論黨外監(jiān)督制度的完善

摘 要：中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)是以黨內(nèi)權(quán)力之間的監(jiān)督制約為基礎(chǔ)，黨外權(quán)力對(duì)黨的監(jiān)督為保障的全方位的權(quán)力監(jiān)督保障體制。因此進(jìn)行黨外監(jiān)督制度研究，科學(xué)認(rèn)識(shí)和把握黨的監(jiān)督制度的建設(shè)規(guī)律，探索新形勢下黨外監(jiān)督制度建設(shè)的新思路、新方法，對(duì)于鞏固黨的執(zhí)政地位，提高黨的執(zhí)政能力和全面建設(shè)小康社會(huì)，具有重大的理論和實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞：黨外監(jiān)督 黨內(nèi)監(jiān)督 完善

一、 黨外監(jiān)督的重要性

由于中國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，即一黨領(lǐng)導(dǎo)多黨合作、一黨執(zhí)政多黨參政的制度，所以作為一個(gè)長期執(zhí)政的政黨，僅靠黨內(nèi)監(jiān)督是不夠的，必須接受來自黨外的監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨的先進(jìn)性亦決定了黨要自覺接受群眾監(jiān)督，也決定了群眾有資格來監(jiān)督中國共產(chǎn)黨。同時(shí)作為執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨擁有行使公共權(quán)力，關(guān)系廣大民眾的利益，所以其監(jiān)督就不僅是黨內(nèi)的事務(wù)而成為公共事務(wù)，需要受到社會(huì)公眾的監(jiān)督，以保證其執(zhí)政的合法性。此外，黨內(nèi)監(jiān)督屬于“同體監(jiān)督”，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)同黨的各級(jí)組織存在著上下級(jí)關(guān)系或隸屬關(guān)系，沒有獨(dú)立行使監(jiān)督的權(quán)力，造成上級(jí)可以監(jiān)督下級(jí)，對(duì)同級(jí)和對(duì)上級(jí)的監(jiān)督難以進(jìn)行，易使監(jiān)督流于形式，需要與黨外監(jiān)督相結(jié)合。

綜上，中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)是以黨內(nèi)權(quán)力之間的監(jiān)督制約為基礎(chǔ)，黨外權(quán)力對(duì)黨的監(jiān)督為保障的全方位的權(quán)力監(jiān)督保障體制。

二、黨外監(jiān)督制度概述

（一）黨外監(jiān)督的內(nèi)涵

黨外監(jiān)督是指依照國家的法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，由黨的統(tǒng)一體外的組織、單位或個(gè)人，對(duì)黨組織、黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為進(jìn)行的監(jiān)察督促的活動(dòng)。監(jiān)督主體主要有人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主黨派和政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。

（二）黨外監(jiān)督制度

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第三十七條、第三十八條、第三十九條的規(guī)定，黨外監(jiān)督保障制度主要包括人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督制度、司法監(jiān)督制度、民主黨派和政協(xié)監(jiān)督制度、群眾監(jiān)督制度、輿論監(jiān)督制度。現(xiàn)有的黨外監(jiān)督制度雖然有一些文字的規(guī)定，但不是很完整，有的比較原則和抽象，實(shí)踐中難以把握，易流于形式。需要把黨外的各種監(jiān)督力量規(guī)范化，制度化，明確他們的監(jiān)督權(quán)力和作用，從而保障其監(jiān)督權(quán)的行使，發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。

三、黨外監(jiān)督制度的完善

（一）完善人大監(jiān)督制度

人大是我國憲法規(guī)定的國家最高權(quán)力決策機(jī)構(gòu)，也是國家最高權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)。完善人大的監(jiān)督制度有以下幾個(gè)方面：一是在理念上，各級(jí)黨組織、黨員必須認(rèn)識(shí)到人大是最高權(quán)力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)自覺接受人大的監(jiān)督，按法定程序辦事。如執(zhí)政黨要按照法定程序向國家權(quán)力機(jī)構(gòu)推薦干部，而不能直接向國家權(quán)力機(jī)構(gòu)任免干部。

