萬坤 崔婷 施妍

【摘 要】 文章比較了中外高校民主建設(shè)，闡述了我國高校民主的作用，分析了教代會在發(fā)展中面臨的問題及其影響因素，主要包括產(chǎn)生教代會代表的路徑因素，影響教代會代表行使職權(quán)的因素，教職工代表的自身因素，高校治理模式和制度保障因素等。提出提升教代會在民主建設(shè)中地位和作用的路徑;加強教代會的理論和法治研究，提高代表的民主法治素養(yǎng);推進和完善教代會立法，提升教代會制度的權(quán)威性;創(chuàng)新大學管理和教代會運行的融合機制，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的無縫連接;利用互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)實現(xiàn)教代會全過程的管理，提高教代會的履職能力;加強有效提案的質(zhì)量、數(shù)量和落實效率的提高。

【關(guān)鍵詞】 教代會;民主管理和監(jiān)督;高校工會

中國特色社會主義新時代已經(jīng)開啟依法治國的新征程，教育部剛剛召開全國教育法治工作會議，研究部署和推進新時代教育法治建設(shè)工作，對高校加快民主建設(shè)，不斷適應(yīng)新的時代提出了更高的要求。高校應(yīng)以提高教代會在民主管理和監(jiān)督中的地位和作用著手，提高廣大教職工參與學校民主管理和監(jiān)督的積極性，發(fā)揮廣大教職工的智慧和能力，從而不斷提高高校法治化建設(shè)的水平，保障高校持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

一、中外高校民主建設(shè)體系的比較

1、西方國家高校民主管理

西方國家高校的民主管理既有社會利益集團主導型的管理體制，也有政府主導型的管理體制，其民主管理可分為幾種：一是歐美國家高校，實行大學董（理）事會領(lǐng)導下的校長負責制，董（理）事會決定大學的大政方針，授權(quán)校長對學校內(nèi)一切事務(wù)進行決策。所不同的是，美國高校大學董事會由利益集團代表組成，而英、法、德等歐洲國家高校理事會由地方政府教育部門的官員代表、教師、學生代表，以及相關(guān)社會人士代表組成。二是日本、瑞典高校，由教師評議會或?qū)W校教授委員會提名校長人選，由政府任命，校長主持學校的行政管理事務(wù)，實行校長負責制。[1]

2、我國高校民主管理及其作用

我國高校的管理體制主要是黨委領(lǐng)導下的校長負責制，民主管理體系包括黨代會、雙代會（教工代表大會和工會會員代表大會簡稱“雙代會”）、團代會和各種委員會。其實際的最高決策機構(gòu)是黨委會，其次是校長辦公會。因此，我國高校教代會是在黨委領(lǐng)導下向校長負責而行使民主管理和監(jiān)督職責議事機構(gòu)，是教職工參與學校民主管理和監(jiān)督的途徑之一，在高校民主管理體系中占據(jù)重要的位置。

首先，教代會是高校具有廣泛代表性組織。高?；鶎咏搪毠ご泶髸硪话阏冀搪毠た倲?shù)的30%左右，由教職工選舉產(chǎn)生的。其中教師代表不低于代表總數(shù)的 60%，非教師代表不高于非教師人數(shù)的30%，[2]而且對青年教師和女教師以及少數(shù)民族教工都有一定的比例要求。

第二，發(fā)揮好教代會的作用能極大地促進高校的發(fā)展和提高。高校不僅為國家發(fā)展和強大源源不斷的提供人才和智力支持，還直接參與到科技創(chuàng)新等重大領(lǐng)域，是中華民族偉大復興的基礎(chǔ)。黨的十九大報告指出，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，加快一流大學和一流學科建設(shè)，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，[3]把我國建設(shè)成為教育強國，為中華民族的偉大復興需打好堅實的基礎(chǔ)。高校在國家發(fā)展中的地位和作用是毋庸置疑的，但如何體現(xiàn)其作用是依靠激發(fā)教師的積極性和創(chuàng)造力，為學校、為社會、為國家做出貢獻來體現(xiàn)。高校教職工代表大會是教職工依法參與學校民主管理和監(jiān)督的基本形式，是現(xiàn)代大學制度的重要構(gòu)成。[4]也是激發(fā)教職工參與學校發(fā)展建設(shè)，維護自身合法權(quán)益的重要途徑。新時代高校出現(xiàn)更多新的特點，完善學校教代會制度，提高教職工在新時代參與民主管理的積極性，對提高教代會代表的參政能力和水平，提高教代會在學校民主建設(shè)中的地位與作用起著重要作用，也使教代會在高校為國家培養(yǎng)人才及科學研究中發(fā)揮更大的作用。因此，新時期教代會在高校發(fā)展和提高辦學水平等方面的地位和作用會越來越重要。

