中國(guó)大型體育賽事融資模式及其創(chuàng)新

裴桂芬 張璞

摘要：全球大型體育賽事的融資主要有政府投融資、市場(chǎng)化投融資和混合投融資3種模式，混合投融資模式逐漸占據(jù)主流。基于項(xiàng)目分類法來(lái)看，公益性項(xiàng)目主要依賴于政府全額投入，準(zhǔn)公益性項(xiàng)目一般由政府先期主導(dǎo)，同時(shí)吸引社會(huì)資本參與，而經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的融資主要由企業(yè)自主籌資。從創(chuàng)新方向上看，公益性項(xiàng)目適合于政府投融資模式，但要對(duì)部分項(xiàng)目進(jìn)行以PFI為導(dǎo)向的制度創(chuàng)新;準(zhǔn)公益性項(xiàng)目應(yīng)靈活運(yùn)用PPP等方式吸引社會(huì)資本參與;經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目應(yīng)嘗試資產(chǎn)證券化和建立體育產(chǎn)業(yè)投資基金。融資模式的創(chuàng)新需要政府從法律法規(guī)、人才建設(shè)、制度建設(shè)等方面加以保障。

關(guān)鍵詞：大型體育賽事;融資模式;公益性項(xiàng)目;準(zhǔn)公益性項(xiàng)目;經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

中圖分類號(hào)：G811.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-6378（2019）04-0082-07

DOI： 10.39 69/j .issn. 1005-6378.2019.04.013

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視體育工作，將全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略，加快推進(jìn)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)[1]。伴隨著體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的深入推進(jìn)，中國(guó)各地區(qū)也將承辦越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)外大型體育賽事，如何開辟多種資金來(lái)源、利用多種融資手段為中國(guó)的大型體育賽事進(jìn)行融資，已經(jīng)成為擺在我們面前的重要課題。筆者擬對(duì)此進(jìn)行探討，分析中國(guó)體育賽事的融資模式、存在的問(wèn)題與創(chuàng)新路徑。

一、大型體育賽事融資模式分類：以?shī)W運(yùn)會(huì)為例

承辦大型體育賽事是國(guó)力強(qiáng)盛的象征，同時(shí)具有重大的政治經(jīng)濟(jì)意義。世界很多國(guó)家都承辦過(guò)大型體育賽事，每種賽事所需要的場(chǎng)館及相關(guān)配套設(shè)施都有所不同。為了使分析更具有代表性，筆者以?shī)W運(yùn)會(huì)建設(shè)中的融資模式為例，其原因不僅在于奧運(yùn)會(huì)是世界上規(guī)模和影響最大的體育賽事，而且在于舉辦奧運(yùn)賽事幾乎都需要新建大型體育場(chǎng)館，融資需求大，參與方眾多，因而最為典型。迄今為止，共計(jì)舉辦過(guò)31屆夏季奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)和23屆冬季奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)。20世紀(jì)70年代之前，國(guó)內(nèi)外的夏季奧運(yùn)會(huì)或冬季奧運(yùn)會(huì)規(guī)模較小，融資問(wèn)題并不突出，70年代以來(lái)的奧運(yùn)會(huì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，資金需求也越來(lái)越大，融資問(wèn)題日益突出[2]。

（一）政府投融資模式

國(guó)際奧委會(huì)規(guī)定，舉辦奧運(yùn)會(huì)的融資責(zé)任由主辦城市和奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)組織委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“奧組委”）共同承擔(dān)，每一個(gè)候選城市必須提供由國(guó)際奧委會(huì)認(rèn)可的經(jīng)費(fèi)擔(dān)保。隨著賽事項(xiàng)目和參賽人數(shù)的增加，奧運(yùn)規(guī)模不斷擴(kuò)大.這對(duì)主辦國(guó)尤其是主辦城市提出了巨大挑戰(zhàn)。

1976年的加拿大蒙特利爾奧運(yùn)會(huì)宣告政府投融資模式的失敗。在舉辦這屆奧運(yùn)會(huì)之前，蒙特利爾市長(zhǎng)承諾將向世界推出一個(gè)符合奧運(yùn)精神、簡(jiǎn)樸而有品味的奧運(yùn)會(huì)，結(jié)果卻是在建設(shè)過(guò)程中實(shí)際投資額超過(guò)預(yù)算近20倍，總虧損超過(guò)10億美元，其中場(chǎng)館建設(shè)超預(yù)算6倍。奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后，政府不得不設(shè)置了“奧運(yùn)特別稅”，用了整整30年，到2006年才消化了奧運(yùn)會(huì)的債務(wù)遺產(chǎn)。人們通常用“蒙特利爾陷阱”形容奧運(yùn)承辦中單純政府投融資模式造成負(fù)面影響，這也成為1984年洛杉磯奧運(yùn)會(huì)積極探索商業(yè)運(yùn)作引入私人投融資模式的契機(jī)。