二是在制度保障上，健全人民代表大會(huì)制度中關(guān)于對(duì)執(zhí)政黨的政治監(jiān)督機(jī)制，建立健全具體的可操作性的制度確保執(zhí)政黨在憲法和法律的范圍之內(nèi)活動(dòng)，使黨的一切組織和黨員沒有凌駕于憲法和法律之上的特權(quán)。同時(shí)處理好黨的主張、決議、文件與憲法、法律之間關(guān)系，使黨的主張、決議、文件不能與憲法、法律相抵觸。調(diào)整執(zhí)政黨和人民代表大會(huì)的關(guān)系，使黨的方針政策由人大以立法形式加以確認(rèn)，對(duì)各級(jí)國家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人選，黨組織只是行使建議權(quán)而不是直接決定，保證各級(jí)人民代表大會(huì)能充分有效地行使任免權(quán)。此外還須制訂和完善人大常委會(huì)的議事規(guī)則，以及黨團(tuán)組織在人大中的活動(dòng)規(guī)則等等。這樣，執(zhí)政黨和國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間才能形成一種相互監(jiān)督制約和相互促進(jìn)的良性關(guān)系。

三是在隊(duì)伍建設(shè)上，必須健全民主制度，落實(shí)“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”，推選出能真正代表人民意志、反映人民要求的高素質(zhì)的人民代表。建議制訂具體的有效的規(guī)章制度來保證，嚴(yán)格按照法定的程序產(chǎn)生代表候選人和代表。代表候選人提名不能只由上級(jí)決定，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分地討論和評(píng)議，上下結(jié)合提名產(chǎn)生代表候選人，并需與選舉人廣泛接觸，讓選舉人真正了解候選人，并從候選人中選舉符合自己意愿的代表。遵從法律規(guī)定現(xiàn)職黨政干部在人大名額中所占的比例以及在人大中兼任重要職務(wù)的比例。

（二）完善國家監(jiān)察監(jiān)督制度

在我國，80%的公務(wù)員、95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部都是共產(chǎn)黨員，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察內(nèi)在有高度一致性，又有高度互補(bǔ)性。當(dāng)黨內(nèi)組織監(jiān)督不到的地方，或者對(duì)不適用于黨的紀(jì)律的公職人員，國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)就可以依法實(shí)施監(jiān)察，真正把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

深化國家監(jiān)察體制改革、制定國家監(jiān)察法及相關(guān)配套制度，是黨中央作出的重大決策部署。習(xí)近平總書記對(duì)此高度重視，指出要“健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”，1并多次主持召開中央政治局常委會(huì)議、中央政治局會(huì)議、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議專題研究，多次指出要牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，深刻把握中央的政治、中央的大局，真正把向核心看齊貫穿到監(jiān)察體制改革全過程。隨著中央國家監(jiān)察體制改革的深化，行政監(jiān)察法將由國家監(jiān)察法替代，擴(kuò)大監(jiān)察對(duì)象，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察的全面覆蓋。十九大報(bào)告明確指出將國家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)工作向全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，畫出了國家監(jiān)督體制改革的新路線圖。在中央層面，監(jiān)察部是國務(wù)院組成部門，與中央紀(jì)委合署辦公，強(qiáng)化黨對(duì)國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)；在地方，政府監(jiān)察部門與同級(jí)紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。同時(shí)需明確監(jiān)察職責(zé)與監(jiān)察程序，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)更加有效的監(jiān)督方式，以及可以采取強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。為國家監(jiān)察提供法治化的保障，如用留置取代“兩規(guī)”措施。此外，還應(yīng)將監(jiān)察委員會(huì)定位為促進(jìn)公權(quán)“廉能、善治”的獨(dú)立權(quán)力機(jī)構(gòu)，確保監(jiān)察權(quán)的充分行使，調(diào)整關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)定位的原則，兼采“對(duì)人監(jiān)察”與“對(duì)事監(jiān)察”原則，擴(kuò)大監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督范圍，增加監(jiān)察權(quán)的履職路徑。優(yōu)化關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的職能定位，優(yōu)化監(jiān)督職能把握公權(quán)力與公權(quán)者的全方位、高效度“亮化”兩個(gè)中心，勘定公權(quán)邊界，推行合規(guī)計(jì)劃，優(yōu)化權(quán)力合規(guī)透明措施。

