地方政府PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的財(cái)政監(jiān)管研究

靳超

[摘 要]在我國大力推行PPP模式下，PPP在我國的推廣必須符合國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略需要，利于國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，能夠推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和總供求政策的安排與調(diào)整，因此我國的監(jiān)管機(jī)制在地方政府的投融資公私合作中占據(jù)重要地位，既要發(fā)揮PPP在融資與管理上的優(yōu)勢，也要遏制死抓不放的現(xiàn)象。將PPP置于有效的新型健康的監(jiān)管體制之下，才能確保政府和私營企業(yè)之間風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的雙贏投資模式。

[關(guān)鍵詞]PPP模式運(yùn)營;財(cái)政監(jiān)管;投融資

[中圖分類號]F283

近年來，我國各地方政府為提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭力，越來越多地采用PPP投資模式開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但在各地方政府實(shí)施的過程中，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)建設(shè)財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制中的行政監(jiān)管、財(cái)務(wù)審計(jì)難免會出現(xiàn)蓄意偽造、政企共謀、隱匿公共關(guān)鍵信息、違法兜底等問題，甚至出現(xiàn)設(shè)計(jì)偏失、運(yùn)營資本失控、建設(shè)失信、移交失敗等不利后果。圍繞上述情形，探索在地方政府投、融資公私合作構(gòu)建中加強(qiáng)全面的財(cái)政監(jiān)管。

1 PPP投資模式中的財(cái)務(wù)監(jiān)管重要性

盡管PPP 投資模式不論對于政府的公共設(shè)施建設(shè)和投入還是對于融資企業(yè)的參與和利益共享，都是一種目的雙贏的投資模式，會給政府和市場企業(yè)帶來極大的效益，但是由于涉及企業(yè)資產(chǎn)和政府公共投入的運(yùn)行監(jiān)管，PPP投資模式從立項(xiàng)、融資到投入建設(shè)和運(yùn)行都需要對整個(gè)項(xiàng)目的過程進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管，更是因?yàn)镻PP項(xiàng)目涉及多方的資金，各方對于資金的使用情況更是需要突出財(cái)務(wù)監(jiān)管的重要性。

1.1 加強(qiáng)項(xiàng)目籌劃和資金使用的規(guī)范化

雖然與傳統(tǒng)中政府出資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的方式相比，PPP項(xiàng)目可以大量減輕政府在建設(shè)項(xiàng)目中的資金壓力，這種資金注入的投資行為可以既符合我國政府在各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大量開展的情況所需要的社會效果，還可以減少政府在各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金需求，PPP模式使得地方政府使用最小的投入而帶來最大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，這是符合我國政府對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資所追求的戰(zhàn)略目標(biāo)。由于諸多私營企業(yè)的廣泛參與，這就會和地方政府之間形成多邊的利益關(guān)聯(lián)，那么財(cái)務(wù)監(jiān)管就會成為合作雙方的核心問題，也只有加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管，才能讓投資者注意項(xiàng)目籌劃和提升項(xiàng)目質(zhì)量，促進(jìn)引進(jìn)新興技術(shù)來降低項(xiàng)目成本，同時(shí)也會對項(xiàng)目資金的引入、分配、使用進(jìn)行嚴(yán)格地把控，從而以較低的成本獲取較高的經(jīng)濟(jì)收益。

1.2 增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量保障，維護(hù)公共利益

在我國的PPP項(xiàng)目合作中，需要政府作為主導(dǎo)監(jiān)管方來加以規(guī)制，因?yàn)槠髽I(yè)都是希望追求產(chǎn)品利益最大化的，但是公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，不論將來項(xiàng)目中私營企業(yè)介入到何種程度，均需要有一套健全的監(jiān)管體系作為后盾，才能確保公共項(xiàng)目的產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量得到雙重保證，否則產(chǎn)量不足、價(jià)格上漲過快、質(zhì)量有瑕疵、項(xiàng)目利潤壟斷等問題就會隨著私營企業(yè)的介入忽略社會公共服務(wù)的功能，因此政府在增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的財(cái)政監(jiān)管，可以有效地評估項(xiàng)目運(yùn)營投入、成本、收益等狀況，起到了維護(hù)公共利益的作用。

1.3 確保政府和私營企業(yè)的共贏

在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司各方利益既有一致性，又有沖突，政府和企業(yè)之間需要強(qiáng)調(diào)兩者之間的信任關(guān)系，還需要責(zé)任共擔(dān)、利益共享，從而達(dá)到互惠互利的雙贏局面，從政府的角度來看，主要是為社會發(fā)展的需要提供公共項(xiàng)目的建設(shè)，滿足社會公眾的需要，增進(jìn)社會福利;從企業(yè)的角度來看，主要目的是通過項(xiàng)目獲得投資回報(bào)或者擴(kuò)大自身影響，以利潤最大化和市場占有率最大化為目標(biāo)。這就導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目合約執(zhí)行中參與方的利益有受損害的預(yù)期，不利于項(xiàng)目整合、推進(jìn)、運(yùn)營。所以加強(qiáng)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營中的財(cái)政監(jiān)管，有利于PPP風(fēng)險(xiǎn)管理，維護(hù)公私雙方的利益。