2004年雅典奧運(yùn)會(huì)試圖恢復(fù)政府主導(dǎo)模式，完全運(yùn)用政府資金，強(qiáng)調(diào)“非商業(yè)化”運(yùn)作，這也阻礙了私人資本對(duì)奧運(yùn)的投資，因資金不足等原因造成工期延誤，導(dǎo)致實(shí)際支出是原預(yù)算的3倍以上，同樣也成為單純政府主導(dǎo)投融資模式的典型失敗案例。造成此類失敗的主要原因在于政府角色沖突，即政府在奧運(yùn)會(huì)項(xiàng)目中兼具所有者、社會(huì)管理者和運(yùn)營(yíng)者三重角色之間的沖突，這種權(quán)責(zé)利和產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，必將導(dǎo)致建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)的脫節(jié)，降低項(xiàng)目的整體運(yùn)營(yíng)效率。

（二）市場(chǎng)化投融資模式

蒙特利爾奧運(yùn)的失敗嚴(yán)重影響了1984年奧運(yùn)會(huì)的申辦積極性，導(dǎo)致出現(xiàn)只有洛杉磯一個(gè)城市申辦第23屆奧運(yùn)會(huì)的窘境。時(shí)任洛杉磯奧委會(huì)主席彼得·尤伯羅斯在沒有獲得政府任何資助的情況下，首創(chuàng)了奧運(yùn)會(huì)完全市場(chǎng)化運(yùn)作的“私營(yíng)模式”。該模式依靠招募贊助商，出售電視轉(zhuǎn)播權(quán)和高價(jià)門票，從而使該屆奧運(yùn)會(huì)史無(wú)前例地實(shí)現(xiàn)了3億多美元的盈利。自此，奧運(yùn)會(huì)開始了與商業(yè)結(jié)合的路程。與1984年洛杉磯奧運(yùn)會(huì)一樣，1996年亞特蘭大奧運(yùn)會(huì)也是完全由美國(guó)民間力量承辦的。這屆奧運(yùn)會(huì)創(chuàng)造出高達(dá)120億美元的產(chǎn)值，幾乎超過(guò)了部分參賽國(guó)全年的GDP，但其過(guò)于濃厚的商業(yè)味道備受詬病。

不可否認(rèn)，尤伯羅斯的“私營(yíng)模式”，給奧林匹克運(yùn)動(dòng)注入了活力，還促進(jìn)了奧運(yùn)經(jīng)濟(jì)和體育產(chǎn)業(yè)的誕生;但過(guò)度的商業(yè)化不僅有悖于奧林匹克精神，還因商人逐利的本質(zhì)，導(dǎo)致諸如提供的服務(wù)差異化、興奮劑濫用、官員腐敗等問(wèn)題的出現(xiàn)。因此，如何兼顧效率與公平，兼顧奧運(yùn)宗旨與奧運(yùn)的可持續(xù)發(fā)展，成為后續(xù)承辦國(guó)所需直面的課題。

（三）混合投融資模式

經(jīng)過(guò)不斷的嘗試，在政府承辦的基礎(chǔ)上適度引人民間資本參與的混合投融資模式逐漸成為主流，也可稱之為“廣義PPP模式”。1984年以來(lái)，除美國(guó)的兩屆奧運(yùn)會(huì)之外，各屆奧運(yùn)會(huì)基本上采取了混合融資模式，所不同的是政府和市場(chǎng)負(fù)擔(dān)比例的差異。例如，2000年悉尼奧運(yùn)會(huì)政府與市場(chǎng)的投資比例是3：7，1992年巴塞羅那政府出資比例為38%，其中20.3%來(lái)源于西班牙國(guó)有企業(yè)資金，其余是政府財(cái)政預(yù)算。2012年倫敦奧運(yùn)會(huì)總投入93億美元，20億美元來(lái)自私人企業(yè)，22億英鎊來(lái)自國(guó)家體育彩票，其余由財(cái)政負(fù)擔(dān)[3]。由于英國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面廣泛運(yùn)用PPP和PFI方式，在奧運(yùn)會(huì)籌資中也運(yùn)用了這一方式。

從奧運(yùn)會(huì)融資模式的案例可以看出，在大型體育賽事建設(shè)中運(yùn)用政府投融資模式和完全市場(chǎng)運(yùn)作的投融資模式都不少見，但普遍存在較大問(wèn)題，綜合已有經(jīng)驗(yàn)，政府和市場(chǎng)相融合的混合型投融資模式較為理想。從更為具體的操作方式來(lái)看，則有狹義PPP、BOT和PFI等。

BOT （Build-Operate-Transfer）方式是指私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與國(guó)家公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，向社會(huì)提供公共服務(wù)的一種項(xiàng)目融資方式，允許私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)該項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)和維護(hù)，私營(yíng)企業(yè)通過(guò)收費(fèi)或出售產(chǎn)品來(lái)回收投資并賺取利潤(rùn)。在這種方式中，政府享有監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)，特許期滿后無(wú)償收回該基礎(chǔ)設(shè)施。

