◎ 文 《法人》特約撰稿 張偉

（作者系北京市朝陽區(qū)檢察院檢察官）

在中共七屆二中全會上，面對即將取得全國范圍內(nèi)革命勝利和黨的中心工作轉(zhuǎn)移，毛澤東滿懷信心地表示：“我們不但善于破壞一個舊世界，我們還將善于建設(shè)一個新世界。”

毛澤東在這里所說的舊世界，當然是指國民黨國民政府統(tǒng)治下的舊中國，言下之意還有不破壞即無法建設(shè)的前提。就在這次大會召開數(shù)天前，中共中央發(fā)布了《關(guān)于廢除國民黨六法全書和確定解放區(qū)司法原則的指示》，宣布廢除偽憲法和偽法統(tǒng)。

新中國的憲制新開端

經(jīng)過戰(zhàn)爭與廢除法統(tǒng)的破壞，不可謂不徹底。那么，什么是共產(chǎn)黨要建立的新世界呢？

在一張幾近白板的畫布上，共產(chǎn)黨究竟要構(gòu)建怎樣的國家藍圖？我們今天回顧中華人民共和國的歷史，往往從1949年毛澤東在天安門城樓上宣告中央人民政府的成立開始。但是，建國時刻的關(guān)鍵并不僅在于此，而在于誕生國家的立憲或立憲時刻。

從構(gòu)建法統(tǒng)、憲法的建國內(nèi)涵來看，中國共產(chǎn)黨在全國即將解放之際，組織國內(nèi)各方政治力量召開政治協(xié)商會議，特別是最終通過《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，具有更為根本的建國意義。正是中國共產(chǎn)黨和其他民主黨派參與協(xié)商通過的共同綱領(lǐng)，才是中華人民共和國真正的立國根基。共同綱領(lǐng)，不僅標志著建國，更是新中國的憲制新開端。

1954年國慶節(jié)，游行群眾抬著憲法模型通過天安門 圖片來源:人民網(wǎng)

當我們檢視共同綱領(lǐng)的政制設(shè)計，不難發(fā)現(xiàn)其完全不同于中國以往所有政制構(gòu)想。它既不同于國民黨五權(quán)憲法法統(tǒng)，也不同于晚清以來的立憲理想。它的確是全新的和開創(chuàng)性的，只屬于新中國。雖然是新開端，但也是一個總結(jié)，是中國共產(chǎn)黨建國構(gòu)想的階段性落實。

如果我們從中國共產(chǎn)黨的發(fā)展歷程來看，共同綱領(lǐng)則是中國共產(chǎn)黨政治綱領(lǐng)的正當化和法律化的體現(xiàn)，我們只有在中國共產(chǎn)黨本身政治立場和綱領(lǐng)的脈絡(luò)里才能理解這一全新的政制建設(shè)。簡言之，如果把共同綱領(lǐng)看作中共建國的初步完成，而中國共產(chǎn)黨對這個新建之國的規(guī)劃則早已成熟，此為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)袖毛澤東提出并不斷加以系統(tǒng)化的新民主主義建國方略，即新民主主義論、新民主主義憲政論和聯(lián)合政府論等“民主憲法”三論。

于是，共同綱領(lǐng)序言開篇即指出：“中國人民解放戰(zhàn)爭和人民革命的偉大勝利，已使帝國主義、封建主義和官僚資本主義在中國的統(tǒng)治時代宣告結(jié)束。中國人民由被壓迫的地位變?yōu)樾律鐣聡业闹魅?，而以人民民主專政的共和國代替那些封建買辦和法西斯專政的國民黨反動統(tǒng)治。中國人民民主專政是中國工人階級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級及其他愛國民主分子的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)，而以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)。由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團體、各地區(qū)、人民解放軍、各少數(shù)民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協(xié)商會議，就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式?！?/p>

共同綱領(lǐng)總綱第一條規(guī)定：“中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義國家，實行工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、團結(jié)各民主階級和國內(nèi)各民族的人民民主專政，反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義，為中國的獨立、民主、和平、統(tǒng)一和富強而奮斗?！?/p>

共同綱領(lǐng)第十三條則規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議為人民民主統(tǒng)一的組織形式。其組織成分，應(yīng)包含有工人階級、農(nóng)民階級、革命軍人、知識分子、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級、少數(shù)民族、國外華僑及其他愛國主義分子的代表?！?/p>