第三、教代會在我國高校民主建設(shè)中具有法律賦予的重要使命。我國的《高等教育法》第43條規(guī)定“高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護教職工合法權(quán)益”，[5]《工會法》規(guī)定“工會組織和教職工依照憲法和法律的規(guī)定行使民主權(quán)利，發(fā)揮國家主人翁的作用，通過各種途徑和形式，參與管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)”，[6]2014年中央辦公廳發(fā)布《關(guān)于堅持和完善普通高等學校黨委領(lǐng)導下的校長負責制的實施意見》明確指出“發(fā)揮教職工代表大會及群眾組織作用，健全師生員工參與民主管理和監(jiān)督的工作機制”。[7]這些法律法規(guī)構(gòu)成了教代會依法行使職權(quán)的法理依據(jù)。依法保障行使這些權(quán)利不僅是國家有關(guān)行政機構(gòu)的重要職責，更是法律賦予高校的使命。依法提高教職工代表實際參與學校民主管理與監(jiān)督的程度與深度，是現(xiàn)代大學制度的重要內(nèi)容，是全面推進依法行政，保障教職工對學校重大問題決策的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要渠道，[8]也是依法治校的基本內(nèi)容。

二、教代會在發(fā)展中面臨的問題及其影響因素

教代會在高校民主管理和監(jiān)督中應(yīng)發(fā)揮重要作用，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，高校教代會所受到重視的程度與其應(yīng)有的地位不匹配。從管理者到教職員工民主辦學理念滯后，職工維權(quán)的法律支持缺位，教代會的地位被淡化、權(quán)力被表面化，[9]一些高校將召開教代會視為走形式或是履行一下必要程序;有的認為召開教代會不過是堵一下教工的嘴;還有的認為開會就是召開“新聞發(fā)布會”，念念稿子，舉舉手;代表對其身份的認同感很低。這些現(xiàn)象反映出教代會在發(fā)展過程中的一些深層次問題。

1、產(chǎn)生教代會代表的路徑因素

高校雙代會，兩個名稱，實際上是一個機構(gòu)，一班人馬。基層工會代表由部門推薦，基層工會組織選舉產(chǎn)生上一級工會代表，各級工會組織和召開雙代會會議。雙代會的代表組成主要包括普通教師代表和擔任一定管理職務(wù)的教職工代表兩部分。從代表產(chǎn)生的路徑看，其行使教代會職權(quán)一般路徑如下圖（見圖1）。教代會代表一般通過教代會參與審議、提案、監(jiān)督等形式行使職權(quán)。積極行使職權(quán)會產(chǎn)生良性循環(huán)，消極參與，會產(chǎn)生惡性循環(huán)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多代表的產(chǎn)生一般不經(jīng)過圖1中左邊虛線部分的“意愿征集”和“遴選”環(huán)節(jié)，選出的代表有一部分屬于身份地位重要但參與意愿較低者，這些人會成為“不參與”或做個“旁聽者”，對教代會職權(quán)的行使產(chǎn)生一定的消極影響。有些教代會缺乏完善的規(guī)則體系和有效的制度保障，不能保證代表職權(quán)的有效行使，比如對提案的不重視，對行使監(jiān)督職能缺乏有效保障，也會逐漸讓代表們失去積極性。從圖1中看，對于那些“積極行使職權(quán)”“主動收集意見”者，初期能保持積極性，當他感覺沒有被應(yīng)有尊重時，他的積極性就會受到挫敗感，態(tài)度就會發(fā)生逆轉(zhuǎn)。

2、影響教代會代表行使職權(quán)的因素

代表提案和參加教代會會議是代表參與學校民主管理與監(jiān)督的兩個重要途徑。這些工作對教代會地位和作用的影響也是直接的，十分顯著的。

（1）提案因素。高校一般都會制定一個保證提案得到答復的制度，并鼓勵代表們提交積極提案。因此，只要是符合條件的提案提交上去，就會收到答復，這是類似于人民代表大會制度一樣較好的制度設(shè)計。但是，在實際執(zhí)行中存在許多問題，如提案的內(nèi)容和范圍受到諸多因素的限制，真正存在的問題往往拿不到桌面上來;提案的程序繁瑣，審查過嚴，影響提案積極性;提案答復的進度不透明，答復的時間速度有拖拉，答復的質(zhì)量有敷衍，答復后的執(zhí)行監(jiān)督缺失等。

