唐震

退耕還林還草政策的實施，是黨中央、國務院從中華民族生存與發(fā)展的戰(zhàn)略高度，為合理利用土地資源、增加森林植被，確保江河安瀾和維護國家生態(tài)安全、實現(xiàn)人與自然和諧共處而實施的一項重大戰(zhàn)略決策，也是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的根本和切入點。經(jīng)過20年來兩輪工程的實施，這項被退耕還林（草）地區(qū)廣大群眾視為“天”字號的工程，已逐步深入人心，引起全社會的廣泛關注。從實踐方面來講，在國家政策尤其是對退耕還林（草）農(nóng)戶相應補償政策的有力推動下，不僅確保了當?shù)乩习傩盏膶嶋H利益，也看到退耕還林還草后生態(tài)環(huán)境改善所帶來的長遠利益，因而這一政策得到了當?shù)卣蛷V大農(nóng)民群眾的廣泛支持和擁護。實施范圍在不斷擴大，參與的群眾也不斷增加，退耕還林（草）地區(qū)局部生態(tài)狀況得到明顯改善，廣大農(nóng)民從國家政策中獲得相對穩(wěn)定的收益，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構也在不斷的調(diào)整和優(yōu)化之中，政策實施的近期成效顯著。

1998年，陜西省吳起縣率先進行退耕還林還草，確立了以“封山退耕、植樹種草、舍飼養(yǎng)羊、林牧主導、強農(nóng)富民”的開發(fā)戰(zhàn)略，以建設“集約高效型農(nóng)業(yè)，保護效益型林業(yè)，商品致富型畜牧業(yè)”為結構特征的生態(tài)型特色農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。制定出臺了《關于封山綠化舍飼養(yǎng)羊的決定》等一系列文件，在全國率先實施了全縣整體封山禁牧，在黃土高原上掀起了一場波瀾壯闊的“綠色革命”。1999年，退耕還林還草這項從吳起發(fā)起的地方實踐上升為國家的制度安排，由此推動退耕還林還草從局部走向全國，開啟了我國生態(tài)建設史上涉及面最廣、政策性最強、規(guī)模最大、投入最多、群眾參與程度最高的生態(tài)建設浩大工程。

退耕還林還草政策的實施，結束了我國幾千年毀林開荒的歷史，嚴重的水土流失將得到有效治理，標志著我國由一味地向土地索取轉(zhuǎn)向促進人與自然的和諧，走上可持續(xù)發(fā)展之路。

退耕還林還草政策的實施，不僅使退耕還林還草地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況得到根本性的改善，同時，使這些地區(qū)的土地利用結構、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構在調(diào)整中不斷優(yōu)化，農(nóng)民收入穩(wěn)步增加，從而帶動了農(nóng)村整體面貌也隨之發(fā)生了極大變化。

退耕還林還草的理論闡釋

眾所周知，退耕還林還草是以恢復森林、草原植被為主要目標的生態(tài)系統(tǒng)重建工程，其目的在于改善生態(tài)環(huán)境，為國家可持續(xù)發(fā)展奠定一個良好的生態(tài)環(huán)境基礎。退耕還林還草作為一項生態(tài)工程，從根本上說是國家公益事業(yè)的重要組成部分，是國家組織實施的公共物品生產(chǎn)項目。雖然在一定范圍內(nèi)也包含了具有非公益性的內(nèi)容，如促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)的協(xié)調(diào)性，加速貧困山區(qū)和牧區(qū)的脫貧等等，但其公益性仍然占據(jù)著主導地位。

由于生態(tài)建設等公共物品的生產(chǎn)對象是生態(tài)和自然資源，而生態(tài)和自然資源等公益性資源的生產(chǎn)和配置市場機制很難發(fā)揮主導作用，必須要通過政府行為來實現(xiàn)，其生產(chǎn)和配置主要是通過政策手段來實現(xiàn)的，所以說，退耕還林還草既是國家的生態(tài)工程項目，更是國家環(huán)境政策的有機組成部分。同時，由于退耕還林還草涉及的范圍和領域非常廣泛，關系到生態(tài)、經(jīng)濟、社會和政策等眾多深層次問題，因此，透過對退耕還林政策理論上進行闡釋與分析，從本質(zhì)上認識退耕還林還草政策的科學性和有效性，更為重要地探究和發(fā)現(xiàn)在政策推進過程中可能出現(xiàn)的問題，有利于從政策設計及政策實施角度來解決問題，這也是改進、完善政策，保證生態(tài)建設可持續(xù)的重要前提。

