破解司法潛規(guī)則的司法人員制度解析

摘 要：現(xiàn)行的司法人員制度是導(dǎo)致和催生司法潛規(guī)則的重要因素之一。由剛畢業(yè)的大學(xué)生擔(dān)任法官助理難以保障案件的審判質(zhì)量;以結(jié)案率、調(diào)解率作為法官工作業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。只有提高司法準(zhǔn)入的門檻，拓展司法人員來(lái)源渠道，調(diào)整結(jié)案率、調(diào)解率的評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立專門的案件質(zhì)量考核團(tuán)隊(duì)，完善司法責(zé)任制，使司法權(quán)力的讓渡與限制有機(jī)結(jié)合，才能真正破解司法潛規(guī)則的制度基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：司法潛規(guī)則;司法人員制度;制度分析;制度設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：DF3? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）20-0088-02

一、司法潛規(guī)則的含義及制度原因

所謂司法潛規(guī)則，是指司法人員在運(yùn)用司法權(quán)力解決法律糾紛的過(guò)程中所遵循的與國(guó)家司法顯規(guī)則（即國(guó)家正式法律制度）完全不同的非正式的隱性辦案規(guī)則。主要表現(xiàn)為：司法公平讓位于上級(jí)指示或工作業(yè)績(jī)，司法正義妥協(xié)于人情關(guān)系或權(quán)錢交易。請(qǐng)示辦案、先定后審、久調(diào)不決等現(xiàn)象在司法實(shí)踐中十分普遍。

司法權(quán)力的運(yùn)行離不開具體的人員操作，而對(duì)于這些掌握核心權(quán)力的人員來(lái)說(shuō)，如何約束他們的司法行為、如何監(jiān)督他們的辦案過(guò)程，如何評(píng)價(jià)他們的工作業(yè)績(jī)，如何激發(fā)他們的工作積極性，是關(guān)系到司法活動(dòng)能否實(shí)現(xiàn)公平正義的重要基礎(chǔ)。但我國(guó)長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中，大多關(guān)注的重點(diǎn)都是如何約束和監(jiān)督司法人員的辦案過(guò)程，而較少關(guān)心司法人員的招錄制度、業(yè)績(jī)考評(píng)制度、責(zé)任追究制度。司法權(quán)力的公正行使必須依靠有效的制度，而我國(guó)現(xiàn)行的司法人員招錄制、考評(píng)制、錯(cuò)案追究制等司法顯規(guī)則在制度設(shè)計(jì)上均有瑕疵。首先，制度重點(diǎn)多側(cè)重于事后懲罰，如刑法中的職務(wù)犯罪。其次，缺少制度本身的合理性考量，如對(duì)司法人員的工作指標(biāo)、工作強(qiáng)度、工作程序等要求是否合理，是否科學(xué)。如果這些問(wèn)題在司法人員制度的設(shè)計(jì)中都沒(méi)有充分考慮和體現(xiàn)，那么就無(wú)法有效約束和監(jiān)督司法人員的行為。制度本身的瑕疵使得司法顯規(guī)則在實(shí)踐中被扭曲或虛置，司法潛規(guī)則反而大行其道，因此，破解司法潛規(guī)則的關(guān)鍵就在于完善司法人員制度。

二、催生司法潛規(guī)則的司法人員制度分析

（一）司法人員招錄標(biāo)準(zhǔn)較低

司法人員的專業(yè)水平是保證辦案質(zhì)量的重要前提。國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度在保證司法人員專業(yè)素質(zhì)方面確實(shí)發(fā)揮了積極作用，但該制度仍然存在標(biāo)準(zhǔn)較低的問(wèn)題。按照現(xiàn)行的法官助理招錄制度，大學(xué)剛畢業(yè)的學(xué)生只要通過(guò)考試就可直接成為法官助理。雖然大學(xué)生是司法隊(duì)伍的新生力量，但其學(xué)習(xí)環(huán)境始終是校園，缺少實(shí)務(wù)訓(xùn)練，而現(xiàn)實(shí)中司法審判過(guò)程中的許多工作都是由法官助理完成的，如調(diào)證、送達(dá)，甚至撰寫判決。如果判斷不準(zhǔn)確或裁判不公平，那么帶來(lái)的社會(huì)危害將是極其嚴(yán)重的。如果不提高司法人員錄用的條件，一旦產(chǎn)生質(zhì)量堪憂的裁判，就會(huì)影響我國(guó)司法裁判的權(quán)威性和公信力。