2 地方PPP項(xiàng)目的財(cái)政監(jiān)管體制現(xiàn)狀

我國PPP項(xiàng)目的管理大多從本部門管理的角度出發(fā)，這就導(dǎo)致了在我國的地方政府投融資PPP的監(jiān)管實(shí)踐中，缺乏明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管體系。在整個(gè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行周期中，發(fā)改委承擔(dān)項(xiàng)目的審批職能，各個(gè)項(xiàng)目的主管部門承擔(dān)項(xiàng)目的規(guī)劃、論證、申報(bào)、招標(biāo)、運(yùn)營等職能，財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金的劃撥，由于不同的政府職能部門所追求的公共利益不盡相同，因此對于監(jiān)管的預(yù)期和社會效益評估也是存在差異的，這就造成了對于合作伙伴的選擇、合約的審核與簽訂、資金的監(jiān)管和使用出現(xiàn)所屬職權(quán)部門自由裁量的狀態(tài)，這不利于監(jiān)管的有效開展，會使得監(jiān)管成為傳統(tǒng)效力不強(qiáng)的日常行政程序。

2.1 資金來源復(fù)雜，配置缺乏合理化，監(jiān)管難度較大

私企通過PPP投資、融資的模式參與到政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，其資金來源多數(shù)都是依靠自有或者自籌資金，而財(cái)務(wù)監(jiān)管就需要對該項(xiàng)目的資金支付、使用等進(jìn)行有效地監(jiān)管，才能保障該項(xiàng)目的正常推進(jìn)，但是由于資金來源的復(fù)雜多樣，就會給PPP的項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管帶來一定的難度，政府部門就需要在財(cái)務(wù)監(jiān)管方面花費(fèi)大量的精力對資金進(jìn)行控制、使用以及配置。就目前我國的部門PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管模式來看，并沒有將其管控資金風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)效性充分發(fā)揮出來，相反在這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程中經(jīng)常會出現(xiàn)拖欠款項(xiàng)、材料損失等不良現(xiàn)象，這就造成了私企追求利益和政府追求社會效益產(chǎn)生一定的矛盾，使得資金的合理化使用不能達(dá)到政府或者企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 部門間缺乏互動機(jī)制，監(jiān)管多而繁亂，監(jiān)管效果低效

我國的PPP項(xiàng)目一般是以基礎(chǔ)設(shè)施為導(dǎo)向的，這就導(dǎo)致我國地方政府的PPP項(xiàng)目監(jiān)管實(shí)踐中，缺乏明確的監(jiān)管體系和監(jiān)管機(jī)構(gòu)主體。PPP項(xiàng)目的發(fā)起者在于各個(gè)項(xiàng)目主管部門，由它們負(fù)責(zé)項(xiàng)目論證、規(guī)劃、申報(bào)、招標(biāo)、運(yùn)營等職能，然后發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目的審批職能，財(cái)政部門主管資金的劃撥和使用的監(jiān)督職能，項(xiàng)目一旦獲批，項(xiàng)目合作方的選擇、合約的簽訂、資金的使用執(zhí)行都進(jìn)入了各自管轄范圍的自由裁量狀態(tài)，由于各個(gè)環(huán)節(jié)對應(yīng)的政府職能部門所追求公共管理目標(biāo)不同，對于監(jiān)管的預(yù)期和社會效益的評估也是存在差異的。這就導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的監(jiān)管出于各自為政的效果，一旦該項(xiàng)目公司提供的公共項(xiàng)目產(chǎn)出和質(zhì)量低于預(yù)期或者無法滿足社會需求，造成的財(cái)政資金浪費(fèi)和社會資源損失就會由公共財(cái)政來承擔(dān)。

3 地方政府PPP投資模式下強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)管的優(yōu)化策略

3.1 財(cái)政與發(fā)展改革部門相協(xié)調(diào)，建立宏觀的財(cái)務(wù)監(jiān)管

從戰(zhàn)略層面上講，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在資金安排上服從于項(xiàng)目決定的規(guī)劃部門，但是這并不意味著不需要在總體機(jī)構(gòu)和規(guī)劃總量上進(jìn)行項(xiàng)目的財(cái)政審查和預(yù)算監(jiān)管，甚至筆者認(rèn)為財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)協(xié)助PPP項(xiàng)目審批部門建立PPP項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算評估體系，頒布統(tǒng)一的項(xiàng)目財(cái)政評估細(xì)則，對PPP項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目財(cái)政分類監(jiān)管。