一般來說，通過政策手段對生態(tài)和自然資源進行生產(chǎn)和配置主要有兩種類型：第一，是以限制使用為目標的政策，如對限制環(huán)境污染和破壞、資源過度利用為目標的環(huán)境政策;主要包括產(chǎn)權不明晰或難以界定的生態(tài)資源，如大氣、水體、太空等。正如黨的十九大報告提出的要“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”。第二，是以恢復、保護和生產(chǎn)自然資源為目標的政策，如天然林保護、生物多樣性保護、退耕還林還草等資源保護和生產(chǎn)政策。這類政策涉及的很多資源權屬（包括所有權和使用權）是明晰的。退耕還林還草就屬于這一類。

退耕還林還草作為生態(tài)建設的重要舉措，既是一項生態(tài)工程，也是我國生態(tài)建設政策的重要組成部分。其目標就是將長江上游、黃河中上游地區(qū)水土流失嚴重的坡耕地上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停止下來，代之以林草植被的恢復，以實現(xiàn)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結構的調(diào)整和全社會的可持續(xù)發(fā)展。實施的對象是被開墾的陡坡地。（據(jù)當時的統(tǒng)計，全國25度以上的坡耕地共9100萬畝，西部地區(qū)占70%以上。而在退耕還林還草工程的實施過程中，人們逐漸發(fā)現(xiàn)，實際已開墾和耕種的陡坡地面積要遠大于統(tǒng)計上顯示的數(shù)據(jù)。）

公共政策理論告訴我們，衡量一項政策是否科學、是否可行的重要理論依據(jù)和評價標準，就是要看政策的主要利益群體其目標和利益關系的一致性以及目標利益沖突情況下的可協(xié)調(diào)性。對于退耕還林還草政策來說，涉及的主要利益群體有三類：

一是以政府為代表的社會整體，或稱為宏觀利益群體，其利益目標是近期和長遠的社會生態(tài)效益，是國家的生態(tài)安全，是國民生存環(huán)境的改善以及退耕還林還草帶來的其他宏觀社會經(jīng)濟效益;

二是以退耕還林還草地區(qū)地方政府為主體的局部利益群體，他與國家的目標總體上看是一致，實際上卻存在著許多矛盾的地方。地方政府在關注生態(tài)環(huán)境改善的同時，更為關心的當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展，并想以此獲得更多的國家資金支持和發(fā)展的機遇，而這種愿望在現(xiàn)實條件下不僅不可能得到滿足，甚至還要承擔相應的成本時，矛盾也就自然產(chǎn)生了。

三是以退耕還林還草地區(qū)農(nóng)民為主體的微觀利益群體，在退耕還林還草過程中其長遠目標利益和社會利益群體基本上是一致的，退耕還林還草后生態(tài)環(huán)境的改善，資源條件的優(yōu)化將為當?shù)厣鐣?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造更好的條件，通過退耕還林還草過程中的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和國家政策的傾斜也將為當?shù)亻L期、穩(wěn)定和持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展注入更多的活力。

從總體目標利益上看，三類利益群體的目標應該說是基本一致的，但也有矛盾和沖突，尤其農(nóng)民的微觀利益與國家的宏觀利益有著較大偏差，因為在退耕還林還草實施期間，農(nóng)民微觀利益群體更多地承擔了退耕還林還草的直接成本，最主要表現(xiàn)在退耕土地經(jīng)濟收入的變化及土地經(jīng)營權和收益權的弱化上，特別是退耕后營造的生態(tài)林將使農(nóng)民喪失原有的土地經(jīng)營收益。但三類利益群體在短期目標利益上的沖突是可以通過政策的協(xié)調(diào)加以解決，政府之所以對退耕還林還草農(nóng)民進行經(jīng)濟補償，對地方政府財政轉(zhuǎn)移支付等，正是協(xié)調(diào)和解決三者之間目標利益沖突的有效機制。

