金鑫

[摘 要] 黑龍江省耕地面積遼闊，耕地質(zhì)量和資源優(yōu)越，但是過度開墾造成耕地質(zhì)量退化，強(qiáng)化耕地保護(hù)迫在眉睫。盡管近年來政府出臺了一系列耕地保護(hù)政策，但在政策執(zhí)行中仍存在激勵(lì)體制不完善，執(zhí)行力不足，政策缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，宣傳力度薄弱等問題。為確保耕地保護(hù)政策的有效執(zhí)行，建議完善經(jīng)濟(jì)激勵(lì)體制、提升耕地保護(hù)政策的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性、多方合作加強(qiáng)宣傳。

[關(guān)鍵詞] 耕地保護(hù);政策執(zhí)行;激勵(lì)體制

[中圖分類號] F640[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）09-0016-02

一、黑龍江省耕地保護(hù)政策現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展和進(jìn)步，我國自改革開放以來不斷出臺耕地保護(hù)政策。自1981年出臺的《政府工作報(bào)告》中提出了“十分珍惜每一寸土地，合理利用每一寸土地”到1998年重新修訂了《土地管理法》制定專門的章節(jié)條例對耕地進(jìn)行切實(shí)的保護(hù)。為了加強(qiáng)地方政府對耕地保護(hù)的責(zé)任意識，國務(wù)院出臺了《省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，更有效地保障耕地總面積平衡，國土資源部頒布了《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》，我國的耕地保護(hù)政策體系進(jìn)一步完善。

根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)，結(jié)合黑龍江省的實(shí)際情況，2016年4月21日黑龍江省出臺了《黑龍江省耕地保護(hù)條例》，旨在有效利用和保護(hù)耕地資源，確保耕地質(zhì)量，優(yōu)化耕地的自然生態(tài)環(huán)境，促使農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。2017年推出《黑龍江省財(cái)政廳關(guān)于下達(dá)2017年耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼資金的通知》、《黑龍江省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處關(guān)于做好2017年部門預(yù)算的通知》，并且要求財(cái)政和農(nóng)業(yè)部門嚴(yán)格執(zhí)行《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于實(shí)施耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的指導(dǎo)意見》，明確補(bǔ)貼對象、補(bǔ)貼依據(jù)和補(bǔ)貼發(fā)放方式，切實(shí)做好補(bǔ)貼面積等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集、審查核實(shí)、上報(bào)和補(bǔ)貼資金發(fā)放等工作。[1]

2016年5月，習(xí)近平總書記在考察黑龍江省時(shí)指出“要采取工程、農(nóng)藝、生物等多種措施，調(diào)動農(nóng)民積極性、共同把黑土地保護(hù)好、利用好?！睘榱素瀼芈鋵?shí)總書記重要指示精神，切實(shí)做好全省黑土耕地保護(hù)工作，更好地發(fā)揮保障國家糧食安全“壓倉石”作用，黑龍江省特制定《黑龍江省黑土耕地保護(hù)三年行動計(jì)劃（2018-2020年）》。

二、黑龍江省耕地保護(hù)政策執(zhí)行中存在的問題

（一）耕地保護(hù)激勵(lì)體制不完善，地方政府執(zhí)行力不足

黑龍江省政府關(guān)于耕地保護(hù)主要有兩項(xiàng)任務(wù)：一是落實(shí)中央政府下達(dá)的耕地保護(hù)指示。二是保障糧食數(shù)量和質(zhì)量得以提高以及優(yōu)化耕地的生態(tài)環(huán)境。雖然地方與中央對于耕地保護(hù)的目的一致，但是地方政府在財(cái)政體制中屬于獨(dú)立核算體系，所以執(zhí)行過程中必然會有自身的利益訴求。耕地的非農(nóng)化會提高地方政府的財(cái)政收益，在帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)提高地方政績。地方政府唯GDP的發(fā)展理念，在耕地保護(hù)政策執(zhí)行過程中會出現(xiàn)一定的偏差。此外，在耕地保護(hù)中缺乏完備激勵(lì)體制，只是依靠行政手段來推行保護(hù)政策，在執(zhí)行過程中缺乏積極性，執(zhí)行力不足，并不能達(dá)到預(yù)期的保護(hù)效果。

