檢察機關(guān)提起民事公益訴訟訴前程序探究

劉中原

摘 要：一般意義上的訴前程序是指訴訟主體如果沒有利用特定的內(nèi)部或行政救濟之前，不得通過訴訟的手段尋求司法救濟。與一般意義上的訴前程序相區(qū)別，民事公益訴訟訴前程序是根據(jù)起訴適格主體性質(zhì)的不同而采取不同的督促方式。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟訴前程序作為一項尚不成熟的制度，有諸多可探討之處，筆者以下就相關(guān)問題做淺要探究。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān);民事公益訴訟;訴前程序

一、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟訴前程序的構(gòu)建問題

檢察機關(guān)提起公益訴前程序具有檢察機關(guān)的“補位性”和訴前程序的必經(jīng)性與前置性等特征。訴前程序的以上特性決定了其在構(gòu)建時應(yīng)把握好以下問題。

1.保證檢察機關(guān)權(quán)力行使的謙抑原則。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其同時享有訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)時，不免會導(dǎo)致公權(quán)力干涉過深進(jìn)而侵害他人的合法私益現(xiàn)象的發(fā)生。因此，訴前程序的設(shè)立是對檢察機關(guān)的約束，檢察機關(guān)只有在相應(yīng)適格起訴主體仍不作為或沒有相應(yīng)適格起訴主體時，才能行使公益訴權(quán)。這種訴訟程序開啟的不主動介入性，合理地限制了檢察機關(guān)環(huán)境訴權(quán)，保證了檢察機關(guān)的訴訟謙抑性。

2.明確檢察機關(guān)與適格主體起訴權(quán)行使順位。2017年《民事訴訟法》修改后，可以提起公益訴訟的主體包括： 法律規(guī)定的機關(guān)、法律規(guī)定的有關(guān)組織以及檢察機關(guān)。提起主體增加，確定各主體起訴權(quán)的行使次序成為急需解決的問題。這也是設(shè)置訴前程序之立法目的。檢察機關(guān)作為公權(quán)力主體，其謙抑原則要求其不能充當(dāng)公益訴訟的第一順位主體。即只有適格主體不愿提起公益訴訟時，檢察機關(guān)才能介入。

3.督促起訴，提高公益訴訟案件的提起數(shù)量。行政機關(guān)在公益訴訟領(lǐng)域天生具有惰性。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督者，對行政機關(guān)、有關(guān)組織會形成一定的威懾力。檢察機關(guān)督促法律規(guī)定的機關(guān)依法履行職責(zé)、督促其提起公益訴訟，可以有效降低“懶政”對公共利益保護帶來的威脅。檢察機關(guān)建議有關(guān)組織提起公益訴訟，可對其形成輿論壓力，進(jìn)而促使其積極提起公益訴訟。如是，也可以相應(yīng)提高公益訴訟案件的提起量，增強公益訴訟的制度活力。

4.支持起訴，提高公益訴訟的質(zhì)量。法律規(guī)定的機關(guān)作為行政機關(guān)，因其工作中極少涉及訴訟活動，對訴訟存在認(rèn)識不足、運用不熟練等問題。若缺乏相應(yīng)指導(dǎo)，其提起公益訴訟的案件質(zhì)量也就得不到保障。此外，社會組織因其能力有限性，在介入公益訴訟時也存在一定障礙。而檢察機關(guān)則天然具有調(diào)查取證、與各機關(guān)溝通交流等方面的優(yōu)勢，訴前程序的設(shè)計即考慮到了這一點。實行檢察機關(guān)“支持”訴訟制度，可以有效補足適格主體的訴訟行為能力、提高公益訴訟的質(zhì)量。

二、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟訴前程序的實踐困境

基于檢察機關(guān)提起民事公益訴訟訴前程序制度尚不成熟，因此在探索過程中也面臨許多現(xiàn)實問題與挑戰(zhàn)。

1.案件管轄交叉，督促程序欠缺。依據(jù)最高人民法院出臺的有關(guān)公益訴訟的司法解釋，中級人民法院是環(huán)境公益案件的一審管轄法院，然而檢察院提起公益訴訟試點多為基層檢察機關(guān)承辦公益訴訟案件，實踐中很多環(huán)境案件會涉及追究刑事、行政責(zé)任，而不同訴訟制度的管轄規(guī)定存在差異，需要協(xié)調(diào)，其中會存在諸多制度阻礙，如溝通成本高、檢察機關(guān)管轄權(quán)有限等。另外，由于管轄權(quán)的上下移動，“轄區(qū)”不穩(wěn)定，會造成一定混亂。與此同時，針對行政機關(guān)不作為，檢察機關(guān)督促程序也面臨諸多困境，如行政機關(guān)權(quán)限不分，相互間扯皮、推諉等，督促程序面臨督促對象不明確問題。

2.建議起訴的對象范圍過小。根據(jù)規(guī)定，在訴前程序中，檢察機關(guān)僅有權(quán)針對本轄區(qū)內(nèi)的有關(guān)組織發(fā)出建議起訴的檢察建議書。而根據(jù)《環(huán)境保護法》以及最高院所出的司法解釋，對社會組織的資質(zhì)要求不斷提高，這就意味著符合條件的社會組織也相應(yīng)減少。若還執(zhí)意堅持以“轄區(qū)”為界進(jìn)行建議起訴的話，將嚴(yán)重影響社會組織在公益訴訟中的作用。