以對農(nóng)民利益的協(xié)調(diào)為例。在退耕還林還草中，對于農(nóng)民來說面臨兩種選擇，一種是繼續(xù)種地，靠糧食來維持生計;另外一種是退耕還林還草，接受國家政策的補助，不僅減輕了自身的勞動壓力，還可從事一些其他的生產(chǎn)經(jīng)營活動來增加自己的收入。因此在這種情況下，農(nóng)民出于自身利益的考慮，一般會選擇退出耕地，選擇相對符合自身利益的退耕還林還草。

從地方政府的角度來看。退耕還林還草政策的實施，首先為地方農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展提供了新的契機，由于國家的政策補助，大大改變了農(nóng)民主要依附于土地的生存狀態(tài)，為調(diào)整土地利用結構、提高土地的產(chǎn)出效率提供了空間，各地政府也借此難得的機遇，積極調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構，積極發(fā)展特色農(nóng)、林、牧產(chǎn)品，逐步形成規(guī)?；?、專業(yè)化的種養(yǎng)為農(nóng)民開拓新的增收空間。其次，圍繞農(nóng)、林、牧產(chǎn)品的加工、貯藏、包裝、運輸?shù)?，延長了產(chǎn)業(yè)鏈，增加了附加值，帶動了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。退耕還林還草以后，農(nóng)村剩余勞動力增加，使農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)成為可能，于是或通過政府有組織地進行勞務輸出，或農(nóng)民自發(fā)外出務工，成為農(nóng)民現(xiàn)金收入的主要來源。再次，在退耕還林還草推進的同時，國家還有一些配套資金、項目也在同步下達和實施，使當?shù)孬@得了更多的發(fā)展機會。盡管在退耕還林還草中，國家對地方執(zhí)行政策的成本補償不是全額的，而是地方政府也要有相應的投入，這的確也增加了地方財政的壓力，但從長遠看，生態(tài)環(huán)境的改善，土地利用結構的優(yōu)化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，人們觀念意識的轉(zhuǎn)變，都為當?shù)亟?jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎。保質(zhì)保量地執(zhí)行和完成國家下達的指令性計劃，也可以為當?shù)卣A得較好的政治聲譽和更多的政績。這個意義上講，地方政府也是積極的。

從國家的角度來看，以糧食換生態(tài)是有一定基礎的。一是農(nóng)民退出耕地所帶來的糧食減少，并不會影響國家整體的糧食供給。同時，國家還可以將多余的糧食通過補助的形式發(fā)給農(nóng)民，調(diào)節(jié)糧食供給，使糧食的供給與需求達到平衡。二是國家采取把一部分對生態(tài)環(huán)境會產(chǎn)生負面影響的劣等坡耕地退下來的政策，優(yōu)化土地利用結構，改善和重建生態(tài)環(huán)境，同時，也能促進糧食生產(chǎn)、穩(wěn)定糧食價格，保證廣大農(nóng)民的整體利益。三是國家還可以通過多種渠道、多種辦法籌集資金，建立生態(tài)環(huán)境保護基金，對農(nóng)民進行補償，對退耕還林還草地區(qū)進行財政轉(zhuǎn)移支付等方式進行支持，不僅可以減輕財政的壓力，還能動員社會各方力量來參與生態(tài)環(huán)境的建設和保護，提高全民的環(huán)境保護意識。因此，對于國家來說，退耕還林還草政策也是符合國家整體利益的。

退耕還林還草政策的效應

退耕還林是我國生態(tài)建設史上的偉大創(chuàng)舉。自1999年啟動實施兩輪退耕還林工程以來，全國已實施退耕還林還草5億多畝，其中，兩輪退耕還林還草增加林地面積5.02億畝，占人工林面積11.8億畝的42.5%;增加人工草地面積502.61萬畝，占人工草地面積2.25億畝的2.2%。退耕還林工程總投入超過5000億元。退耕還林工程的實施，加快了國土綠化進程，工程區(qū)森林覆蓋率平均提高了4個多百分點，對我國新增綠量和地球變得更綠作出了重大貢獻。同時，通過這項政策的實施，解決了長期以來我們在生態(tài)建設中始終沒有化解的一系列矛盾與困境，從而我國的生態(tài)建設與經(jīng)濟社會步入?yún)f(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的良性軌道。