狹義PPP方式是政府與社會(huì)資本以資金人股方式共同組建項(xiàng)目公司，由該項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)項(xiàng)目設(shè)施，政府方全程負(fù)責(zé)監(jiān)控、信息收集和評(píng)估工作;中國(guó)現(xiàn)行的PPP相當(dāng)于這種狹義PPP方式。可以看出，狹義PPP方式和BOT方式非常相似，只是更加強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的物有所值（Value For Money）原則。兩種方式均會(huì)成立項(xiàng)目公司（SPV），只是在狹義PPP方式中，政府和社會(huì)資本全程參與項(xiàng)目建設(shè)，雙方合作時(shí)間更長(zhǎng)。

二、基于項(xiàng)目分類法的中國(guó)大型體育賽事融資模式及存在的問(wèn)題

基于公共選擇理論，我們可以根據(jù)收費(fèi)機(jī)制和現(xiàn)金流狀況，將大型體育賽事建設(shè)中的相關(guān)項(xiàng)目分為公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，不同類型項(xiàng)目的盈利屬性決定了項(xiàng)目的投融資模式。

（一）公益性項(xiàng)目融資模式及其存在的問(wèn)題

公益性項(xiàng)目無(wú)收費(fèi)機(jī)制、完全按市場(chǎng)資源配置機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效供給，屬于市場(chǎng)失效范疇，這些項(xiàng)目主要體現(xiàn)社會(huì)效益和環(huán)境效益，一般只能由中央及地方政府主導(dǎo)投資。具體來(lái)看，大型體育賽事舉辦時(shí)所需要的氣象服務(wù)系統(tǒng)、安保工程、消防設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的項(xiàng)目均屬公益性項(xiàng)目。在公益性項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，中國(guó)主要采取了政府全額出資的模式。這種模式主要存在兩方面的問(wèn)題。

第一，地方財(cái)力有限，財(cái)政支出剛性。以2022年北京冬季奧運(yùn)會(huì)崇禮賽區(qū)的項(xiàng)目建設(shè)為例，該賽區(qū)位于張家口，相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)主要由河北省和張家口市負(fù)責(zé)，而張家口市和河北省的地方財(cái)政實(shí)力有限，民生等領(lǐng)域支出壓力巨大，以財(cái)政全額投入的方式支撐冬奧會(huì)建設(shè)會(huì)增加地方財(cái)政壓力。2017年張家口市一般公共預(yù)算收入完成135.79億元，為年初預(yù)算的93%，同比下降4.17%，而全市一般公共預(yù)算支出471.14億元，同比增長(zhǎng)13.72%，其中全市民生領(lǐng)域支出達(dá)381.85億元，占全部支出的81.05%。從河北省來(lái)看，2017年，全省一般公共預(yù)算收入3 233.8億元，加上中央補(bǔ)助等其他收入，總計(jì)8216億元，而全省一般公共預(yù)算支出6 639.2億元，加上其他支出，總計(jì)7 938.8億元，全年財(cái)政結(jié)余僅277.2億元。面對(duì)崇禮冬奧項(xiàng)目建設(shè)中巨大的投資需求和籌資缺口，無(wú)論是張家口市政府還是河北省政府的財(cái)政都會(huì)顯得捉襟見肘。

第二，后期運(yùn)營(yíng)效率低下的隱患。政府壟斷經(jīng)營(yíng)和管制失效有可能降低相關(guān)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率，進(jìn)而導(dǎo)致地方財(cái)政負(fù)擔(dān)增大。在政府投融資模式下，地方政府擁有相關(guān)項(xiàng)目及設(shè)施的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，但由于產(chǎn)權(quán)模糊和權(quán)責(zé)利關(guān)系不明確，必將導(dǎo)致投入產(chǎn)出效益差，資產(chǎn)流失浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，加之市政公用事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施的虧損面本來(lái)就很大，地方政府也將因此背上補(bǔ)貼虧損的沉重包袱。

（二）準(zhǔn)公益性項(xiàng)目融資模式及其存在的問(wèn)題

準(zhǔn)公益性項(xiàng)目介于公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目之間，但因其政策及收費(fèi)價(jià)格沒有到位等客觀因素，無(wú)法收回投資成本。這些項(xiàng)目一般附帶部分公益性，對(duì)體育賽事舉辦后的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展都起著不可替代的作用，但是屬于市場(chǎng)失效的范疇，只有當(dāng)其價(jià)格逐步到位及條件成熟時(shí)，才能實(shí)現(xiàn)盈利。具體來(lái)看，為大型體育賽事舉辦服務(wù)的公路和機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建工程、醫(yī)療衛(wèi)生保障項(xiàng)目、市政管網(wǎng)建設(shè)、給排水系統(tǒng)、污水和垃圾處理等領(lǐng)域的項(xiàng)目。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，準(zhǔn)公益性項(xiàng)目一般由政府先期主導(dǎo)并投入資本金，同時(shí)吸引社會(huì)資本參與其中。準(zhǔn)公益性項(xiàng)目融資模式存在的問(wèn)題主要有3個(gè)方面。

