城市土地開發(fā)潛力評估方法探索

賈晨亮

摘要：沈陽市嘗試?yán)眉扔械男畔⒒A(chǔ)，探索存量土地中改造地塊價(jià)值判斷方法，以期建立存量發(fā)展階段，開發(fā)項(xiàng)目選地的定量分析、評估模型，為選擇最適宜開發(fā)的片區(qū)和地塊。在精準(zhǔn)化選地基礎(chǔ)上，結(jié)合規(guī)劃預(yù)期、政府政策以及人口發(fā)展趨勢，結(jié)合空間指標(biāo)量化的規(guī)劃引導(dǎo)，避免城市發(fā)展中項(xiàng)目開發(fā)高強(qiáng)度和調(diào)整頻繁的問題。

Abstract： Shenyang City attempts to use the existing information base to explore the value judgment method of the reconstructed land in the stock land， in order to establish the quantitative analysis and evaluation model of the development project in stock development stage and select the most suitable area and land for development. On the basis of precise land selection， combined with planning expectations， government policies and population development trends， as well as the spatial indicators quantitative planning guidance， this paper avoids the problem of high intensity and frequent adjustment of project development in urban development.

關(guān)鍵詞：土地開發(fā);潛力評估;存量土地;沈陽市

Key words： land development;potential assessment;stock land;Shenyang City

中圖分類號(hào)：F293.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2019）25-0053-03

0? 引言

在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩，居民購買力減弱，同時(shí)投資、投機(jī)型的住房需求受到抑制。雖然房地產(chǎn)行業(yè)仍處于上升趨勢，但受大環(huán)境影響，房地產(chǎn)利潤空間被擠壓，增長速率大大減緩。房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展思路與模式必須轉(zhuǎn)換。

1? 沈陽土地概況

在全國范圍內(nèi)，沈陽是房地產(chǎn)供給過量、去庫存壓力大的典型城市。2005年，依據(jù)國土部11號(hào)令和《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的精神，沈陽市結(jié)合自身的的實(shí)際情況，政府決定經(jīng)營性用地實(shí)行統(tǒng)一市場供應(yīng)、統(tǒng)一出讓方式、統(tǒng)一地價(jià)體系和保持原有的土地收益分配。土地拆遷主體為各區(qū)人民政府，負(fù)責(zé)相應(yīng)各區(qū)區(qū)域范圍內(nèi)的土地拆遷工作，土地拆遷費(fèi)用按拆遷政策由各區(qū)一次性“包死”，堅(jiān)決杜絕“敞口”拆遷。沈陽市各獨(dú)立操作區(qū)，由區(qū)、開發(fā)區(qū)、管委會(huì)將拆遷凈地交由市土地市場公開交易。

沈陽市各區(qū)為盡快推進(jìn)城市房地產(chǎn)開發(fā)，加大土地出讓力度，在受房地產(chǎn)過熱、房價(jià)瘋漲、缺乏詳細(xì)研究分析的情況下，對一些受機(jī)場凈空、周邊建筑擋光的影響因素較大，開發(fā)條件不成熟的老舊城區(qū)進(jìn)行盲目拆遷，造成一批土地拆遷后一直處于拆遷狀態(tài)，甚至一些凈地會(huì)閑置多年而遲遲無人問津。

2? 存在問題

2.1 條件缺乏支撐

沈陽市行政審批最大的特點(diǎn)即為在土地交易的規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)階段，即明確土地開發(fā)及其建設(shè)行為的導(dǎo)控內(nèi)容、指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)。

簽訂土地出讓合同后，用地許可、方案審查、擴(kuò)初審定、工程許可、施工許可、竣工驗(yàn)收階段可視為對設(shè)計(jì)要點(diǎn)的逐步實(shí)施。

從根本上來說，部分專項(xiàng)規(guī)劃存在于圖紙點(diǎn)位和數(shù)據(jù)達(dá)標(biāo)，以行政區(qū)為單位的整體指標(biāo)平衡，在局部地塊的操作實(shí)施方面困難重重，或者根本就不存在實(shí)施可行性，沒有真正解決老城區(qū)有人缺設(shè)施，新城區(qū)設(shè)施無人去的現(xiàn)實(shí)問題。