3.1.1 投資規(guī)模概算監(jiān)管

在項(xiàng)目概算、預(yù)算編制等環(huán)節(jié)加強(qiáng)國家財(cái)政編制的指導(dǎo)，保證財(cái)政編制依據(jù)的合法性，審計(jì)部門運(yùn)用審閱、符合掌握項(xiàng)目的投資規(guī)模等基本信息和項(xiàng)目的概算情況，通過審核項(xiàng)目建設(shè)單位的立項(xiàng)文件、批復(fù)文件等內(nèi)容，計(jì)算出符合項(xiàng)目的規(guī)模和概算情況是否做到前后一致，避免估值過高、缺項(xiàng)少算的不合理情形，最終根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際因素和國家政策從財(cái)政角度評估、審查建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)是否合理，是否符合當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃。

3.1.2 政府兌現(xiàn)及配套投入監(jiān)管

在不同PPP項(xiàng)目合同中，政府承諾大多分散在不同的事項(xiàng)條款中，實(shí)踐中政府承諾的對象和配套投入的審核，需要審計(jì)部門逐條進(jìn)行審查，避免政府因?yàn)槎档讞l款的不合規(guī)手段，導(dǎo)致全部兌現(xiàn)不能或者過度配套，例如對于付費(fèi)和補(bǔ)助、協(xié)助土地權(quán)利、提供審批或者相關(guān)配套投入、允諾排除競爭、其他承諾等形式，都會在后期的項(xiàng)目運(yùn)營中產(chǎn)生不必要的爭議和糾紛，需要在財(cái)政審計(jì)中一并計(jì)入監(jiān)管和審查。

3.1.3 項(xiàng)目運(yùn)作方式監(jiān)管

PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式也有很多類型，因此在宏觀的財(cái)政監(jiān)管中也要對于公私和合作的模式進(jìn)行審核，應(yīng)從中厘清各方面的責(zé)權(quán)利關(guān)系并與項(xiàng)目實(shí)際情況相匹配，不論是BOT、TOT、DBFO等模式，其適用范圍應(yīng)在對應(yīng)的財(cái)政運(yùn)營中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，財(cái)政監(jiān)管部門使用分析、復(fù)合、對價(jià)評估的方法核對項(xiàng)目的運(yùn)作模式是否滿足項(xiàng)目本身的財(cái)政運(yùn)營要求和社會公共利益需要，判定是否選擇了恰當(dāng)適中的運(yùn)作方式，避免企業(yè)或者政府投資人追求自身利益盲目確定項(xiàng)目運(yùn)作方式。

3.2 財(cái)政與職能部門明確分工，從微觀上監(jiān)管項(xiàng)目的運(yùn)營

在操作協(xié)同的層面上，按照現(xiàn)有的政府架構(gòu)，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)作為主導(dǎo)部門，與各職能部門共同協(xié)作完成項(xiàng)目運(yùn)營中的微觀財(cái)政監(jiān)管。

3.2.1 項(xiàng)目核算監(jiān)管

PPP項(xiàng)目在運(yùn)營過程中，需要審查建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模和使用費(fèi)用是否匹配，包括項(xiàng)目貸款利息、流動資金等，還需要針對設(shè)備費(fèi)、工程費(fèi)等費(fèi)用進(jìn)行監(jiān)管核算。其中在此過程中最重要的還要包括對于資產(chǎn)負(fù)債表和損益表的財(cái)政監(jiān)管和審計(jì)：第一，對于資產(chǎn)負(fù)債表的審計(jì)需要根據(jù)會計(jì)制度和相關(guān)規(guī)范來審核，將項(xiàng)目中運(yùn)營資產(chǎn)的金額與上一期進(jìn)行全面審核，必要時(shí)對與之相應(yīng)的其他報(bào)表明細(xì)進(jìn)行總結(jié)對照，將不符的部分結(jié)合來往賬目的函證、存貨單據(jù)等進(jìn)行盤點(diǎn)，核對報(bào)表數(shù)字的真實(shí)有效，保證賬本之間銜接完整合理。第二，審核損益表，要重點(diǎn)關(guān)注是否存在漏項(xiàng)、缺項(xiàng)的情況，審核損益表的完整、規(guī)范和統(tǒng)一，對于損益表中缺少關(guān)聯(lián)性、數(shù)字差異較大的要進(jìn)行詳細(xì)深入地核查，同時(shí)結(jié)合成本費(fèi)用、銷售收入、利潤分配等有關(guān)明細(xì)賬和納稅調(diào)整明細(xì)對各項(xiàng)費(fèi)用進(jìn)行核實(shí)，必要時(shí)要查驗(yàn)有關(guān)原始憑證。

3.2.2 風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管

在風(fēng)險(xiǎn)方面，財(cái)政監(jiān)管部門需要審核具體PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識別是否全面、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合規(guī)合理，采用風(fēng)險(xiǎn)清單法與德爾菲法相結(jié)合的形式，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)列舉，通過專家評議環(huán)節(jié)進(jìn)行最終風(fēng)險(xiǎn)的確定，確定之后通過財(cái)政分析對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化，根據(jù)量化明細(xì)和類似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)對項(xiàng)目當(dāng)時(shí)的情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)量化數(shù)據(jù)評估，最終轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)評估數(shù)據(jù)，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分配給最有利于處置風(fēng)險(xiǎn)的相對控制方，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目成本和財(cái)政監(jiān)管的最小化。

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