（2）參加教代會會議的局限性。首先是教代會的召開一般是一年一次，教代會的常設(shè)機構(gòu)一般不接受提案，因此教代會是無法隨時或適時為代表提出意見和建議提供便利。一年來的眾多大事要事指望通過一次短暫的代表大會來解決是不現(xiàn)實的。第二，在召開代表大會期間的表決方式讓代表無法真正表達真實想法。對大會需要通過表決通過的重要文件一般都采取舉手表決的方式，大多數(shù)人會對議案舉手贊成，但鮮有舉手反對的，甚至對棄權(quán)都鮮有舉手的，否則，這些代表有可能被視為異類。這種一片和諧的表決方式?jīng)Q定了教代會不會給代表行使真正的民主、監(jiān)督權(quán)利。還有些教代會甚至都不需要代表表決，代表只需要聽聽相關(guān)領(lǐng)導念念報告就可以。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多代表認為開教代會是“走形式”，有的認為開教代會就是召開“新聞發(fā)布會”。[10]第三，有些高校的教代會開設(shè)分會場，進行分組討論。一些代表認為討論的過程是對某些報告一片贊揚，提出一些形勢一片大好的附和之聲，對報告中一些不合實際或急功近利的論述不敢提出真正的反對意見，認為即使提出來也不會有人認真去聽，反而會得罪人。

這些因素讓代表們感覺教代會幾乎就是一個“形式主義”大會，認為參與情況和發(fā)揮的實際作用沒有關(guān)系，討論的效果與會議的結(jié)果沒有關(guān)系，認為“教代會就是為某些內(nèi)定政策披上民主的外衣”。既然代表感覺不能發(fā)揮什么作用，必然降低其參與的熱情，從而進一步降低代表行使民主和監(jiān)督職權(quán)的作用。

3、教職工代表的自身因素

高校教職工代表的崗位、職務(wù)、專業(yè)、年齡、性別等等各不相同，對教代會民主和監(jiān)督職能的認識也是千差萬別，因此履職能力和水平差異較大。很大一部分教代會代表對履行民主和監(jiān)督職權(quán)認識模糊，認為代表就是參加會議聽聽報告舉舉手談幾句個人認識就夠了，這些人的熱情僅僅停留在參加會議上，對促進會議議事質(zhì)量提高和民主監(jiān)督起不到應(yīng)有效果;有些代表在工會的提示下做些調(diào)研提些提案。還有些工會對代表進行一些培訓和輔導，幫助其提高認識，提高提案質(zhì)量等等，使代表的整體素質(zhì)得到提高。這些都會對教代會行使職權(quán)產(chǎn)生重要影響。

4、高校治理模式和制度保障因素

我國高校是黨委領(lǐng)導下的校長負責制。高等學校黨委是學校的領(lǐng)導核心，是把握學校發(fā)展方向，決定學校重大問題，監(jiān)督重大決議執(zhí)行，支持校長依法獨立負責地行使職權(quán)，保證以人才培養(yǎng)為中心的各項任務(wù)完成的核心。校長是學校的法定代表人，在學校黨委領(lǐng)導下，貫徹黨的教育方針，組織實施學校黨委有關(guān)決議，行使高等教育法等規(guī)定的各項職權(quán)，全面負責教學、科研、行政管理工作。黨委領(lǐng)導下的校長負責制是一個不可分割的有機整體，必須堅持黨委的領(lǐng)導核心地位，保證校長依法行使職權(quán)，建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、黨政分工合作、協(xié)調(diào)運行的工作機制。因此，高校教代會的作用在某種程度上與黨委書記、校長對其重視程度有直接關(guān)系。受到重視其作用就大，不受重視起作用就小，缺乏以制度約束人的土壤和環(huán)境。

三、提升教代會在民主建設(shè)中地位和作用的路徑

1、加強教代會制度建設(shè)理論及法治研究，提高代表的民主法治素養(yǎng)