（二）司法人員評(píng)價(jià)指標(biāo)不盡合理

1.結(jié)案率。以法官一年內(nèi)審結(jié)的案件數(shù)量或一定比例作為其工作是否達(dá)標(biāo)的評(píng)價(jià)依據(jù)，與實(shí)際情況存在一定沖突。在立案審查制變革為立案登記制后，立案門檻的降低，雖然一方面解決了當(dāng)事人立案難的問(wèn)題，但另一方面法院的案件受理數(shù)量也成倍增長(zhǎng)，基層法官一年承辦的案件量多達(dá)幾百件，而根據(jù)現(xiàn)實(shí)的結(jié)案率要求，這些工作很難按期保質(zhì)保量的完成。

2.調(diào)解率。調(diào)解的本意是希望當(dāng)事人之間互諒互讓，和平處理矛盾爭(zhēng)議。但由于調(diào)解率被作為法官工作業(yè)績(jī)的一個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，使得調(diào)解工作變了性質(zhì)。還有許多案件的法官全力調(diào)解，其目的并不是希望和平解決矛盾，而是案件的利益不好平衡，無(wú)論怎樣下判都會(huì)得罪其中一方，一方必然上訴。為了減少上訴率，法官就會(huì)不遺余力地組織一次又一次的調(diào)解，導(dǎo)致許多案件久調(diào)不決。

（三）員額制與司法責(zé)任制有待細(xì)化

1.司法權(quán)力的讓渡——法官員額制

法官員額制的改革對(duì)于破除審判行政化，提高辦案效率，實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立確實(shí)發(fā)揮了積極作用。根據(jù)最高人民法院2018年工作報(bào)告，截至2018年3月“全面推進(jìn)司法責(zé)任制改革，全國(guó)法院從211 990名法官中遴選產(chǎn)生120 138名員額法官，其中最高人民法院遴選產(chǎn)生367名員額法官”。但“法官員額制”改革也存在諸多問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中許多法官并不愿意參加員額制，甚至甘愿放權(quán)只拿低級(jí)工資以求安穩(wěn)度日。其中原因也不難理解，一旦人員額固然會(huì)獲得更大的審判權(quán)力，但與此同時(shí)也要承擔(dān)更大的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。如上所述，繁重的工作壓力、硬性的結(jié)案指標(biāo)、嚴(yán)格的責(zé)任追究，這些壓力嚴(yán)重削減了法官參加員額的積極性。

2.司法權(quán)力的限制——司法責(zé)任制

相對(duì)于此前的“審而不判，判而不審，審判者不能負(fù)其責(zé)”的司法潛規(guī)則，司法責(zé)任制改革真正實(shí)現(xiàn)了放權(quán)與監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”。法官對(duì)案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)的制度使得錯(cuò)案追究制得到了進(jìn)一步落實(shí)。司法責(zé)任制雖加強(qiáng)了法官辦案的責(zé)任感，但誰(shuí)來(lái)追責(zé)，如何追責(zé)，責(zé)任的具體承擔(dān)方式等問(wèn)題還有待制度的細(xì)化。

三、破解司法潛規(guī)則的司法人員制度設(shè)計(jì)