首先，有效化解了生態(tài)與生存之間的矛盾。自古以來，人類總是被生態(tài)和生存的矛盾所困擾。生態(tài)和生存，在相對的時空里，必然要分出主次。人類發(fā)展的歷史與實踐證明：生存始終是第一位的。只有對生存的威脅被徹底解除之后，生態(tài)才會作為高質(zhì)量生存的必備要素被提出、重視和推廣。

回顧建國以來的生態(tài)治理和建設的歷程，包括以前實施的“退耕還林還草”，為什么總是雷聲大雨點小，花費了大量的人力、物力和財力，而難以收到應有的效果，其癥結就在于往往是以政治動員為主，而忽視了一個最根本的問題，即農(nóng)民的吃飯問題，也就是未能建立起有效解決利益機制的問題。其實“退耕還林還草”一詞并非今天才有的，梳理一下我國生態(tài)建設的歷程，這個詞見諸于新中國的政策，最早要追溯到1949年4月，此后，退耕還林還草在新中國的各種政策中多次被提及，但都未能真正轉(zhuǎn)化為國家的政策與行動。

從對退耕還林還草歷史的梳理中，我們也有明顯的感受，一方面，黨和政府歷來十分重視退耕還林還草和生態(tài)建設，一系列政策、法規(guī)、制度文件的出臺和實施，有效推動了生態(tài)環(huán)境的治理和建設，尤其在一些局部地區(qū)效果比較顯著;另一方面，所有這些文件中，都在要求和強調(diào)進行退耕還林還草還湖、生態(tài)建設，而且國家也為此投入了大量的人力、物力和財力，但這些投入大都是用于生態(tài)建設工程項目本身的。而且在這些文件中，很少涉及退耕還林還草的農(nóng)民在退耕后，他們的生活和生存如何保障，通過什么樣的方式解除退耕后由于耕地減少而增加的生存風險，他們的現(xiàn)實利益和長遠利益由誰來維護和保證。而這一問題是事關退耕還林還草、生態(tài)建設成敗的一個決定性問題，這一問題不能得到有效解決，不管什么樣的政策、措施和法規(guī)制度，在吃飯問題面前、在利益面前都將會變成一紙空文。

退耕還林還草工程在改善生態(tài)環(huán)境、促進西部經(jīng)濟的長期穩(wěn)定方面起著積極作用，而且由于西部地區(qū)是長江、黃河等重大河流的發(fā)源地，西部的生態(tài)安全直接威脅下游的生態(tài)安全，因此改善西部生態(tài)環(huán)境也有利于整個國家的經(jīng)濟發(fā)展。

其次，有效化解了生存與發(fā)展的困境。退耕還林還草政策的實施，極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展新途徑開辟了多元途徑。工程的實施，使4100萬退耕農(nóng)戶、1.58億農(nóng)民從政策補助中直接受益，比較穩(wěn)定地解決了退耕農(nóng)戶的溫飽問題。它促進了農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移，進入非家產(chǎn)業(yè)，促進了農(nóng)民收入的持續(xù)增加。通過退耕還林還草，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構得到調(diào)整。新一輪退耕還林還草不再限定還經(jīng)濟林的比例后，各地退耕熱情高漲，以此為基礎發(fā)展起來的干鮮果品、木本糧油基地、林特產(chǎn)品和休閑觀光旅游產(chǎn)業(yè)，成為農(nóng)民致富的新途徑。退耕還林還草是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展史上的一場深刻變革，廣大農(nóng)民改變了傳統(tǒng)生產(chǎn)和生活方式，以生態(tài)修復為突破口，以培育資源、改善生態(tài)為基礎，通過發(fā)展新型林業(yè)產(chǎn)業(yè)，開發(fā)林業(yè)多種功能，向社會提供更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，實現(xiàn)大地綠、生態(tài)美、百姓富的有機統(tǒng)一。