2.2 指標(biāo)調(diào)整頻發(fā)

沈陽規(guī)劃實(shí)施管理在依法行政的前提下，關(guān)鍵是依控規(guī)的地塊規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)、依規(guī)范和專項(xiàng)的工程擴(kuò)初審定。

通常我們所說的“一書兩證”，其本質(zhì)就是依據(jù)要點(diǎn)和審定頒發(fā)的行政許可。規(guī)劃審批存在的問題不是單元控規(guī)的審查論證和報(bào)批，而是已批控規(guī)土地利用和建設(shè)項(xiàng)目調(diào)整申請的審批管理。一直以來，控規(guī)調(diào)整申請不斷，申請調(diào)整的內(nèi)容更是五花八門，有用地性質(zhì)調(diào)整、中小學(xué)調(diào)整、公用設(shè)施調(diào)整、綠化用地調(diào)整、開發(fā)指標(biāo)調(diào)整、以及規(guī)劃勘誤調(diào)整等等。

控規(guī)調(diào)整修改中，即使嚴(yán)格履行了法定程序以及征求相關(guān)部門意見，但控規(guī)的調(diào)整修改，特別是公共資源類型，仍不免對調(diào)整修改的“行為本身”，以及規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性產(chǎn)生質(zhì)疑。

3? 土地開發(fā)統(tǒng)籌

土地開發(fā)潛力評估選取具備開發(fā)條件的地塊是本研究的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是地產(chǎn)項(xiàng)目投資開發(fā)的先決條件。

3.1 儲(chǔ)備交易地塊

本研究以中心城區(qū)為范圍，依據(jù)歷年年度土地市場儲(chǔ)備交易情況，依據(jù)2014年儲(chǔ)備地塊、2015年儲(chǔ)備地塊以及2015年擬儲(chǔ)備地塊，篩選近期或者五年內(nèi)可以進(jìn)行房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)的地塊。用地類型包括尚未交易的居住和商住儲(chǔ)備用地，其中2015年擬儲(chǔ)備地塊可直接作為開發(fā)地塊進(jìn)行考慮。

3.2 規(guī)劃改造地塊

基于規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)和規(guī)劃用地變更，判斷近期或者五年內(nèi)有可能進(jìn)行改造的地塊。地塊來源主要依據(jù)規(guī)劃的居住和商住用地。用地類型包括容積率小于1.3或1.5的現(xiàn)狀為居住用地;規(guī)劃中用地性質(zhì)改變?yōu)榫幼『蜕套⌒再|(zhì)的地塊;經(jīng)驗(yàn)判斷具有改造開發(fā)潛質(zhì)的地塊。

3.3 小結(jié)

統(tǒng)籌現(xiàn)場踏勘、儲(chǔ)備交易和規(guī)劃核定，中心城區(qū)重點(diǎn)范圍內(nèi)，近期具有改造條件地塊共1300余個(gè)，總面積約1萬公頃。改造地塊布局以城市三環(huán)外范圍為主。三環(huán)外地塊面積占比約81%;二三環(huán)間地塊面積占比約15%;二環(huán)內(nèi)地塊面積占比約4%。

4? 潛力要素選取

土地開發(fā)價(jià)值以地塊區(qū)位條件為直接體現(xiàn)。土地開發(fā)價(jià)值分析目的針對城市擬開發(fā)的涉及區(qū)位因素的空間區(qū)位進(jìn)行定量分析，重點(diǎn)因素為歷史文化、周邊建成區(qū)、綜合交通條件、市政供給條件等區(qū)位要素，采用因素權(quán)重賦值的辦法，按空間定量導(dǎo)向分析地理區(qū)位優(yōu)劣勢，統(tǒng)籌未來規(guī)劃預(yù)期和現(xiàn)狀成熟度的開發(fā)潛力度，對地塊進(jìn)行開發(fā)價(jià)值評價(jià)。

