王桂華

土地是國家實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛的最重要的一項生產(chǎn)資料，是廣大農(nóng)民賴以生存的基本保障，土地管理制度為這一切提供了制度保障。自1978年實施責(zé)任制以來，我國的土地制度隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不斷得到了完善，形成了比較系統(tǒng)的土地管理制度，并取得了顯著的成效，為我國數(shù)十年的穩(wěn)定發(fā)展提供了基本保障，一定程度上改善了人民生活質(zhì)量。新時期下，隨著社會矛盾發(fā)生變化，土地管理制度也暴露了出了短板，一些規(guī)范已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展形勢。探討新時期下我國土地制度的發(fā)展形勢，完善土地制度，可以有效促進(jìn)社會的全面發(fā)展，實現(xiàn)小康社會。

1、新時期強(qiáng)化農(nóng)村土地管理的意義

首先，強(qiáng)化農(nóng)村土地管理制度是新時期提高國土資源建設(shè)和管理水平的必然要求。與所有生產(chǎn)資料一樣，土地資源時屬于國家的，要充分利用現(xiàn)有的土地資源創(chuàng)造價值，科學(xué)的開發(fā)新的土地資源價值，就必須完善土地管理制度，為資源建設(shè)提供保障。因此，要繼續(xù)堅持農(nóng)村土地集體所有，維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，以促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和壯大;在堅持和完善耕地保護(hù)制度的同時，賦予農(nóng)民對所承包地收益和流轉(zhuǎn)等的抵押擔(dān)保權(quán)，鼓勵農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股的形式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。其次，強(qiáng)化農(nóng)村土地管理是深化農(nóng)村改革過程的重要內(nèi)容。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)機(jī)械化對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了新要求。地區(qū)農(nóng)業(yè)部分實現(xiàn)了機(jī)械化操作，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模和相關(guān)副產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)日漸繁盛，現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)將工廠直接建設(shè)在農(nóng)村，開始大量征用土地，急需要一套嚴(yán)格的管理制度進(jìn)行監(jiān)管和規(guī)范。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地管理制度建設(shè)、嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)農(nóng)村耕地保護(hù)、推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整提供了重要依據(jù)和保障，有力推動我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程。

2、新時期我國農(nóng)村土地制度發(fā)展現(xiàn)狀

①土地所有權(quán)界定太過籠統(tǒng)

農(nóng)民是土地的直接所有者，而土地資源的最高所有者是國家。國家將土地資源的所有權(quán)以責(zé)任承包的方式轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中。理論上看，這種形式對土地所有權(quán)的界定是比較明確的，但是，就實際情況來看，這種產(chǎn)權(quán)劃分的形式顯得過于籠統(tǒng)。農(nóng)民在這種產(chǎn)權(quán)界定中，只擁有土地的所有權(quán)，不具備支配權(quán)。這個短板在過去幾十年中，并沒有顯露出太多的問題，但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平也在不斷提高，有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)的糾紛頻繁發(fā)生，甚至大部分糾紛已經(jīng)不能依靠仲裁做判定，性質(zhì)越來越嚴(yán)重，開始動用司法程序，如果解決不當(dāng)，會在一定程度上弱化政府而公信力。另外，對產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的管理也沒有做出明確的規(guī)定進(jìn)行管理，民間仍舊存在比較嚴(yán)重的私自買賣土地的現(xiàn)象，加劇了土地管理的混亂，給國家?guī)頁p失。

