政府采購(gòu)合同的行政法研究

郭璐 李樹春

摘要：政府采購(gòu)是為了有效提升政府日常政務(wù)活動(dòng)及所提供的各項(xiàng)公共服務(wù)的總體質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)的規(guī)范化、公開化與制度化。政府采購(gòu)管理的重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)有效的采購(gòu)合同管理，從而提升總體工作質(zhì)量。本文從政府采購(gòu)合同管理的現(xiàn)狀及問題分析入手，探索如何有效強(qiáng)化政府采購(gòu)合同管理及具體工作，以供參考。

關(guān)鍵詞：政府;采購(gòu);合同審計(jì);行政合同

引言

我國(guó)《政府采購(gòu)法》第2條規(guī)定：“本法所稱采購(gòu)，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”政府采購(gòu)的一個(gè)最大優(yōu)勢(shì)在于集中采購(gòu)，通過(guò)招投標(biāo)的方式選擇供貨商，購(gòu)買質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的標(biāo)的物品，這是私人采購(gòu)、單一采購(gòu)所無(wú)法比擬的。

1政府采購(gòu)合同管理現(xiàn)狀及問題分析

政府采購(gòu)工作的質(zhì)量高低在很大程度上取決于政府采購(gòu)合同的管理質(zhì)量，而從當(dāng)前的管理現(xiàn)狀來(lái)看，政府采購(gòu)合同管理雖然較以往有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但仍然存在一些典型問題值得我們進(jìn)一步深入剖析。

1.1合同管理既包含了合同簽訂和合同履行兩個(gè)方面，而在所了解到的大多數(shù)情況下，合同重確立輕管理的問題比較普遍。通常來(lái)說(shuō)，無(wú)論是政府方面還是采購(gòu)人及委托采購(gòu)對(duì)采購(gòu)合同的簽訂比較重視，而到了合同履行階段卻著力較輕，甚至許多時(shí)候?qū)⒄少?gòu)合同當(dāng)做一般性質(zhì)的商業(yè)合同，在合同履行期間也缺乏足夠的監(jiān)督約束意識(shí)，從而容易導(dǎo)致一些糾紛、誤解甚至影響到合同的順利履行。

1.2在合同簽訂過(guò)程中，存在一些不規(guī)范不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡胤?。例如合同未能按照?guī)定時(shí)限進(jìn)行細(xì)節(jié)落實(shí)與簽訂確認(rèn)，造成這種問題的原因有幾個(gè)方面，第一，對(duì)采購(gòu)結(jié)果協(xié)商不一致，遲遲無(wú)法達(dá)成共識(shí)。第二，供應(yīng)商因資質(zhì)、條件等問題無(wú)法有效履行合同條款，難以落實(shí)具體細(xì)節(jié)。第三，供應(yīng)商在合同簽訂期間對(duì)合同內(nèi)容產(chǎn)生質(zhì)疑甚至投訴，從而影響合同簽訂。此外，在一些已簽訂確認(rèn)的合同上，由于受到實(shí)際因素影響，使得合同中所包含的采購(gòu)內(nèi)容無(wú)法落實(shí)，我們時(shí)常會(huì)看到在合同簽署之后，采購(gòu)方與供應(yīng)商卻就具體采購(gòu)的變更等進(jìn)行額外的商務(wù)談判或磋商，其所簽訂的采購(gòu)文件與采購(gòu)合同出入較大，影響了政府采購(gòu)合同管理的嚴(yán)肅性與規(guī)范性。

1.3在合同履行階段，監(jiān)督較弱也是一個(gè)比較突出的問題。監(jiān)督力度不足不僅在于缺乏積極的監(jiān)督約束意識(shí)，同時(shí)也由于一些不規(guī)范的操作而增大了有效監(jiān)督的難度。例如對(duì)合同雙方當(dāng)事人擅自變更，從而影響了對(duì)合同的有效監(jiān)管。政府采購(gòu)合同的當(dāng)事人變更不是不被允許，而是必須在規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行合理變更，例如采購(gòu)方追加部分所需貨物、工程或服務(wù)，但比重不得超過(guò)原有采購(gòu)合同的一成。再如，如果采購(gòu)合同的履行影響到了國(guó)家利益或公共利益，合同當(dāng)事人應(yīng)進(jìn)行變更或終止合同。而在現(xiàn)實(shí)工作中，接著合理變更的名目隨意進(jìn)行大幅度超范圍變更的情況也不在少數(shù)，同時(shí)存在著一些單方面終止合同的行為，這不僅給雙方當(dāng)事人及合同履行造成嚴(yán)重影響，更加影響到政府工作的有序開展，進(jìn)而無(wú)法將合同管理的有效監(jiān)督履行到實(shí)處。

1.4政府采購(gòu)合同雖然也是一種商業(yè)合同，但由于一般性商業(yè)合同存在諸多不同，以及在履行過(guò)程中所產(chǎn)生的影響也差距較大。所以，政府采購(gòu)合同的管理必須是專人專管，而并非一般合同管理人員所能夠勝任。但從目前的工作實(shí)際來(lái)看，具備專門化政府采購(gòu)合同管理能力的人才相對(duì)缺乏，人才培養(yǎng)機(jī)制并未完全建立。在人才隊(duì)伍得不到充分保障的情況下，想要實(shí)現(xiàn)積極有效且科學(xué)的合同管理與監(jiān)督，仍然是一件比較困難的事情。

