(kāi)市場(chǎng)委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)公開(kāi)市場(chǎng)操作的管理。根據(jù)規(guī)定，公開(kāi)市場(chǎng)委員會(huì)由12家聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行各指派一人構(gòu)成，并應(yīng)每年召開(kāi)不低于4次的會(huì)議。聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)各委員有權(quán)參與會(huì)議。會(huì)議做出的決定對(duì)每個(gè)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行有效。聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行可以選擇不采取會(huì)議決定的方式，但是若要采取公開(kāi)市場(chǎng)操作，則必須遵守會(huì)議的決定，不能違反決議的要求。[10]

《1934年證券法》嚴(yán)防銀行資金過(guò)度進(jìn)入證券市場(chǎng)，賦予了聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)制定相關(guān)限制規(guī)制的權(quán)力。證券市場(chǎng)上的所有融資行為都必須符合聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)制定的規(guī)則。[11]具體而言，聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)有權(quán)規(guī)定向證券中介機(jī)構(gòu)、證券投機(jī)公司等發(fā)放貸款的總額。同時(shí)，對(duì)這些機(jī)構(gòu)向銀行貸款進(jìn)行了嚴(yán)格地限定。除了對(duì)機(jī)構(gòu)或單位貸款進(jìn)行限制外，對(duì)于個(gè)人貸款用于證券投資進(jìn)行了同樣的限制。

《1935年銀行法》使得美聯(lián)儲(chǔ)權(quán)力進(jìn)一步集中。該法調(diào)整了聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)的構(gòu)成，并將其更名為“聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)”（Board of Governors of the Federal Reserve System）。新的聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)權(quán)力得到了進(jìn)一步的擴(kuò)大。新改組的聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)由7名成員組成，他們經(jīng)參議院批準(zhǔn)，由總統(tǒng)任命，任期為14年。7位理事中，由總統(tǒng)任命1人擔(dān)任主席，1人擔(dān)任副主席，任期為4年。新法還賦予聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)調(diào)整成員銀行儲(chǔ)備要求及否決地區(qū)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行調(diào)整貼現(xiàn)率提議的權(quán)力。[12]

《1935年銀行法》進(jìn)一步明確了位于華盛頓的聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)與各地區(qū)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的關(guān)系，強(qiáng)化了聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)在整個(gè)系統(tǒng)中的作用和地位。同時(shí)，該法還改組了公開(kāi)市場(chǎng)委員會(huì)，規(guī)定該委員會(huì)由聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)7名理事及5位地區(qū)聯(lián)邦銀行代表組成，并更名為“聯(lián)邦公開(kāi)市場(chǎng)委員會(huì)（FOMC）”。這種變化使得聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)的權(quán)力大增。新法規(guī)定聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)有權(quán)調(diào)整會(huì)員銀行的準(zhǔn)備金率，有權(quán)定期審查聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行制定的貼現(xiàn)率。

改革后的聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)在聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)中占據(jù)主導(dǎo)地位，不僅掌握了絕大多數(shù)的貨幣管理權(quán)，而且控制了各聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行行長(zhǎng)的任命權(quán)。美聯(lián)儲(chǔ)法律制度的這次調(diào)整使得聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)的政策能夠在各聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行間得到有效的貫徹落實(shí)，使其成為美國(guó)調(diào)控經(jīng)濟(jì)和維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要機(jī)構(gòu)。

美聯(lián)儲(chǔ)1930年代的相關(guān)法律制度改革具有鮮明的時(shí)代特色，反映了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)政治的發(fā)展情況。在政府管制經(jīng)濟(jì)的大背景下，加強(qiáng)中央銀行對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)的管制、維護(hù)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定成為趨勢(shì)。以“1935年銀行法”為代表的系列法律法規(guī)確立了美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)對(duì)于經(jīng)濟(jì)金融進(jìn)行干預(yù)的合法性。

與政府緊密協(xié)同，美聯(lián)儲(chǔ)作用的進(jìn)一步強(qiáng)化

新頒布的一系列法律制度舉措效果還沒(méi)有完全顯現(xiàn)，第二次世界大戰(zhàn)就爆發(fā)了。二戰(zhàn)擾亂了美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，第二次世界大戰(zhàn)中，美國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)總開(kāi)支為3263億美元，其中稅收1387億美元，向公眾借款1098億美元，新發(fā)行貨幣778億美元。[13]戰(zhàn)爭(zhēng)期間的美聯(lián)儲(chǔ)，配合財(cái)政部完成戰(zhàn)爭(zhēng)融資的需求，廣泛地參與經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面，其實(shí)力和影響力得到了進(jìn)一步提升。美聯(lián)儲(chǔ)也逐步認(rèn)識(shí)到其貨幣政策作用的發(fā)揮離不開(kāi)國(guó)會(huì)、政府的配合。

1977年《聯(lián)邦儲(chǔ)備改革法案》明確要求聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)與公開(kāi)市場(chǎng)委員會(huì)保持貨幣信用總量與經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展相一致，以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、價(jià)格穩(wěn)定及長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)適度增長(zhǎng)。除此外，該法案還要求聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)每季度輪流在眾議院與參議院銀行委員會(huì)參與關(guān)于接下來(lái)12個(gè)月的貨幣與信用總量的聽(tīng)證會(huì)。[14]