第一，增大了地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼壓力和隱性債務(wù)。為鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作，國(guó)家財(cái)政明確對(duì)于PPP入庫(kù)項(xiàng)目實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，按照現(xiàn)行補(bǔ)貼規(guī)定，僅財(cái)政部對(duì)于示范項(xiàng)目的補(bǔ)貼總額在100億元以上。從地方來(lái)看，很多地方政府為了鼓勵(lì)社會(huì)資本參與體育賽事的籌建，也對(duì)相關(guān)項(xiàng)目予以一次性或連續(xù)性的財(cái)政補(bǔ)貼。因此，很多項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)資本方都在積極爭(zhēng)取進(jìn)入財(cái)政部的“政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)”，主要目的就是享受政府的財(cái)政補(bǔ)貼或優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)政策，但高額的補(bǔ)貼肯定會(huì)增大各級(jí)政府的財(cái)政壓力或隱形債務(wù)[4]。

第二，過(guò)于依賴商業(yè)銀行融資。在現(xiàn)行的PPP融資模式設(shè)計(jì)中，融資途徑包括銀行貸款、基金、股票、債權(quán)、信托及其他金融工具，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中幾乎所有的項(xiàng)目公司（即“SPV法人”）和運(yùn)營(yíng)商等的融資主要來(lái)自商業(yè)銀行貸款，如在東、中、西部地區(qū)的PPP項(xiàng)目中，貸款類融資占比分別為83.4%、70.1%、60.3%，導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目中對(duì)銀行貸款的過(guò)度依賴（圖1）。如此一來(lái)，無(wú)論是國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)，其資金來(lái)源都主要依靠商業(yè)銀行貸款，這不僅提高了項(xiàng)目的融資成本，而且不利于分散風(fēng)險(xiǎn)，增大了發(fā)生地方金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

第三，PPP項(xiàng)目存在多頭管理，審批效率低下。國(guó)家財(cái)政部和發(fā)改委是中國(guó)PPP融資模式的主推者，根據(jù)分工，財(cái)政部負(fù)責(zé)公共服務(wù)類，發(fā)改委負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施類，實(shí)際上，公共服務(wù)離不開基礎(chǔ)設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施也離不開公共服務(wù)，人為分工為PPP的推進(jìn)設(shè)置了障礙。由于沒有一個(gè)統(tǒng)一的審批部門，需要企業(yè)往返于多個(gè)地方部門申報(bào)，審批流程耗時(shí)長(zhǎng)，嚴(yán)重阻礙了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，也增加了企業(yè)的成本。

（三）經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目融資模式及其存在的問(wèn)題

經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目有可靠的收費(fèi)機(jī)制，能夠保證項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后有資金流人，可通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行有效配置，完全由企業(yè)自主籌資建設(shè);因此，這類項(xiàng)目理論上應(yīng)允許不同所有制形式的企業(yè)，包括個(gè)體的、聯(lián)營(yíng)的、合作制的、國(guó)有的以及跨地區(qū)、跨部門、跨所有制的資本（包括外國(guó)資本）進(jìn)入。具體來(lái)看，大型體育賽事的比賽場(chǎng)館和生活設(shè)施以及與之相關(guān)的天然氣工程、通信基礎(chǔ)設(shè)施、電力基礎(chǔ)設(shè)施等均屬于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，中國(guó)大型體育賽事中經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目融資存在的問(wèn)題主要有兩個(gè)方面。

第一，國(guó)有企業(yè)比重大，私營(yíng)企業(yè)熱情不高。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的國(guó)有企業(yè)比重過(guò)大，但是民營(yíng)企業(yè)參與較少，特別是在大型項(xiàng)目建設(shè)上很難看到民營(yíng)企業(yè)的身影，這里面的因素是多方面的，既有項(xiàng)目投資規(guī)模大、未來(lái)收入不確定等因素，也有民營(yíng)企業(yè)實(shí)力薄弱、融資模式設(shè)計(jì)不合理等原因。首先，大型體育賽事需要興建大量基礎(chǔ)設(shè)施，這類投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、成本存在很大的“沉淀性”，但其未來(lái)收費(fèi)所產(chǎn)生的現(xiàn)金收入?yún)s是不可預(yù)測(cè)的，民營(yíng)企業(yè)出于謹(jǐn)慎考慮采取觀望態(tài)度;其次，民營(yíng)企業(yè)缺乏合適的參與渠道，很多地區(qū)大型體育賽事項(xiàng)目的融資模式設(shè)計(jì)較為單一，民營(yíng)企業(yè)如果單純依靠自身實(shí)力則很難勝任大型項(xiàng)目建設(shè)，如果聯(lián)合投標(biāo)則存在交易成本過(guò)高、信息不對(duì)稱等因素，缺乏合理的參與方式導(dǎo)致很多民營(yíng)企業(yè)（特別是中小民營(yíng)企業(yè)）只能“望洋興嘆”。