（三）完善司法監(jiān)督制度。

憲法和相關(guān)法律明確規(guī)定司法獨(dú)立制度，避免了黨組織、黨員直接插手、干預(yù)司法案件和司法程序。司法監(jiān)督機(jī)制完善需要強(qiáng)調(diào)的是以下幾個(gè)方面：一是司法獨(dú)立的法律保障。司法機(jī)關(guān)除了接受各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督外，任何黨政部門不得介入、干涉其對(duì)具體案件的審理工作；二是司法獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)和行政保障。司法機(jī)關(guān)所必須的經(jīng)費(fèi)等應(yīng)列入國家專項(xiàng)預(yù)算，改變司法依靠行政部門批、撥、給的方式，從而擺脫行政支配和控制，真正建立起司法權(quán)力獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制；三是司法監(jiān)督法制建設(shè)的完善，要從立法、執(zhí)法、守法等方面加強(qiáng)司法監(jiān)督法制的建設(shè)，明確監(jiān)督范圍和手段，保證司法監(jiān)督的有效開展。建議健全司法問責(zé)制度，可以借鑒西方國家采取多元化的問責(zé)模式對(duì)政府機(jī)關(guān)的問責(zé)，有議會(huì)問責(zé)、公務(wù)員問責(zé)、司法問責(zé)等，其中司法問責(zé)是普遍采用的問責(zé)方式。如法國的司法問責(zé)，主要是通過行政法院和憲法委員會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)、兩條途徑來進(jìn)行的；英國的司法問責(zé)則通過普通訴訟、上訴、司法審查三種方式實(shí)現(xiàn)。2擴(kuò)大司法問責(zé)制度的司法審查范圍，由人民法院對(duì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的主體直接作出責(zé)任認(rèn)定，在涉及到相關(guān)行政主體或黨員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任或紀(jì)律責(zé)任的，法院應(yīng)當(dāng)向相關(guān)行政機(jī)關(guān)或監(jiān)督部門提出司法建議。另外，也可以通過公益訴訟對(duì)黨的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。在保障公民訴權(quán)，暢通民眾司法救濟(jì)渠道的前提下，完善司法監(jiān)督的規(guī)定，還可以公益性訴訟來對(duì)黨的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

（四）完善民主黨派和政協(xié)監(jiān)督制度。

人民政協(xié)的監(jiān)督作為一種民主監(jiān)督，通過對(duì)黨和國家提出意見批評(píng)而實(shí)施的一系列監(jiān)督，是自下而上的，體現(xiàn)了監(jiān)督的廣泛性和基礎(chǔ)，對(duì)于發(fā)揚(yáng)民主，健全社會(huì)主義民主政治具有重大意義。它是我國政治體制內(nèi)的一種預(yù)防和糾錯(cuò)機(jī)制，也是社會(huì)的反饋機(jī)制，能夠使社會(huì)輿情廣泛、及時(shí)、充分地得以表達(dá)，有利于執(zhí)政黨及時(shí)了解情況，處理問題，避免社會(huì)問題積壓，在得不到正常渲泄和釋放的情況下引起社會(huì)震動(dòng)。首先，保障人民政協(xié)的實(shí)際政治地位，充分發(fā)揮其政治監(jiān)督功能，要擴(kuò)大民主黨派的知情范圍和參政程度，加強(qiáng)與執(zhí)政黨的常態(tài)化、制度化聯(lián)系，使其成為改善執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)重要監(jiān)督途徑。其次制度上要明確監(jiān)督的手段，體現(xiàn)監(jiān)督程序的規(guī)范化、公開化，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政治協(xié)商和民主監(jiān)督的制度化、法律化。最后，民主黨派自身建設(shè)需要加強(qiáng)，提高其參政議政、政治協(xié)商、民主監(jiān)督的能力與水平，在共同政治基礎(chǔ)上，根據(jù)“長期共存，互相監(jiān)督.肝膽相照，榮辱與共”的方針，集思廣益、多謀善斷、相互幫助、相互督促，共同致力于社會(huì)主義事業(yè)，而不是政黨間的互相攻擊、互相拆臺(tái)。