2、政府采購(gòu)合同的行政法分析

政府采購(gòu)是隨著國(guó)家的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，但現(xiàn)代意義上的政府采購(gòu)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府采購(gòu)實(shí)際上就是財(cái)政支出方式的市場(chǎng)化，即政府通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作方式完成政府的各項(xiàng)采購(gòu)任務(wù)，以滿足其需求。現(xiàn)代政府采購(gòu)活動(dòng)基本上是通過(guò)合同形式實(shí)現(xiàn)的，政府采購(gòu)合同的行政性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1政府采購(gòu)合同的當(dāng)事人必有一方是行政主體根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》第14條規(guī)定，政府采購(gòu)當(dāng)事人是指在政府采購(gòu)活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購(gòu)人、供應(yīng)商和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等。

2.1.1采購(gòu)人和供應(yīng)商

我國(guó)《政府采購(gòu)法》第15條規(guī)定：“采購(gòu)人是指依法進(jìn)行政府采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織?！闭少?gòu)一般都是與政府正常運(yùn)作及社會(huì)公益有關(guān)，因此，可以認(rèn)為政府是政府采購(gòu)活動(dòng)最主要的實(shí)體。《聯(lián)合國(guó)采購(gòu)示范法》第2條規(guī)定：“采購(gòu)實(shí)體包括一國(guó)從事采購(gòu)的任何政府部門、機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)或其他單位及其下屬機(jī)構(gòu)”《WTO政府采購(gòu)協(xié)議》的適用對(duì)象是“一國(guó)政府部門機(jī)構(gòu)（包括中央和地方政府）和他們的代理機(jī)構(gòu)”。由此可見，政府采購(gòu)的實(shí)體一般是政府，即采購(gòu)人主要是行政機(jī)關(guān)。

我國(guó)《政府采購(gòu)法》第21條規(guī)定：“供應(yīng)商是指向采購(gòu)人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人。”該法第22條對(duì)供應(yīng)商的資格作了嚴(yán)格的限制。

2.1.2采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)

我國(guó)《政府采購(gòu)法》第16條第1款規(guī)定：“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目集中采購(gòu)的需要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。”該條第2款規(guī)定：“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人，根據(jù)采購(gòu)人的委托辦理采購(gòu)事宜?！辈谎远?，人民政府是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的主管機(jī)關(guān)，而集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)則是以政府的名義進(jìn)行采購(gòu)。由上可知，政府采購(gòu)合同的當(dāng)事人必有一方是行政機(jī)關(guān)，而這正是行政合同的一個(gè)顯著特征。

2.2政府采購(gòu)合同的訂立和履行

2.2.1政府采購(gòu)合同的內(nèi)容是由采購(gòu)主體決定的我國(guó)《政府采購(gòu)法》第45條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，規(guī)定政府采購(gòu)合同必須具備的條款。”根據(jù)該法第46條的規(guī)定，采購(gòu)人與中標(biāo)成交商應(yīng)按照采購(gòu)文件所確認(rèn)的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同。這表明，從宏觀上看，政府采購(gòu)合同的內(nèi)容是由作為采購(gòu)主體的行政機(jī)關(guān)決定的，缺乏合同雙方當(dāng)事人的合意;而從微觀上看，合同內(nèi)容的確定在很大程度上取決于采購(gòu)主體所擬定的采購(gòu)文件和招標(biāo)文書，其自由協(xié)商性質(zhì)被采購(gòu)文件所掩沒。

2.2.2政府采購(gòu)合同的締約自由受到限制政府采購(gòu)合同常常采用諸如招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，作為采購(gòu)主體的行政機(jī)關(guān)必須依據(jù)《政府采購(gòu)法》和相關(guān)行政法規(guī)所確定的程序和條件選擇供應(yīng)商?！墩少?gòu)法》對(duì)這種選擇權(quán)在選擇方式和程序上都進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)制，這與民事合同中締約雙方根據(jù)合同的特定目的自主地選擇締約方是有實(shí)質(zhì)差異的，很難將政府采購(gòu)合同視為“由個(gè)人行使有限的立法權(quán)”的民事合同，因?yàn)楣?yīng)商對(duì)是否締約實(shí)質(zhì)上并沒有自我選擇的可能。

2.2.3政府采購(gòu)合同的履行作為政府采購(gòu)合同一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)，在合同履行過(guò)程中，享有根據(jù)公共利益和國(guó)家利益的需要，單方變更、中止或終止合同的權(quán)利;有要求契約方遵循預(yù)先規(guī)定的條款和相關(guān)政策的權(quán)利，并可建立一定的機(jī)制監(jiān)督供應(yīng)商遵守等。

通過(guò)以上分析我們可以看出，在政府采購(gòu)合同的訂立和履行中，不僅自愿原則受到限制，而且行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，這些都是行政合同的特征。

結(jié)語(yǔ)

總之，政府采購(gòu)合同雖然在外觀形態(tài)上具備一般民事合同的特征，但政府采購(gòu)主體的特定性、政府采購(gòu)的公益性、價(jià)值的政策性以及行政主體享有的行政優(yōu)益權(quán)，都表明政府采購(gòu)的行政性。

參考文獻(xiàn)：

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