2007年4月19日，《宜居城市科學(xué)評價(jià)指標(biāo)體系研究》通過建設(shè)部科技司驗(yàn)收，該研究認(rèn)為城市宜居度包括：環(huán)境優(yōu)美、社會(huì)文明、經(jīng)濟(jì)富裕、資源承載、公共安全、生活便宜六個(gè)方面。研究以馬斯洛理念和城市生活宜居角度出發(fā)，將評價(jià)影響要素分為優(yōu)勢要素和劣勢要素。

優(yōu)勢要素分公共服務(wù)、人文環(huán)境、交通、商業(yè)、活動(dòng)空間、生態(tài)、市政等7大類26小類影響因子。包括城市商業(yè)中心、大型環(huán)境中心、郊野公園、公服中心、行政中心、大型超市、地鐵站點(diǎn)、地鐵換乘站、公交樞紐、環(huán)城水系、帶狀公園、中小學(xué)、托幼幼兒園、三甲醫(yī)院、綜合體育設(shè)施、城市綠道慢道等。

劣勢要素分市政、環(huán)境、服務(wù)設(shè)施、交通等4大類15小類影響因子。包括道路堵點(diǎn)、排水澇點(diǎn)、臨街道路鐵路、批發(fā)市場及物流集散、城中村、棚戶區(qū)、傳染病醫(yī)院、高壓線等。

5? 潛力因素分析

運(yùn)用GIS空間分析法和權(quán)重層次分析法開展土地開發(fā)地塊的潛力要素賦值。

5.1 計(jì)算方法

開展空間查詢與量算、疊置、緩沖區(qū)分析等GIS空間分析方法，對地塊影響要素條件進(jìn)行綜合開發(fā)潛力指標(biāo)賦值。計(jì)算公式如下：

5.2 修正方法

影響城市用地開發(fā)的區(qū)位因素較多且互相關(guān)聯(lián)，本研究借鑒其他城市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和方法，對影響因素進(jìn)行權(quán)重賦值，即強(qiáng)調(diào)各因素之間的重要性判斷，以及因素間相互作用影響程度。土地開發(fā)潛力的數(shù)據(jù)測算借用加權(quán)平均法統(tǒng)計(jì)，以期切合各因素對土地開發(fā)和消費(fèi)購房影響程度。

綜合分析板塊的就業(yè)崗位、住房空置率、受教育程度、收入特征、年齡特征等現(xiàn)狀情況，對于一些房地產(chǎn)項(xiàng)目庫存數(shù)量較大、跨河職住交通端點(diǎn)、人口分布比例失調(diào)的地區(qū)內(nèi)，預(yù)測可改造地塊開發(fā)潛力進(jìn)行修正。計(jì)算公式如下：

6? 開發(fā)潛力評價(jià)

土地開發(fā)影響要素每個(gè)因素變量都在一定程度上，適當(dāng)反映該要素對土地開發(fā)的影響信息。為了系統(tǒng)、全面地分析問題，研究在分析城市改造地塊開發(fā)要素的空間分布強(qiáng)度時(shí)，統(tǒng)籌考慮優(yōu)勢、劣勢因素及其相關(guān)聯(lián)性，因而統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映的情況在一定程度上有重疊，進(jìn)而影響最終判別土地開發(fā)潛力的具體指標(biāo)。

6.1 量化評價(jià)

地塊開發(fā)潛力評價(jià)中針對對開發(fā)地塊影響因素的具體量化，采用主成分分析方法、服務(wù)類加權(quán)法等方法揭示大樣本、多變量數(shù)據(jù)或樣本之間內(nèi)在關(guān)系的一種方法，綜合考慮土地開發(fā)影響因素對開發(fā)潛力的影響成都，以獲取土地開發(fā)潛力評價(jià)的最主要信息及數(shù)據(jù)定量。