第二，在帶來(lái)效率的同時(shí)，難以兼顧公平。大型體育賽事項(xiàng)目的市場(chǎng)化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，縱使能提高效率，但對(duì)公平考慮較少。需要注意的是，很多大型體育賽事是服務(wù)于公眾的，也可以說(shuō)是服務(wù)于體育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，因此要特別注意公共服務(wù)的均等性目標(biāo)，如果將其完全交給市場(chǎng)，特別是民營(yíng)企業(yè)，在提高效率的同時(shí)，往往難以保證每個(gè)人都享受到同樣的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，企業(yè)會(huì)對(duì)客戶按不同的特征進(jìn)行劃分，提供差異性的服務(wù)，收取不同的費(fèi)用，而這種做法不利于賽事的順利召開，或難以在賽后繼續(xù)發(fā)揮相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的公益屬性。

三、中國(guó)大型體育賽事融資模式的創(chuàng)新

大型體育賽事項(xiàng)目建設(shè)是一個(gè)跨界、多專業(yè)和全產(chǎn)業(yè)鏈整合的系統(tǒng)工程，應(yīng)該根據(jù)不同類型項(xiàng)目的盈利屬性、資金供求、運(yùn)營(yíng)機(jī)制等情況，綜合考慮地方財(cái)政實(shí)力、市場(chǎng)吸引力、政策變化趨勢(shì)等關(guān)鍵因素。中國(guó)現(xiàn)行的融資模式盡管取得了一些成績(jī)，但也存在諸多問(wèn)題，因此有必要進(jìn)行融資模式創(chuàng)新。

（一）準(zhǔn)公益性項(xiàng)目：狹義PPP方式的規(guī)范

2014年，中國(guó)正式引入PPP融資方式，在政策鼓勵(lì)和補(bǔ)貼激勵(lì)下，PPP項(xiàng)目發(fā)展非常迅速。PPP融資方式不僅有效地解決了中國(guó)各地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的融資缺口，而且提高了投資效率‘5];但是PPP項(xiàng)目的快速發(fā)展也帶來(lái)了一些問(wèn)題，一些地方政府隨意擴(kuò)大PPP項(xiàng)目中政府購(gòu)買服務(wù)的范圍，很多政府付費(fèi)類PPP演變成地方政府違法違規(guī)舉債融資的平臺(tái)。2017年開始，財(cái)政部預(yù)算司開始出臺(tái)一些規(guī)范性政策，如《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017150號(hào)）[6]、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)，簡(jiǎn)稱87號(hào)文）[7]，著力規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)管理，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為。上述兩項(xiàng)通知都強(qiáng)調(diào)地方政府舉債融資風(fēng)險(xiǎn)和一次性購(gòu)買服務(wù)而增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這并不意味著要廢除PPP方式，而是推動(dòng)合法合規(guī)的PPP。

在這個(gè)大背景下，緊迫的是改進(jìn)和規(guī)范大型體育賽事項(xiàng)目中的PPP方式。第一，真正發(fā)揮項(xiàng)目公司的作用。盡管當(dāng)前大型體育賽事的PPP項(xiàng)目建立了項(xiàng)目公司，但并未真正實(shí)現(xiàn)母公司與項(xiàng)目公司之間風(fēng)險(xiǎn)的徹底隔離，母公司還是承擔(dān)擔(dān)保和連帶責(zé)任。第二，對(duì)于負(fù)責(zé)大型體育賽事項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的單位，需要改變當(dāng)前單一依賴自有資本和銀行貸款的方式，真正以項(xiàng)目公司為中心積極發(fā)展股權(quán)和債權(quán)融資工具，并規(guī)定其必須持有一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)時(shí)間的股權(quán)，以確保項(xiàng)目工程質(zhì)量與運(yùn)營(yíng)水平。第三，針對(duì)大型體育賽事項(xiàng)目的融資特點(diǎn)，要積極完善相關(guān)項(xiàng)目貸款發(fā)放審批制度，為PPP項(xiàng)目提供充足的資金保障。第四，改進(jìn)現(xiàn)行PPP管理模式。從頂層設(shè)計(jì)上改變PPP的雙重管理模式，并在各級(jí)地方政府成立針對(duì)于大型體育賽事PPP項(xiàng)目管理部門，明晰各自的分工和相關(guān)職責(zé)，減少協(xié)調(diào)成本[8]。

（二）公益性項(xiàng)目：PFI方式的引入

PFI（Private Financial Initiative）方式，英文原意為“私人融資活動(dòng)”，在中國(guó)被譯為“民間主動(dòng)融資”，公共部門以一個(gè)長(zhǎng)期協(xié)議或合同的方式從私營(yíng)部門購(gòu)買高質(zhì)量的服務(wù)，包括雙方協(xié)定的交付成果、相應(yīng)的維護(hù)維修或建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施。PFI是對(duì)BOT項(xiàng)目融資的優(yōu)化，但其更強(qiáng)調(diào)民間資金的主動(dòng)介入，政府的目的在于獲得有效的服務(wù)，而非最終的設(shè)施所有權(quán)。