（二）耕地保護(hù)政策缺乏系統(tǒng)性，與相關(guān)政策協(xié)調(diào)性不足

雖然目前黑龍江省已有較完整的耕地保護(hù)政策系統(tǒng)，但是一些保護(hù)條例和規(guī)章屬于短期措施。有些規(guī)章制度和法律條文主要是針對特殊情況，缺少系統(tǒng)性的耕地保護(hù)計(jì)劃和長期利用規(guī)劃。盡管耕地保護(hù)政策已經(jīng)成為我國的一項(xiàng)基本國策，但現(xiàn)行的保護(hù)政策與其他相關(guān)政策之間的協(xié)調(diào)性不足。例如耕地保護(hù)政策和環(huán)境保護(hù)政策兩者存在相似之處，但又屬于不同的職能部門執(zhí)行，這樣不利于現(xiàn)有資源的相互配合與協(xié)調(diào)。此外黑龍江省耕地保護(hù)政策的制定與執(zhí)行主要是服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在特殊時(shí)期耕地保護(hù)會讓步于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，耕地保護(hù)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策之間也缺乏協(xié)調(diào)。

（三）耕地保護(hù)政策宣傳力度薄弱

政府在制定和執(zhí)行每一項(xiàng)惠民政策的過程中，政策宣傳是不可或缺的環(huán)節(jié)。政府向社會公眾傳送耕地保護(hù)政策的相關(guān)信息，目的是讓各類組織了解、接受、支持耕地保護(hù)政策，充分利用各方面資源對耕地進(jìn)行保護(hù)。近年來，黑龍江省出臺了很多與耕地保護(hù)相關(guān)的法律條例和政策制度，政府對這些保護(hù)政策也做了相關(guān)的公開解讀。黑龍江省人民政府網(wǎng)站就是發(fā)布和解讀相關(guān)政策的重要媒介，由于政府的宣傳方式過于單一和傳統(tǒng)，沒有充分運(yùn)用新媒體、網(wǎng)絡(luò)公共平臺等新型的傳播媒介，傳播效果一般，特別是市、縣的政務(wù)宣傳不夠及時(shí)，傳播渠道相對閉塞，使信息延遲傳送，所以政策執(zhí)行力度和效果存在一定偏差。因此各級政府要不斷提高耕地保護(hù)政策的宣傳力度，優(yōu)化耕地保護(hù)政策執(zhí)行環(huán)境，提升政策執(zhí)行效果，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)。

（四）政策執(zhí)行監(jiān)督環(huán)境不完善

在耕地保護(hù)政策執(zhí)行過程中，個(gè)別政府存在一定違規(guī)現(xiàn)象，個(gè)別官員為了自身利益知法犯法，出現(xiàn)包庇非法利用耕地的行為。此外農(nóng)戶作為耕地的經(jīng)營者對耕地保護(hù)政策了解不夠，甚至不愿了解，一些農(nóng)戶為了滿足自身利益而非法利用、破壞、轉(zhuǎn)移耕地。以上現(xiàn)象表明政策執(zhí)行缺乏良好的監(jiān)督環(huán)境，雖然有一些法律條文加以制約，但現(xiàn)實(shí)中實(shí)施效果并不理想。此外社會公眾監(jiān)督力量也較薄弱，不能對政策執(zhí)行進(jìn)行有效監(jiān)督。

三、提升黑龍江省耕地保護(hù)政策執(zhí)行效果的對策建議

（一）完善耕地保護(hù)激勵(lì)體制

黑龍江省對于耕地保護(hù)政策主要以行政手段為主，較少運(yùn)用經(jīng)濟(jì)方法或其他方法。行政手段的無償性和強(qiáng)制性在短期會取得顯著成效，但不利于長期發(fā)展，并不能夠從根本上提高地方政府以及農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。為了激發(fā)地方政府及農(nóng)民對耕地保護(hù)的積極性，應(yīng)該建立與完善一套相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)體制。中央依照相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)通過轉(zhuǎn)移支付的方式給黑龍江省在耕地保護(hù)中給予經(jīng)費(fèi)支持。此外，中央應(yīng)加強(qiáng)相應(yīng)的監(jiān)察巡視，對于不合法使用耕地和轉(zhuǎn)移以及未達(dá)到耕地保護(hù)效果的單位及個(gè)人，強(qiáng)制沒收耕地保護(hù)款項(xiàng)，并且追查地方政府與執(zhí)行官員的責(zé)任。[2]