再次，有效化解了眼前與長遠、國家與個人之間的矛盾。退耕還林政策的實施，不僅使廣大農(nóng)民有了穩(wěn)定的收入，而且為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和優(yōu)化提供了有利的契機和廣闊的空間，擴展了農(nóng)民增收的渠道，擴大了農(nóng)村市場，有效拉動了內(nèi)需，促進了西部地區(qū)國民經(jīng)濟的全面發(fā)展。同時，也為調(diào)整土地利用結構和產(chǎn)生經(jīng)營方式，從根本上改變農(nóng)林牧利用土地不合理方式，增加了林草比重，根治嚴重的水土流失和土地沙化，增強了抵御自然災害的能力。為實現(xiàn)“山變綠、水變清、人變富”的目標，促進人與自然的和諧發(fā)展奠定良好的基礎。

退耕還林還草的未來走向

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設成為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，圍繞美麗中國建設，以習近平為核心的黨中央提出一系列生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護的新思想和新論段，成為我們持續(xù)推進生態(tài)建設和環(huán)境保護的根本遵循。

一、持續(xù)推進退耕還林，進一步增強人民群眾福祉。進入新時代，我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人民群眾對美好生活的需求日益廣泛多元，尤其是對干凈的水、新鮮的空氣、潔凈的食品、茂密的森林、廣袤的草原和優(yōu)美宜居的生活環(huán)境等的要求越來越高。正如習近平總書記指出的“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”并強調(diào)生態(tài)環(huán)境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題，必須堅持生態(tài)惠民、生態(tài)利民和生態(tài)為民。退耕還林在我國生態(tài)建設中是具有保護和恢復功能的基礎性工程，經(jīng)過二十年的實施，極大地改變了退耕還林地區(qū)乃至全國的生態(tài)狀況，也積累了極其豐富和寶貴的經(jīng)驗。民之所望、政之所向，持續(xù)推進退耕還林，順應了人民群眾從“求溫飽”到“求環(huán)?！钡臒崆衅诖?/p>

二、持續(xù)推進退耕還林，構建山水林田湖草立體化綜合治理體系。習近平總書記指出，“我們要認識到，山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田、田的命脈在水、水的命脈在山、山的命脈在土、土的命脈在樹”。在復雜的生態(tài)系統(tǒng)中，林業(yè)在維護國土安全和統(tǒng)籌山水林田湖綜合治理中占有基礎性地位，是事關經(jīng)濟社會可持續(xù)的根本性問題。目前，我國仍然是一個缺林少綠、生態(tài)脆弱的國家，因此，要在退耕還林二十年取得巨大成就的基礎上，持續(xù)推進重大生態(tài)修復工程，如退耕還林還草、天然林保護工程、湖泊濕地保護修復工程等，加強自然保護區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、海岸帶的保護與管理，讓透支的資源環(huán)境逐步休養(yǎng)生息，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。

三、持續(xù)推進退耕還林，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務，也給新時代退耕還林賦予了新的歷史使命。始終堅持以“綠水青山就是金山銀山”理念為引領，綠色循環(huán)發(fā)展為抓手，緊緊圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居”總體要求，按照生態(tài)打底、產(chǎn)業(yè)增收、創(chuàng)新驅(qū)動、融合發(fā)展的總思路，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展;堅持民有民享、共建共享;堅持創(chuàng)新驅(qū)動、改革助力;堅持群眾主體、政策導向，深入推進林業(yè)供給側結構性改革，加快補齊發(fā)展短板，不斷提高優(yōu)質(zhì)林產(chǎn)品供給能力和水平，形成林業(yè)生態(tài)建設與產(chǎn)業(yè)發(fā)展綜合效益雙贏格局，進一步彰顯林業(yè)生態(tài)與產(chǎn)業(yè)助推鄉(xiāng)村振興的地位和作用，譜寫新時代陜西生態(tài)建設的新篇章。

作者簡介

牛 昉 陜西省社會科學院社會研究所所長、研究員