（五）完善群眾監(jiān)督制度

“從群眾中來，到群眾中去”，執(zhí)政黨的權(quán)力來自于人民，必然也應(yīng)接受人民的監(jiān)督。群眾監(jiān)督制度的建立和完善，首先是推行黨務(wù)公開，讓黨外便于監(jiān)督。要使群眾能及時(shí)對(duì)黨內(nèi)的問題有知情權(quán)，除了不能公開的國家機(jī)密外，如果出現(xiàn)了問題，涉及到多大范圍，就要如實(shí)地向該范圍的黨員說明情況，并聽取黨員的意見。尤其是涉及群眾利益的事項(xiàng)必須向基層組織和黨員群眾公開，使他們可以依法有渠道可以了解真相，這樣才能保障群眾的監(jiān)督作用。其次要建立和完善監(jiān)督保護(hù)機(jī)制，讓黨外敢于監(jiān)督。群眾的監(jiān)督作用之所以發(fā)揮不夠，其重要的原因就是監(jiān)督權(quán)缺乏有力的法律支持和保護(hù)，需要從制度上加以完善，使群眾能依法監(jiān)督，也敢于去監(jiān)督。如公民舉報(bào)制度的改進(jìn)，使其能保障人民群眾的參與權(quán)；輿論監(jiān)督機(jī)制的完善，使人民群眾的批評(píng)權(quán)可以通過輿論充分表達(dá)；并開辟網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機(jī)制等有效監(jiān)督的新渠道。最后要發(fā)揮組織作用，讓黨外善于監(jiān)督。由于群眾的素質(zhì)存在差異，在行使監(jiān)督權(quán)中需要有相關(guān)組織的指引和幫助，可以規(guī)范黨外各有關(guān)組織擔(dān)起這個(gè)橋梁的作用，讓群眾能夠通過這些組織對(duì)關(guān)系切身利益的重大決策和執(zhí)政黨的工作進(jìn)行監(jiān)督。

（六）完善輿論監(jiān)督制度

新聞媒體運(yùn)用輿論，幫助公眾了解政府事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和一切涉及公共利益的事務(wù)，并促使其沿著法制和社會(huì)生活公共準(zhǔn)則的方向運(yùn)作的一種社會(huì)行為的權(quán)利。在落實(shí)這項(xiàng)制度中需注意的是輿論監(jiān)督必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展；按規(guī)定和程序通過內(nèi)部反映和公開報(bào)道兩個(gè)渠道進(jìn)行；黨的各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部須正確對(duì)待并接受輿論監(jiān)督，重視和支持輿論監(jiān)督，自覺和主動(dòng)地聽取意見，推動(dòng)和改進(jìn)各項(xiàng)工作；新聞媒體應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨性原則，遵守新聞紀(jì)律和職業(yè)道德，把握正確導(dǎo)向，注重輿論監(jiān)督的社會(huì)效果，保證新聞輿論監(jiān)督的健康開展，并對(duì)社會(huì)中存在的問題進(jìn)行揭示并推動(dòng)其解決。然而，根據(jù)修訂后的監(jiān)督條例第六章“黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合”第三十九條來看，輿論監(jiān)督被歸屬于黨外監(jiān)督的范疇，并進(jìn)一步明確堅(jiān)持黨性和人民性相統(tǒng)一的原則，通過對(duì)典型案例進(jìn)行剖析等，發(fā)揮警示作用?？梢詮囊韵聨c(diǎn)完善：一是健全輿論監(jiān)督制度的一些具體實(shí)施細(xì)則，規(guī)范監(jiān)督的方式方法和與其他部門之間的協(xié)作；二是創(chuàng)新輿論監(jiān)督的方式方法，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、微信等平臺(tái)擴(kuò)大監(jiān)督影響面；三是加強(qiáng)新聞媒體的監(jiān)督力度，發(fā)揮新聞媒體的批評(píng)作用，督促黨更加自覺地研究和解決問題。

注：

[1]習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2 016年5月3日。

[2]韓志明：《中國問責(zé)十年風(fēng)雨路》，北京：新華出版社，2013。

作者簡介：

倪頌文（1974.3-）女，漢族，浙江蕭山市，副教授，碩士學(xué)位，研究方向：民商法，黨內(nèi)法規(guī)