《1978年充分就業(yè)和經(jīng)濟(jì)均衡增長(zhǎng)法》授權(quán)由美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)貨幣政策的實(shí)施，從而更加有效地將貨幣政策與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)結(jié)合起來(lái)。該法第一次明確規(guī)定充分就業(yè)與社會(huì)大生產(chǎn)、實(shí)際收入的增加、均衡的發(fā)展、平衡的聯(lián)邦預(yù)算、國(guó)際貿(mào)易的平衡與物價(jià)的穩(wěn)定等都是以明確的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和政策為基礎(chǔ)的。[15]實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)需要總統(tǒng)、國(guó)會(huì)、美聯(lián)儲(chǔ)三方的通力合作，充分地整合各方面資源，調(diào)動(dòng)私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的能動(dòng)性。該法案還要求總統(tǒng)制定具體的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，并體現(xiàn)在其經(jīng)濟(jì)報(bào)告中。法案還要求美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)每年定期就總統(tǒng)及國(guó)會(huì)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)具體落實(shí)情況及現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)向國(guó)會(huì)提交報(bào)告，以便及時(shí)地調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。這樣的體制設(shè)計(jì)能夠讓經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與貨幣政策充分的融合，從而保證政策的可操作性與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性。

結(jié)論

在早期的發(fā)展過(guò)程中，美聯(lián)儲(chǔ)通過(guò)會(huì)員銀行的制度設(shè)計(jì)最大限度整合了金融資源，然后通過(guò)調(diào)整內(nèi)部制度使得權(quán)力向聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)集中。這使得相對(duì)分散的各地區(qū)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行及成員銀行能夠在統(tǒng)一的政令下執(zhí)行金融政策，提升了美聯(lián)儲(chǔ)干預(yù)經(jīng)濟(jì)的效果。

在政策取向上，美聯(lián)儲(chǔ)不斷向國(guó)會(huì)及政府靠攏看齊。這絕不是一種巧合，而是美聯(lián)儲(chǔ)作為干預(yù)經(jīng)濟(jì)的主要抓手緊密配合政府的有力佐證。事實(shí)上，根據(jù)后期法律的要求，如今的美聯(lián)儲(chǔ)每年都會(huì)向國(guó)會(huì)提交兩次報(bào)告。通過(guò)這種形式，美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣政策保持著與國(guó)家政府政策的高度一致性。

由此可見(jiàn)，評(píng)價(jià)一種金融制度優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)就是其資源整合能力和干預(yù)經(jīng)濟(jì)的效果。金融制度本身應(yīng)該在追求效率與公平的平衡中不斷地調(diào)整變化。對(duì)我國(guó)而言，集中力量辦大事本來(lái)就是我們的制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。我們的金融制度更應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)揮制度特色，集中并整合國(guó)內(nèi)外的金融資源服務(wù)于國(guó)家的宏觀目標(biāo)，兼顧效率與公平，釋放金融市場(chǎng)各主體的創(chuàng)造性與能動(dòng)性，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。

注釋

[1][3]West， Robert Craig， Banking reform and the Federal Reserve， 1863-1923， Ithaca：Cornell University Press， 1977， pp. 123-145.

[2][4]Jerry W. Markham， A financial History of the United States， New York： M. E. Sharpe， Inc.， 2002， p. 16， pp. 29-41.

[5]Federal Reserve Board， 1st Annual Report of the Federal Reserve Board for the Period Ending December 31， 1914， Washington， D.C.： Federal Reserve Board， 1915.

[6]Charles S. Tippetts， State Banks and the Federal Reserve System， New York： D. Van Nostrand Co.， 1929， pp. 123-156.

[7]Paul M. Warburg， "speech before the Commercial Club of Chicago on April 7th， 1917"， October 8th， 2015， https：//fraser.stlouisfed.org/scribd/？item_id=510536&filepath=/docs/historical/redbooks/frsbog_mim_v05_2239.pdf.

[8]Lester V.Chandler， Benjamin Strong， Central Banker， Washington， D.C.： The Brookings Institution， 1958， p. 102.

[9][13][美]斯坦利.L.恩格爾曼、[美]羅伯特.E.高爾曼：《劍橋美國(guó)經(jīng)濟(jì)史（第三卷）》，高德步等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年，第218、251頁(yè)。

[10]Federal Reserve Board， 20th Annual Report of The Federal Reserve Board Covering Operations For The Year 193， Washington， D.C.： Federal Reserve Board， 1934.

[11]Federal Reserve Board， 21th Annual Report of The Federal Reserve Board Covering Operations For The Year 1934， Washington， D.C.： Federal Reserve Board， 1935.

[12]Board of Governors of the Federal Reserve System， 22th Annual Report of The Board of Governors of the Federal Reserve System Covering Operations For The Year 1935， Washington， D.C.： Board of Governors of the Federal Reserve System， 1936.

[14][15]Board of Governors of the Federal Reserve System， 65th Annual Report of The Board of Governors of The Federal Reserve System， 1978， Washington， D.C.： Board of Governors of the Federal Reserve System， 1979.

責(zé) 編/趙鑫洋

Abstract： The American economic crisis in 1907 gave birth to the Federal Reserve. Unlike the existing central banking systems， the Federal Reserve is composed of the Federal Reserve Board in Washington， the regional Federal Reserve Banks and numerous member banking institutions. With the changing economic environment， the Federal Reserve has constantly adjusted and improved its institutional design and gradually moved towards centralization while maintaining policy consistency with the Congress and the government. This has led the Federal Reserve to play an increasingly larger role in intervening in the economy.

Keywords： Federal Reserve， institution， centralization