PFI方式的實(shí)質(zhì)是企業(yè)（承包商）建設(shè)和經(jīng)營(yíng)大型體育賽事的場(chǎng)館與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，地方政府購(gòu)買相關(guān)公共服務(wù)。在大型體育賽事籌備中運(yùn)用PFI方式融資，地方政府既可以為項(xiàng)目引進(jìn)資金，又可以激發(fā)私營(yíng)企業(yè)參與體育賽事項(xiàng)目建設(shè)的積極性。

從運(yùn)作流程來(lái)看，PFI涉及3個(gè)方面的主體：地方政府、承包商和銀行等金融機(jī)構(gòu)。在項(xiàng)目建設(shè)前，地方政府要與項(xiàng)目承包商簽訂服務(wù)合同，地方政府對(duì)大型體育賽事項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備管理和后期維護(hù)等方面提出具體要求，并承諾向承包商購(gòu)買相關(guān)公共服務(wù)，而銀行與地方政府簽訂直接協(xié)議（Direct Agreement），這是PFI項(xiàng)目的一個(gè)特色。它是指地方政府承諾將按與項(xiàng)目承包商簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用，但如果承包商違約，那么銀行有權(quán)介入PFI合同，對(duì)合同的終止進(jìn)行一定的限制。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，承包商負(fù)責(zé)與銀行簽署融資協(xié)議來(lái)籌集資金并進(jìn)行建設(shè)，其中，承包商是由設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位和運(yùn)營(yíng)維護(hù)單位組成“設(shè)一建一營(yíng)一體化”的企業(yè)聯(lián)盟。在項(xiàng)目建成后，既可以由企業(yè)聯(lián)盟掌握運(yùn)營(yíng)權(quán)，也可以由企業(yè)聯(lián)盟聘請(qǐng)專業(yè)公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，地方政府主要對(duì)項(xiàng)目行使監(jiān)督權(quán)。

PFI融資的優(yōu)點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：首先，從政府義務(wù)來(lái)看，地方政府不必為項(xiàng)目承包商提供獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助，只需向承包商提供準(zhǔn)確的投資回報(bào)預(yù)期和承諾購(gòu)買相關(guān)公共服務(wù)，更不必為其提供“旱澇保收”的兜底承諾，從而降低了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次，從資金來(lái)源和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)看，商業(yè)銀行或金融機(jī)構(gòu)是向項(xiàng)目承包商融資，而不是向代表地方政府的債務(wù)平臺(tái)融資，這樣既可以減少貸款的交易成本，又便于貸款的事后監(jiān)控，從而降低了金融風(fēng)險(xiǎn)。最后，從商業(yè)銀行方面來(lái)看，商業(yè)銀行與地方政府簽訂的“直接協(xié)議”主要是為了保護(hù)商業(yè)銀行的利益，因?yàn)殛P(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)被分配給了企業(yè)部門，但當(dāng)承包商違約時(shí)，地方政府要按照“直接協(xié)議”給予銀行一個(gè)介入機(jī)會(huì)以糾正企業(yè)違約。

（三）經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目：資產(chǎn)證券化和產(chǎn)業(yè)投資基金的應(yīng)用

資產(chǎn)證券化（Asset-Backed Securitization，ABS）是以項(xiàng)目所屬的資產(chǎn)為支撐的證券化融資方式，具體是指以目標(biāo)項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以該項(xiàng)目資產(chǎn)的未來(lái)預(yù)期收益為保證，在資本市場(chǎng)發(fā)行債券來(lái)籌集資金凹]。從定義可以看出，ABS對(duì)那些有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目比較適合，大型體育賽事建設(shè)中的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目恰好符合資產(chǎn)證券化的要求。大型體育賽事建設(shè)所需要基礎(chǔ)設(shè)施很多是盈利性的，因此適于通過(guò)證券化在公開市場(chǎng)上銷售。因此，運(yùn)用ABS方式可以重點(diǎn)解決賽后相關(guān)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和管理問(wèn)題。

從多種融資方式的比較來(lái)看，大型體育賽事項(xiàng)目運(yùn)用ABS融資有兩大的優(yōu)勢(shì)：首先，適用范圍廣。地方政府在運(yùn)用ABS時(shí)不用擔(dān)心大型體育賽事項(xiàng)目是否關(guān)系國(guó)計(jì)民生，因?yàn)檎]有喪失項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，凡是能夠產(chǎn)生穩(wěn)定收益的場(chǎng)館和基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)都可以經(jīng)過(guò)重組而實(shí)現(xiàn)證券化。其次，融資成本低，投資回報(bào)高。通過(guò)信用增級(jí)，可以利用資本市場(chǎng)信用等級(jí)高、債券安全性和流動(dòng)性高、債券利率低的特點(diǎn)，大幅度降低大型體育賽事項(xiàng)目建設(shè)中的融資成本，并能為投資者提供高于銀行利率的穩(wěn)定投資回報(bào)。