（一）嚴(yán)格司法人員招錄條件，提高司法準(zhǔn)入門檻

提高現(xiàn)行的法官助理招錄條件，僅通過(guò)法律統(tǒng)一考試但沒(méi)有三年以上法律執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的不能直接成為法官助理。剛畢業(yè)的法科學(xué)生應(yīng)首先進(jìn)入法律服務(wù)的一線領(lǐng)域，如律師助理、公司法務(wù)，從沒(méi)有權(quán)力、沒(méi)有優(yōu)越感的最底層的職場(chǎng)新人做起，積累經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中理解和應(yīng)用所學(xué)過(guò)的法律理論。反之，如果直接進(jìn)入司法機(jī)關(guān)，直接掌握決定他人生殺予奪的大權(quán)，擁有了相對(duì)自由的判斷空間，再加上當(dāng)事人對(duì)裁判者的敬畏和依賴，此時(shí)虛榮心、優(yōu)越感與權(quán)力欲就會(huì)迅速膨脹，理性、謙虛、審慎的思考就會(huì)被簡(jiǎn)單、粗暴的想當(dāng)然所取代。甚至一些年輕法官對(duì)當(dāng)事人的辯解持不屑態(tài)度，“說(shuō)的再多也沒(méi)用，反正是我說(shuō)了算”，這種自負(fù)和優(yōu)越感長(zhǎng)久下去，必然形成更大的裁判恣意。正如弗蘭西斯.培根所言：“一次不公正的判決比多次不公的舉動(dòng)為禍尤烈。因?yàn)椴还呐e動(dòng)不過(guò)弄臟了水流，而不公的判決則把水源污染了?！?其實(shí)，許多初入司法隊(duì)伍的學(xué)生是積極向上、秉持公心的，也希望有所作為，但結(jié)構(gòu)性的潛規(guī)則環(huán)境往往使個(gè)體向現(xiàn)實(shí)妥協(xié)，被同化。相比較而言，在美國(guó)成為法官的職業(yè)門檻是很高的，大學(xué)剛畢業(yè)就成為法官是不可能的，沒(méi)有相當(dāng)豐富的法律實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)就沒(méi)有資格成為法官。美國(guó)許多大法官的前身都是從事多年法律實(shí)務(wù)、具有豐富經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀律師。

（二）拓展司法人員來(lái)源渠道，解決案多人少的現(xiàn)實(shí)矛盾

案多人少是困擾我國(guó)司法實(shí)務(wù)領(lǐng)域的一個(gè)客觀問(wèn)題。一個(gè)基層法院的法官一年承辦案件的數(shù)量達(dá)幾百件之多，有的七八百，有的甚至超過(guò)一千件。以一年365天來(lái)推算，一個(gè)法官平均每天就要審結(jié)兩個(gè)案件。如果扣除每周的休息日還剩有261天，一個(gè)法官平均每天要審結(jié)三個(gè)案件。而一個(gè)案件從立案、舉證、答辯、證據(jù)交換、調(diào)查、閱卷再到庭審、評(píng)議、撰寫判決，最少需要幾個(gè)月甚至更長(zhǎng)。正是囿于當(dāng)前法院人少案多的現(xiàn)實(shí)，不少法官不得已將寫判決的工作交給助理完成，甚至一些重要疑難案件的判決也是剛畢業(yè)的學(xué)生作出的。如果此種情形發(fā)生在學(xué)校，即使學(xué)生的判斷出現(xiàn)了錯(cuò)誤和偏差，至多只是案例模擬，不會(huì)真的影響當(dāng)事人的利益。但放在現(xiàn)實(shí)的司法審判工作中，由于初入法院的法官助理最突出的問(wèn)題就是生活經(jīng)驗(yàn)的匱乏以及法律實(shí)務(wù)能力的欠缺，法官助理在本身還不具備準(zhǔn)確判斷能力的情況下，就極易受到法院系統(tǒng)內(nèi)部指導(dǎo)意見(jiàn)的影響，極易使思維固化，并通過(guò)固化的思維產(chǎn)生決定當(dāng)事人重要權(quán)益的終局裁判。因此，從現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)，必須大力拓展司法人員的來(lái)源渠道。另外，從建設(shè)法律職業(yè)共同體的角度，也應(yīng)該吸納更多其他單位從事法律工作的優(yōu)秀人才進(jìn)入司法機(jī)關(guān)，例如高校中謙遜的法學(xué)教授、研究所博學(xué)的法律專家，律師界優(yōu)秀的專業(yè)律師，應(yīng)進(jìn)入司法部門擔(dān)任要職。