（二）提升耕地保護(hù)政策的系統(tǒng)性與有關(guān)政策的協(xié)調(diào)性

執(zhí)行耕地保護(hù)政策并不是一項(xiàng)單獨(dú)的工作，而是一個(gè)系統(tǒng)工程。執(zhí)行耕地保護(hù)政策過程中一定會涉及到土地產(chǎn)權(quán)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、社會保障制度以及全省的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)化發(fā)展與自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面。因此我們不能僅僅考慮耕地保護(hù)與保護(hù)政策如何執(zhí)行，而是要把耕地保護(hù)政策在執(zhí)行過程中與其他相關(guān)方面相結(jié)合，形成一個(gè)科學(xué)完整的系統(tǒng)。第一，要提升耕地保護(hù)政策的系統(tǒng)性。政府應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和有關(guān)法律體系的基礎(chǔ)上，制定一系列相互協(xié)調(diào)、各個(gè)方面的耕地保護(hù)計(jì)劃，用以實(shí)現(xiàn)耕地資源合理有效利用。第二，要進(jìn)一步增強(qiáng)耕地保護(hù)政策和其他相關(guān)政策的協(xié)調(diào)性，來優(yōu)化耕地保護(hù)的成果。耕地保護(hù)系統(tǒng)是和各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)村社會保障系統(tǒng)、土地產(chǎn)權(quán)、社會公眾、有關(guān)規(guī)章制度和監(jiān)察體系緊密相連的。此外耕地保護(hù)還與黑龍江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)、工業(yè)化和城市化密切相關(guān)。因此為了保證耕地保護(hù)政策有效執(zhí)行，一定要構(gòu)建完善的政策體系，并且確保耕地保護(hù)政策系統(tǒng)和其他相關(guān)政策相互調(diào)和。

（三）多方合作，強(qiáng)化宣傳效果

政策制定與執(zhí)行的有關(guān)部門要強(qiáng)化耕地保護(hù)意識，發(fā)揮自身的功能與優(yōu)勢，明確耕地保護(hù)的目標(biāo)，提升宣傳的質(zhì)量與范圍，優(yōu)化政策的實(shí)施環(huán)境，給予相應(yīng)的宣傳策略。最大限度地利用政府平臺進(jìn)行政策宣傳與推廣。政府應(yīng)當(dāng)把傳統(tǒng)媒體與現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)科技相結(jié)合，拓寬宣傳渠道，加大耕地保護(hù)政策的宣傳力度。具體來說，不僅要利用報(bào)紙、廣播和電視等傳統(tǒng)媒介，還要充分應(yīng)用各種網(wǎng)絡(luò)客戶端、APP等新媒體進(jìn)行政策宣傳。并且加強(qiáng)行業(yè)組織與農(nóng)戶的聯(lián)系，讓農(nóng)戶及時(shí)和有效了解政策信息。這樣不僅有利于提高農(nóng)戶對耕地保護(hù)的積極性，強(qiáng)化政策宣傳效果，也有利于耕地保護(hù)政策順利執(zhí)行。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督環(huán)境建設(shè)

政府應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，與紀(jì)檢監(jiān)察部門聯(lián)合對耕地保護(hù)政策執(zhí)行情況隨時(shí)進(jìn)行監(jiān)督檢查。加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)測，利用遙感技術(shù)對耕地保護(hù)政策執(zhí)行效果進(jìn)行監(jiān)測，對官員的執(zhí)行情況進(jìn)行巡查，加大社會公眾的監(jiān)督力度，樹立農(nóng)戶耕地保護(hù)的意識，積極參與耕地保護(hù)，這樣有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在的問題并能及時(shí)加以解決，同時(shí)可有效防止不合理、違規(guī)操作的現(xiàn)象發(fā)生。此外，暢通監(jiān)督渠道，建立網(wǎng)絡(luò)公眾監(jiān)督平臺，進(jìn)一步完善監(jiān)督環(huán)境，確保耕地保護(hù)政策的順利執(zhí)行。

[參考文獻(xiàn)]

[1]彭炎輝.耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策的效果評價(jià)及改進(jìn)建議[J].中州學(xué)刊，2017（12）：48-53.

[2]趙金成.淺論我國耕地保護(hù)政策體系的建立[J].才智，2011（11）：275.

[責(zé)任編輯：趙磊]