體育產(chǎn)業(yè)投資基金泛指以投資基金形式存在和運(yùn)行、從事體育創(chuàng)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)重組、體育基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的集合投資制度[lO]?；诖笮腕w育賽事的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和對(duì)賽后當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期，可以考慮整合優(yōu)質(zhì)核心資產(chǎn)，組建“體育產(chǎn)業(yè)投資基金”，以此作為大型體育賽事項(xiàng)目融資的系統(tǒng)性平臺(tái)。針對(duì)大型體育賽事的體育產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)起人可以為地方政府、國(guó)家級(jí)金融機(jī)構(gòu)以及當(dāng)?shù)氐慕鹑诤彤a(chǎn)業(yè)集團(tuán);其資本金可以是政府專項(xiàng)資金，但主要應(yīng)源自社會(huì)資本的投入，特別注意吸收本地中小民營(yíng)企業(yè)的加入。

從具體運(yùn)作來(lái)看，體育產(chǎn)業(yè)投資基金可以對(duì)相關(guān)公司進(jìn)行注資，作為公司間資金互動(dòng)的載體，還可以參與大型體育賽事項(xiàng)目的PPP運(yùn)作、資產(chǎn)證券化等活動(dòng)，最終以賽事為契機(jī)促進(jìn)當(dāng)?shù)伢w育產(chǎn)業(yè)和整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[11];此外，基金中專項(xiàng)用于賽事項(xiàng)目和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的投資不得低于基金凈資產(chǎn)總額的80%，用于有價(jià)證券和其他地區(qū)的投資不得高于基金凈資產(chǎn)總額的20%。其具體運(yùn)作模式設(shè)計(jì)見圖2。

四、中國(guó)大型體育賽事融資模式創(chuàng)新的保障措施

（一）建立健全大型體育賽事融資相關(guān)法律法規(guī)

近幾年中國(guó)在涉及PPP項(xiàng)目方面出臺(tái)了許多的規(guī)定或通知，這些規(guī)定或通知出自不同的部門，包括與PPP項(xiàng)目相關(guān)的財(cái)政部金融司、財(cái)政部預(yù)算司和發(fā)改委投資司等，這些司局均是站在本部門的角度發(fā)布通知或規(guī)定，給政策執(zhí)行者帶來(lái)很大混亂，如預(yù)算司發(fā)布的“87號(hào)文”一度為業(yè)界理解為取消或中止PPP方式的文件。令出多門、各自為政的管理體系帶來(lái)了很大混亂，讓實(shí)際工作者無(wú)所適從。為此，建議出臺(tái)統(tǒng)一的PPP或PFI法律法規(guī)，或者由國(guó)務(wù)院出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)定或通知，為大型體育賽事項(xiàng)目各參與方提供法律依據(jù)。

（二）強(qiáng)化大型體育賽事融資模式創(chuàng)新中的人才支撐

在大型體育賽事融資中，PPP、PFI、ABS及其產(chǎn)業(yè)投資基金等融資方式的過(guò)程非常繁雜，在實(shí)施過(guò)程中每一個(gè)環(huán)節(jié)都涉及很強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)，包括資產(chǎn)評(píng)判、融資籌劃和風(fēng)險(xiǎn)管控等環(huán)節(jié)，這些都需要較強(qiáng)的專業(yè)性人才，在項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)執(zhí)行、移交運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)還涉及到法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)等專業(yè)知識(shí)人才。因此，為確保大型體育賽事項(xiàng)目有效推進(jìn)，急需各級(jí)部門加強(qiáng)復(fù)合型人才的培養(yǎng)，提供更加堅(jiān)實(shí)的人才保障。

根據(jù)中國(guó)體育經(jīng)濟(jì)人才發(fā)展的實(shí)際情況，建議做好以下工作：一是加快引進(jìn)復(fù)合型人才，加強(qiáng)人才支撐。針對(duì)專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)人才匱乏的問(wèn)題，加大人才引進(jìn)力度，從外地引進(jìn)真正精通PPP、PFI、ABS和產(chǎn)業(yè)投資基金等融資項(xiàng)目的復(fù)合型人才，加大大型體育賽事項(xiàng)目融資設(shè)計(jì)和籌建階段的技術(shù)和人員力量。二是組建PPP、PFI、ABS和產(chǎn)業(yè)投資基金等的專門研究機(jī)構(gòu)，建議在大型體育賽事承辦地組建專門研究機(jī)構(gòu)，通過(guò)開專題研討會(huì)或者短期培訓(xùn)方式，重點(diǎn)解決實(shí)踐中出現(xiàn)的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，為項(xiàng)目建設(shè)提供切實(shí)有效的指導(dǎo)。