（三）調(diào)整結(jié)案率為結(jié)案量，完善司法人員評(píng)價(jià)制度

囿于當(dāng)前司法領(lǐng)域案多人少的現(xiàn)實(shí)困難，以結(jié)案率、調(diào)解率作為法官工作業(yè)績(jī)的主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)不盡合理，結(jié)案率的硬性要求會(huì)倒逼法官倉(cāng)促結(jié)案，對(duì)案件審理中的細(xì)節(jié)沒(méi)有時(shí)間深究，更無(wú)法主動(dòng)調(diào)查取證，這必然導(dǎo)致案件的審判質(zhì)量下降。調(diào)解率的指標(biāo)又會(huì)導(dǎo)致案件久調(diào)不決，影響司法效率。因此，應(yīng)當(dāng)適度調(diào)整結(jié)案率、調(diào)解率的評(píng)價(jià)指標(biāo)，改“結(jié)案率”為“結(jié)案量”，即改“比例”為“數(shù)量”。因?yàn)榉ü偈芾戆讣幕鶖?shù)不同，按照相同比例計(jì)算出來(lái)的案件數(shù)量就會(huì)有很大差別。對(duì)于案件基數(shù)較大的法官，工作量的壓力是非常巨大的。因此調(diào)整“比例”為“數(shù)量”可以有效降低受案量大的法官的工作完成強(qiáng)度，進(jìn)而使司法人員工作評(píng)價(jià)指標(biāo)更趨合理。另外，還應(yīng)同時(shí)強(qiáng)化“案件審判質(zhì)量”這一評(píng)價(jià)指標(biāo)，重“審判質(zhì)量”而非“審結(jié)數(shù)量”。應(yīng)建立專門的案件質(zhì)量考核團(tuán)隊(duì)，由獨(dú)立于法院之外的法律專家組成，針對(duì)每一起案件的裁判文書進(jìn)行復(fù)核，類似于高校的論文外審制度。為了打破利益關(guān)聯(lián)，復(fù)核機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和復(fù)核人員的報(bào)酬均由國(guó)家財(cái)政單獨(dú)撥付，使審案的質(zhì)量與法官的職業(yè)評(píng)價(jià)密切相關(guān)。

（四）建立外審監(jiān)督體系，完善司法責(zé)任制

法官員額制改革必然帶來(lái)放權(quán)之后的監(jiān)督問(wèn)題，除設(shè)立法官懲戒委員會(huì)之外，還應(yīng)當(dāng)在法院系統(tǒng)之外再單獨(dú)設(shè)立一套錯(cuò)案追究體系。首先，設(shè)立法學(xué)專家?guī)?，以備監(jiān)督者的隨機(jī)選定。專家?guī)熘械娜藛T可以直接參與案件的討論，在不受地方政府的財(cái)政人事限制的情況下，可以大膽表達(dá)對(duì)案件的真實(shí)想法。其次，建立投訴制度，對(duì)案件審理結(jié)果有質(zhì)疑者均可啟動(dòng)投訴程序。再次，建立跟蹤回訪制度。一旦錯(cuò)案責(zé)任被確定，錯(cuò)案責(zé)任人的責(zé)任承擔(dān)必須得到切實(shí)執(zhí)行，以避免司法責(zé)任制流于形式。

綜上所述，完善司法人員制度是破解司法潛規(guī)則的關(guān)鍵所在，只有提高司法準(zhǔn)入的門檻，廢除結(jié)案率、調(diào)解率等不合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立專門的案件質(zhì)量考核團(tuán)隊(duì)，完善司法責(zé)任制，才能真正破除司法潛規(guī)則的制度基礎(chǔ)。

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