對各個(gè)影響因素按服務(wù)輻射范圍進(jìn)行評分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，計(jì)算各影響因素服務(wù)輻射范圍覆蓋開發(fā)地塊的有效面積，以加權(quán)平均的方式計(jì)算地塊得分。針對全市范圍，按類分別開展土地開發(fā)正面、負(fù)面影響因素的定量標(biāo)準(zhǔn)和分析統(tǒng)計(jì)工作。

6.2 潛力評價(jià)

明確各項(xiàng)影響因子在控規(guī)街區(qū)層面對土地開發(fā)和居民生活的影響程度的規(guī)劃條件評價(jià)。從整體發(fā)展來看，沈陽市三環(huán)范圍內(nèi)地區(qū)開發(fā)潛力逐步以圈層式由中心向四周擴(kuò)散，城市發(fā)展導(dǎo)向逐步均衡。城市三環(huán)外渾南副城、渾南新城、沈北副城、蘇家屯老城區(qū)等片區(qū)潛力也較強(qiáng)。城市中心區(qū)由于近幾年公共設(shè)施建設(shè)投入較大，基于公服、交通、市政的城市服務(wù)能力提高最快，同時(shí)基于地鐵的開發(fā)建設(shè)完善，房地產(chǎn)項(xiàng)目城市開發(fā)潛力差別不大。

6.3 潛力分級

結(jié)合改造地塊的分布及開發(fā)強(qiáng)度的統(tǒng)籌，明確改造地塊的開發(fā)潛力分級。沈陽城市三環(huán)內(nèi)小渾南地區(qū)、大東二三環(huán)之間地區(qū)土地開發(fā)潛力較大。鐵西區(qū)、于洪區(qū)臨三環(huán)地區(qū)作為主城集中城市生活區(qū)，土地開發(fā)地塊潛力較小，應(yīng)具體分析設(shè)施布局和服務(wù)能力不足的影響，針對性的進(jìn)行服務(wù)能力的提升和改善，激活城市土地開發(fā)活力。

沈陽城市三環(huán)外鐵西新城、渾南新城地區(qū)是未來沈陽市設(shè)施最完善、服務(wù)最齊全的地區(qū)，比較適宜居住。

7? 結(jié)語

當(dāng)前城市規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)入基于大數(shù)據(jù)分析的空間模型量化研究，使規(guī)劃更加擬合城市發(fā)展的基本要素條件，更加科學(xué)化、理性化，土地開發(fā)潛力評估，為城市土地出讓提供了精準(zhǔn)的技術(shù)支撐，為城市開發(fā)管理提供了切實(shí)可行的操作方案。

沈陽市基于土地開發(fā)正面、負(fù)面設(shè)施的評價(jià)，為城市開發(fā)的土地決策提供了一定的技術(shù)支撐，為大數(shù)據(jù)分析指導(dǎo)規(guī)劃設(shè)計(jì)提供了一定的發(fā)展思路，具有較高的借鑒意義?？匾?guī)編制街區(qū)層面將落實(shí)改造地塊指標(biāo)，結(jié)合現(xiàn)狀保留地塊指標(biāo)，對街區(qū)、單元人口容量、建筑容量、開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)進(jìn)行反饋核實(shí)，提高了規(guī)劃決策的精準(zhǔn)性，同時(shí)，避免了土地開發(fā)盲目儲(chǔ)備、開發(fā)指標(biāo)過高的情況。同時(shí)，潛力要素的信息化分析，為城市服務(wù)要素的規(guī)模、布局的全面掌控，提供了技術(shù)支撐，避免城市開發(fā)建設(shè)對城市服務(wù)要素的侵蝕。在后續(xù)的城市發(fā)展中，更應(yīng)注重城市現(xiàn)狀、規(guī)劃設(shè)施的持續(xù)更新維護(hù)，實(shí)際落位公立、私立各項(xiàng)設(shè)施，提高空間數(shù)據(jù)的全面性和有效性，使土地開發(fā)潛力評估更具有現(xiàn)實(shí)意義。

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