共同綱領(lǐng)的核心政制設(shè)計

共同綱領(lǐng)的核心政制設(shè)計是人民代表大會制度，完整體現(xiàn)了與其革命意識形態(tài)一致的政治集權(quán)原則。

人民代表大會制度一般被概括為議行合一制，而議行合一制度理論上淵源于馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中對巴黎公社經(jīng)驗的總結(jié)，馬克思認為：“公社不應(yīng)當是議會式的，而應(yīng)當是同時兼管行政和立法的工作機關(guān)。”據(jù)此，馬克思指出巴黎公社是無產(chǎn)階級政治統(tǒng)治的最好形式。

事實上，在中國共產(chǎn)黨革命早期頒布的 《中華蘇維埃共和國大綱》中即存在這一制度雛形。該大綱第三條規(guī)定：“中華蘇維埃共和國之最高政權(quán)為全國工農(nóng)兵蘇維埃代表大會，在大會閉會的時（期）間，全國蘇維埃臨時中央執(zhí)行委員會為最高政權(quán)機關(guān)，在中央執(zhí)行委員會下組織人民委員會處理日常政務(wù)，發(fā)布一切法令和決議案?！?/p>

共同綱領(lǐng)第十二條的規(guī)定是：“中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民。人民行使國家政權(quán)的機關(guān)為各級人民代表大會和各級人民政府。各級人民代表大會由人民用普選方法產(chǎn)生之。各級人民代表大會選舉各級人民政府，各級人民代表大會閉會期間，各級人民政府為行使各級政權(quán)的機關(guān)。國家最高政權(quán)機關(guān)為全國人民代表大會。全國人民代表大會閉會期間，中央人民政府為行使國家政權(quán)的最高機關(guān)。”

共同綱領(lǐng)第十五條規(guī)定：“各級政權(quán)機關(guān)一律實行民主集中制。其主要原則為：人民代表大會向人民負責并報告工作。人民政府委員會向人民代表大會負責并報告工作。在人民代表大會和人民政府委員會內(nèi)，實行少數(shù)服從多數(shù)的制度。各下級人民政府均由上級人民政府加以委任并服從上級人民政府。全國各地方人民政府均服從中央人民政府?！鼻以谥醒肴嗣裾M織法的第二條中明確：“中華人民共和國政府是基于民主集中原則的人民代表大會制的政府。”

在中央和地方關(guān)系上，《共同綱領(lǐng)》并未作出明確界定，事實上存在集權(quán)于中央的考慮。其第十六條規(guī)定：“中央人民政府與地方人民政府間職權(quán)的劃分，應(yīng)按照各項事務(wù)的性質(zhì)，由中央人民政府委員會以法令加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜?！?/p>

董必武曾在政協(xié)第一屆全體會議的報告中對民主集中制作過說明：“民主集中制的提出，正是針對舊民主主義三權(quán)分立的原則。歐美資產(chǎn)階級故意把他們專政的政府分為立法、行政、司法三個機體，使之互相矛盾，互相制約，以便于他們操縱政權(quán)。舊民主主義的議會制度是資產(chǎn)階級中當權(quán)的一部分人容許另一部分的少數(shù)人，所謂反對派，在議會講臺上去說空話，而當權(quán)者則緊握著行政權(quán)柄，干有利于本身統(tǒng)治的工作。這是剝削階級在廣大人民面前玩弄手腕，分取贓私，干出來的一種騙人的民主制度。司法是最精巧的統(tǒng)治工具，同樣是為當權(quán)階級服務(wù)的。我們不要資產(chǎn)階級騙人的那一套，我們的制度是議行合一的，是一切權(quán)力集中于人民代表大會的政府?！?/p>

對于共同綱領(lǐng)中的集權(quán)設(shè)計，從西方典型的憲政體制來評斷，無疑難以理解。因為它的基調(diào)不是分權(quán)制衡，而是集權(quán)。但是從共同綱領(lǐng)本身的革命邏輯來看完全則是合乎情理的。這就是其革命的、階級的政治革命邏輯。它的正當性源自革命，而且是階級革命。從這一革命政治邏輯出發(fā)，進而設(shè)計出這一革命所必然要求的集權(quán)政治模式，自此成為中華人民共和國的法統(tǒng)開端，為此后新中國的憲制發(fā)展打上了深深的烙印。