教代會的作用知曉度不夠高，也不是每個代表或教工都感興趣。教代會的地位和作用的提高僅僅依靠工會組織是遠遠不夠，依靠代表的教工自覺維護和提高也不會有效果。只有通過加強教代會制度建設(shè)理論及法律研究，把職工的民主法治素養(yǎng)和職業(yè)道素養(yǎng)、文化信息素養(yǎng)、藝術(shù)素養(yǎng)等等各種素養(yǎng)緊密結(jié)合，把民主監(jiān)督意識和思維融入到高校的教育教學科研和人才培養(yǎng)的過程中去，以潛移默化的推進不斷提高廣大教工尤其是代表的民主法治素養(yǎng)，從而實現(xiàn)提高教代會在高校的影響力。這不僅是時代和法律賦予工會的職責，也是工會的義務(wù)。教職工幸福感的一個測量指標就是其權(quán)益能否得到有效聲張和維護，而提高教職工的民主法治意識，使其理性思維，法治思維，其幸福指標也會更加理性化和法制化，教職工對幸福的訴求也會更加合理化，得到滿足的程度也會更高。

提高代表的民主法治素養(yǎng)還需要加強教代會價值與作用的宣傳和培訓。首先要建立代表培訓制度。對代表的培訓既要包括法律、法規(guī)，還要培訓理論和實踐，要讓代表明確其權(quán)利和義務(wù)，以保障其在進行民主監(jiān)督過程中能夠充分行使權(quán)力和履行義務(wù)。不清楚權(quán)利義務(wù)的代表進行民主監(jiān)督蒼白無力，這樣的代表組成的教代會難以發(fā)揮應(yīng)有民主監(jiān)督作用。第二，代表的地位是在得到廣大教職工認可的基礎(chǔ)上才會提高，僅靠代表的孤軍奮戰(zhàn)不會有效果。因此，加強教代會價值與作用的宣傳力度，包括經(jīng)常組織一些相關(guān)的知識競賽等，能夠很好的促進廣大教工對相關(guān)知識的掌握和理解，也就初步實現(xiàn)了對代表開展民主監(jiān)督工作的理解，進一步轉(zhuǎn)化為對代表開展工作的支持也就有了基礎(chǔ)。只要方法得當，教代會地位和作用的提升也就指日可待。

2、推進和完善教代會立法，提升教代會制度的權(quán)威性

我國的《工會法》、《高等教育法》等對高校教代會制度有相關(guān)的規(guī)定，明確教代會作為高校的一種民主管理和監(jiān)督的形式，但缺乏具體的內(nèi)容或權(quán)威的法律解釋，對教代會的職權(quán)缺乏界限明確的規(guī)定，缺乏統(tǒng)一的標準，導致在執(zhí)行過程中各行其是，缺乏約束力。中國教育工會全國委員會于 1985 年頒發(fā)了《高等學校教代會暫行條例》，該暫行條例是在改革開放初期提出的，三十多年來，該條例所依據(jù)的社會背景、法律和理論依據(jù)都已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化;其所適用的高校也從體制、辦學規(guī)模、辦學目標、民主建設(shè)和辦學模式等諸多方面都已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，但該條例卻沒有再行修改?！笆酪讜r移，變法亦移”，隨著高校大學章程的推廣，高校教師參與民主監(jiān)督的意識也在不斷提升。新時代，大學面臨的社會和國際環(huán)境更為復雜，競爭更加激烈，為了更好的激發(fā)高校教工的積極性，保障其充分參與到學校的發(fā)展中去，條例的修改迫在眉睫。通過條例的修改，提高教代會制度的權(quán)威性的也是新時代的呼聲。

我國高校是黨委領(lǐng)導下的校長負責制，教代會等機構(gòu)構(gòu)成了黨領(lǐng)導下的民主監(jiān)督體系，在高校權(quán)利治理架構(gòu)中擁有重要的地位。健全教代會的代表、組織和工作等基本制度，是提升教代會運行規(guī)范的規(guī)范性、程序性和權(quán)威性必要途徑。

3、創(chuàng)新大學管理和教代會運行的融合機制，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的無縫連接

高校的決策、執(zhí)行脫節(jié)現(xiàn)象的普遍存在，民主監(jiān)督的滯后，甚至缺位，不符合我國《高等教育法》和《工會法》的有關(guān)規(guī)定。2018年11月29日，全國教育法治工作會議部署新時代教育法治建設(shè)任務(wù)指出，全面推進依法治教是貫徹落實習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略的重大政治任務(wù)，是加快教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強國的迫切要求，也是長期以來教育事業(yè)改革發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)。要把全面依法治國基本方略落實到教育改革發(fā)展穩(wěn)定的實踐和教育工作各環(huán)節(jié)中，把總書記關(guān)于依法治教的明確要求轉(zhuǎn)化為教育法治工作的生動局面，充分發(fā)揮教育法治的引領(lǐng)性、基礎(chǔ)性、規(guī)范性、保障性作用，真正為教育改革發(fā)展開拓道路并保駕護航。[11]高校的健康運轉(zhuǎn)必須在法治框架加運行。如何實現(xiàn)民主監(jiān)督的不滯后不缺位，建立起大學管理和教代會民主監(jiān)督的融合機制是需要探索和創(chuàng)新的重大課題。