3.配套機制不健全，制度銜接性弱。訴前程序運用勢必要對污染損害或者生態(tài)破壞進(jìn)行風(fēng)險評估鑒定，就目前國內(nèi)現(xiàn)狀來看，評估鑒定機構(gòu)數(shù)量少，評估對象模糊，評估難度大。針對環(huán)境污染致?lián)p和生態(tài)破壞等事項的鑒定評估流程繁雜、費用高昂、鑒定周期較長。與之對應(yīng)的生態(tài)基金管理制度也不完善，很多公益訴訟案件判令被告承擔(dān)巨額賠償費用，但資金的使用和管理上未能詳細(xì)說明。

三、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟訴前程序的完善建議

檢察機關(guān)提起民事公益訴訟訴前程序制度尚不成熟，存在一定問題也在所難免。以下筆者就該制度存在的問題提出相應(yīng)完善建議。

1.規(guī)范案件管轄問題，保障程序督促程序。在管轄問題上，檢察機關(guān)針對本轄區(qū)內(nèi)有權(quán)起訴主體不起訴情形以督促起訴，由于有權(quán)起訴主體本身有很大的不確定性，“本轄區(qū)內(nèi)”的限定條件也將很多案件游離于檢察機關(guān)管轄范圍以外。嚴(yán)格規(guī)范督促程序，就應(yīng)當(dāng)從規(guī)范上明確要求檢察機關(guān)在案件進(jìn)入法院審判程序之前，須盡督促義務(wù)，督促有關(guān)機關(guān)依法履行職責(zé)，督促有權(quán)起訴主體提起訴訟，同時，為保障檢察機關(guān)有效適用督促程序，應(yīng)在管轄、督促主體界定等問題上進(jìn)一步予以保障?；凇爸t抑性”原則，檢察機關(guān)不得過于主動行使公益訴訟起訴權(quán)，公權(quán)對私權(quán)的尊重是法治的應(yīng)有之義，關(guān)注訴訟之外的其他救濟方式，重視行為主體的自我糾正功能，通過提起檢察建議行使督促程序以督促行政機關(guān)或有關(guān)機關(guān)、社會組織切實履行相關(guān)職能，只有上述救濟方式窮盡后檢察機關(guān)才有權(quán)為公共利益而啟動公益糾紛實體審判程序。

2.建立突破以“轄區(qū)”為界的建議起訴機制。保護公共利益，需要社會大眾的共同參與，需要發(fā)動各社會主體的力量。所以，以“轄區(qū)”為界進(jìn)行建議起訴不利于發(fā)揮社會組織在促進(jìn)公益訴訟制度發(fā)展方面的作用。因此，筆者建議應(yīng)建立突破以“轄區(qū)”為界的督促、建議起訴機制。為了更好地發(fā)揮公益訴訟的作用，可以考慮有效依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，即“互聯(lián)網(wǎng)+公益訴訟”，建立突破以“轄區(qū)”為界的公益訴訟平臺。這一方面迎合了“互聯(lián)網(wǎng)+”的社會發(fā)展的總體趨勢，另一方面也可以實現(xiàn)檢察機關(guān)督促、建議起訴工作的透明化，對檢察機關(guān)以及有關(guān)機關(guān)和組織也會產(chǎn)生相應(yīng)的監(jiān)督作用。同時亦可以避免出現(xiàn)因跨行政區(qū)域案件引起的重復(fù)督促、建議起訴的情況，還可以全面而有效地發(fā)揮社會力量保護公共利益。

3.完善配套機制，保障制度銜接。檢察機關(guān)適用訴前程序之前務(wù)必需要一定程度的內(nèi)心確信，即確信環(huán)境損害已實際發(fā)生或存在潛在被破壞的風(fēng)險，這勢必涉及公益損害鑒定評估制度的適用。故我國必須建立一套分工科學(xué)、運行高效的公益損害評估鑒定管理機制。與此同時，權(quán)力機關(guān)相互之間應(yīng)組建一個相互配合的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在公共利益遭受損害后，各部門之間能相互配合履行權(quán)力職責(zé)以使公共利益損害降到最低。檢察機關(guān)既是督促建議的提出主體，又有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，因此應(yīng)把握好程序的銜接機制，注重加強機關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)機制。

四、結(jié)語

盡管公益訴訟制度仍不完善，但是相信只要從具體國情出發(fā)，結(jié)合本國實際，并在此基礎(chǔ)上認(rèn)真地進(jìn)行探索與實踐，公益訴訟制度一定會為我國公共利益發(fā)揮日益重大的作用。而訴前程序的設(shè)計，確認(rèn)了檢察機關(guān)介入公益訴訟的合法性與現(xiàn)實必要性，為公共利益保護提供了雙重保險。相信訴前程序作為檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的一大亮點，也一定會為公益訴訟的有效運作和公共利益的有效維護發(fā)揮更大價值。

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