②人口的增加激化了人地矛盾

現(xiàn)行土地管理制度所所規(guī)定的土地承包所有權(quán)形式在2030年之前不會改變，這期間，在土地管理方面會出現(xiàn)很多新的問題，比如，承包期內(nèi)增人不增地，人口增加后，但土地不會隨著增加，新增人口無法獲得土地，長期下去，加重土地的負(fù)擔(dān)，農(nóng)村已有的土地資源也就無法滿足基數(shù)較大的農(nóng)民的基本生活，部分農(nóng)民只能選擇進(jìn)城務(wù)工。目前的土地分配制度是按照人口數(shù)量來分的，一些家庭為了獲取更多的土地，會選擇多生、甚至超生，在一定程度上加劇了人地矛盾，不利于農(nóng)村的全面發(fā)展。另外，國家取消農(nóng)業(yè)稅后，對土地資源的利用和配置失去了有效性，嚴(yán)重影響了現(xiàn)代化農(nóng)村建設(shè)。

3、完善我國農(nóng)村土地管理制度的措施

①優(yōu)化土地所有權(quán)

我國要在堅持此基本制度的原則上，將土地資源時國有，賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)，讓所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)有一個清晰明確的界定。對土地的承包、繼承和轉(zhuǎn)讓、征用等事宜，運(yùn)用法律的手段進(jìn)行規(guī)范，在處理土地征用等情況時，國家可依靠相關(guān)規(guī)范實行土地有償收回。這種改變即保持了承包責(zé)任制不變，也消除了因土地產(chǎn)權(quán)不明而造成的糾紛，避免產(chǎn)生不必要的損失，同時，強(qiáng)化了土地公有的性質(zhì)，避免了私自買賣土地實事件的發(fā)生，使農(nóng)民在使用土地時，更加放心，有利于促進(jìn)農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)。另外，在完善土地產(chǎn)權(quán)制度的同時，也要優(yōu)化土地資源的登記制度，幫助相關(guān)部門及時調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)自然與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，在通化市轄區(qū)內(nèi)，耕地、園地、林地、牧草地、城鎮(zhèn)村以及工礦用地水域用地等土地資源的總面積接近160萬平方公里，地貌類型齊全，適宜發(fā)展多種類型產(chǎn)業(yè)，很多地方還存在未利用地，開發(fā)潛能很高，因此，在進(jìn)行土地登記時，要做好相關(guān)細(xì)則措施，及時更新數(shù)據(jù)，保證所有土地資源登記在冊，為后期的管理和開發(fā)提供有力依據(jù)。

②優(yōu)化土地征地制度和分配制度

土地地征用后，農(nóng)民失去了生活保障，需要的不僅是補(bǔ)償資金，更要安置就業(yè)、住房以及子女就學(xué)問題，這是一個長期問題，需要做長足的準(zhǔn)備。目前我國土地征地制度的相關(guān)社會保障體系不夠完善，導(dǎo)致失去土地的農(nóng)民今后的生活無法得到保障，形成社會隱患?？梢詾檫@部分農(nóng)民預(yù)留發(fā)展用地，或建蓋經(jīng)營用房，鼓勵農(nóng)民以入股的形式將部分征地補(bǔ)償款投入企業(yè)，多項舉措并舉，以解決農(nóng)民的后顧之憂。在土地分配方面，首先先做到首次分配的公平與合理，之后新增人口的土地問題，交由家庭自行解決，采取買賣、或承包、或轉(zhuǎn)包的形式解決新增人口土地需求。對于已經(jīng)死亡人口留下的土地，要規(guī)定繼承年限，年限到期后，對該部分土地的承包權(quán)進(jìn)行重新分配，以此解決國家土地資源分配不平衡的問題，完善對土地資源的管理。

綜上所述，新時期我國農(nóng)村土地所有權(quán)的界定太過籠統(tǒng)，且不斷增加的人口激化了人地矛盾，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了進(jìn)一步完善我國農(nóng)村土地管理制度，首先要優(yōu)化土地所有權(quán)和土地登記制度，強(qiáng)化土地資源國有，明確土地產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)，避免產(chǎn)生糾紛，造成損失;其次，要優(yōu)化土地征地制度和分配制度，建立新的調(diào)控手段，加強(qiáng)對土地資源的管理，促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展。

（作者單位：135100吉林省輝南縣自然資源局）