目前通用的做法是加強高等學校黨委對教代會的領(lǐng)導，把教代會職權(quán)落實作為學校黨委的一項重要工作內(nèi)容;完善校務(wù)公開制度，為教代會發(fā)揮監(jiān)督作用提供基礎(chǔ);創(chuàng)造條件為代表參與學校民主管理和監(jiān)督制定一些學校制度，參與學校發(fā)展規(guī)劃和重要管理規(guī)范制定;參與學校財務(wù)預算和學校重大事項決策等工作。這些在一定程度上起到了積極作用，對教代會的民主監(jiān)督職權(quán)的落實打下了一定的基礎(chǔ)。但這些措施缺乏系統(tǒng)性和深度，并沒有真正實現(xiàn)決策、執(zhí)行和民主監(jiān)督的深度融合。

4、利用互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)實現(xiàn)教代會全過程的管理，提高教代會的履職能力

召開教代會從籌備到全部議程的完成，資料準備、討論內(nèi)容、修改文件、印制資料，不僅花費大量的人力和浪費大量的紙張，而且收集、整理、反饋、存檔等效率低，工作量大。如果采用新媒體技術(shù)，搭建一個數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)平臺，對教代會全過程數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化運作，不僅能保存包括視頻在內(nèi)的豐富的會議資料，常設(shè)機構(gòu)或相關(guān)機構(gòu)和代表之間可以通過網(wǎng)絡(luò)隨時互動，節(jié)省了大量的人力、物力，還大大提高了工作效率;新的平臺還能開辟出職工參與學校民主管理新渠道，使教職工更好地行使參與權(quán)、知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，還能有效保障職工的話語權(quán);新技術(shù)的應(yīng)用極大提高工會教代會的履職能力，不斷提高教代會的地位和作用。

5、加強有效提案的質(zhì)量、數(shù)量和落實效率的提高

提案是廣大教職工通過教代會代表向?qū)W校就某些不合理或需要改進的地方提出意見和建議的重要渠道，也直接反映了教代會的作用和地位。在提案程序、內(nèi)容、質(zhì)量、數(shù)量和落實效率方面，應(yīng)該把握好新時代的更加注重法治的特征，加大創(chuàng)新力度，加強相關(guān)工作的理論研究和經(jīng)驗總結(jié)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對教代會提案的理論研究很少，但對提高提案質(zhì)量和落實效率進行了大量的實踐探索和創(chuàng)新。一些高校工會對代表如何提案，以及提案相關(guān)的法律法規(guī)的知識進行了培訓;一些高校工會開展提案模擬訓練，并請專家進行有針對性的診斷、剖析和輔導;一些高校工會針對提案的落實制定一些規(guī)章制度;還有一些高校工會將提案數(shù)量、質(zhì)量和落實情況與考核關(guān)聯(lián)。這些通過提高提案質(zhì)量和落實效率的舉措開辟了有效促進廣大教工參與學校發(fā)展、建設(shè)和民主決策工作中，提高了廣大教職工的參與民主管理和監(jiān)督的積極性，也為學校的建設(shè)和發(fā)展提供了良好的參謀作用。這些舉措對提高教代會的地位和作用是十分顯著的。

為了鼓勵代表放心大膽的提案，一些工會在征集提案后將提案人姓名和單位進行保密化處理，使得代表敢于就真實存在的問題和對學校一些政策的不合理性提出意見和建議，減少假大空或無關(guān)疼癢的提案，提高提案質(zhì)量。問題尖銳的提案更能引起廣大教職工和學校領(lǐng)導的重視和注意，尖銳問題的解決也能彰顯教代會的作用，對提高教代會的地位具有重要意義。

當然，要想讓職工敢言，敢真言，還需要各級黨政領(lǐng)導不斷提高自身的民主管理意識，尊重教代會代表行使民主權(quán)利。

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【作者簡介】

萬 坤（1972—）男，安徽霍山人，管理學碩士學位，任職于北京聯(lián)合大學管理學院，主要研究方向：高等教育管理，信息管理與服務(wù).

施 妍，崔 婷，北京聯(lián)合大學圖書館館員.