（三）加強(qiáng)大型體育賽事融資和建設(shè)的制度保障

第一，進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批程序。大型體育賽事建設(shè)過(guò)程中必然涉及到項(xiàng)目審批，只有持續(xù)“簡(jiǎn)政放權(quán)”，才能切實(shí)推進(jìn)賽事建設(shè)流程，提高籌辦效率，實(shí)現(xiàn)審批流程和工程流程并行。但是對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，很多制度措施還有待完善，如一些體育賽事項(xiàng)目實(shí)施的“一會(huì)三函”制度，確實(shí)有效地解決了項(xiàng)目前期手續(xù)繁瑣影響開工建設(shè)問(wèn)題（“一會(huì)”是當(dāng)?shù)卣匍_會(huì)議集體審議決策，“三函”是前期工作函、設(shè)計(jì)方案審查意見、施工意見登記書，所申請(qǐng)項(xiàng)目只要符合四項(xiàng)前置條件即可開工建設(shè)，但各項(xiàng)法定審批程序還需要在竣工驗(yàn)收之前完成）[12]。但很多審批環(huán)節(jié)跳躍過(guò)去的若干項(xiàng)審批手續(xù)并未取消，項(xiàng)目建成之前需要完成所有規(guī)定的審批程序?；诖耍P者建議進(jìn)一步完善審批制度，條件許可的地方可以建立單獨(dú)的行政審批局，并加強(qiáng)其與建設(shè)、土地、環(huán)保、水務(wù)等平級(jí)管理部門之間的協(xié)調(diào)，同時(shí)對(duì)于未完成審批的項(xiàng)目是否可以適當(dāng)考慮在立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、招投標(biāo)、施工等全鏈條進(jìn)一步簡(jiǎn)化辦理手續(xù)。

第二，做好投融資環(huán)境建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理制度安排。為了充分發(fā)揮政府對(duì)社會(huì)資本的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，促進(jìn)項(xiàng)目健康發(fā)展，承辦地政府及相關(guān)職能部門必須要做好投融資環(huán)境、平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理制度安排。首先，營(yíng)造穩(wěn)定、寬松和友善的投資環(huán)境。進(jìn)一步細(xì)化市場(chǎng)準(zhǔn)人政策，清除市場(chǎng)進(jìn)入障礙，降低準(zhǔn)人條件，面向民間資本開放體育賽事相關(guān)投資項(xiàng)目。產(chǎn)業(yè)投資基金項(xiàng)目真正做到專業(yè)管理、市場(chǎng)運(yùn)作。其次，建立完善的體育賽事項(xiàng)目信息平臺(tái)，讓投資人通過(guò)平臺(tái)獲取相關(guān)信息，作出正確的決策。最后，建立健全金融機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制。大型體育賽事項(xiàng)目投資的特點(diǎn)是初始金額巨大，回報(bào)時(shí)間長(zhǎng)，投資人和債權(quán)人的利益應(yīng)該得到切實(shí)的保護(hù)，需要政府職能部門建立健全監(jiān)督管理機(jī)制，促使社會(huì)資本的有效使用。

[參考文獻(xiàn)]

[1]談建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)，習(xí)近平總書記這些論述擲地有聲[EB/OL].[ 201 9-01-20].http：//cpc. people. com. cn/ xuexi/nl/2018/0819/c385474- 30237186.html.

[2]王子樸，梁蓓，陳元欣，梳理與借鑒：奧運(yùn)場(chǎng)館投融資模式研究[J].西安體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，29（4）：425-433.

[3]王永莉，張艷書，民間資本投資冬奧會(huì)張家口賽區(qū)設(shè)施建設(shè)研究[J].河北建筑工程學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（3）：71-75.

[4] PPP政府參與付費(fèi)項(xiàng)目占比逐季提升至約八成地方掀監(jiān)管風(fēng)暴強(qiáng)化項(xiàng)目庫(kù)清理[EB/OL]. [2019-01-19]. ht-tp： //www. nbd. com. cn/articles/2018-01-14/1182 916.html.

[5]游洋.PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施[J].管理觀察，2018，685（14）：169-172.

[6]財(cái)政部，關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財(cái)預(yù)[2017] 50號(hào)）[EB/OL].[2019-012l].http：//yss.mof. gov. cn/zh uantilanmu/dfzgl/zcf g/2 0170 5/t201 705 03—2592 801. html.

[7]財(cái)政部，關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（財(cái)預(yù)[2017] 87號(hào)）[EB/OL].[2019-01-21].http： //yss. mof. gov. cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/20170 6/t2 0170 602—26145 14.html.

[8] PPP融資存在的6大問(wèn)題及解決意見[EB/OL].[2019-01-2l].https：//www.sohu.com/a/226076514_100053329.

[9]黃瓊，任若恩，QIONG H，et a1.北京奧運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式初探[J].北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005，18（3）：1-4.

[10]宋秀麗，后奧運(yùn)我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展探析[J].體育與科學(xué)，2008，29（5）：26-29.

[11]徐國(guó)貞，金融創(chuàng)新與世博會(huì)項(xiàng)目融資——美國(guó)金融創(chuàng)新實(shí)證研究的幾點(diǎn)啟示[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2006（1）：60-64.

[12]“一會(huì)三函”審批模式助力冬奧有關(guān)交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審批提速[EB/OL].[2019-01-2l].http：//www. zjk.gov.cn/article/20180823/763421022 - 2018-31889.html.