許小樂

摘要：新中國成70年以來，我國住房發(fā)展大體經(jīng)歷了福利制度和市場化兩個大的階段，取得了舉世矚目的成就，也存在一些突出的問題?；仡櫩偨Y(jié)住房制度的轉(zhuǎn)變，能夠幫助我們更好地預(yù)見未來。

關(guān)鍵詞：70年住房;變遷;未來

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）10-0019-21 收稿日期：2019-09-20

“好”的住房政策的核心在于能夠?qū)ψ》啃枨蟮淖兓龀黾皶r、準(zhǔn)確的響應(yīng)，能夠正確平衡和處理好市場與政府的關(guān)系。當(dāng)一個經(jīng)濟體進(jìn)入工業(yè)化、城市化快速發(fā)展階段，人口向城市的快速集聚以及經(jīng)濟的快速增長必然會導(dǎo)致普遍性的住房不足和房價過快上漲，甚至?xí)霈F(xiàn)貧民窟與社會矛盾激化等現(xiàn)象?？v觀國際上不同國家的住房實踐，如果放任住房市場的發(fā)展，特別是過度的“地產(chǎn)金融化”，通常結(jié)果是房地產(chǎn)泡沫和金融危機;反之，如果政府承擔(dān)過多的住房責(zé)任，特別是把住房當(dāng)成社會福利，相應(yīng)的結(jié)果往往是政府財政和債務(wù)危機。

回顧新中國成立70年，反映在城鎮(zhèn)住房制度方面的變化，足以見證其取得的舉世矚目的成就。與此同時，更需要我們正視存在的問題、更好地預(yù)見未來。

1偉大的轉(zhuǎn)折

新中國成立伊始，面對國內(nèi)一窮二白的經(jīng)濟狀況和來自西方世界的壓力，我國選擇了社會主義福利房模式，由國家統(tǒng)一建造住房以較低的租金分配給城市職工。住房是國家、單位給予國有企事業(yè)單位職工的一種“福利”。職工只需要支付極低的租金，可以一直占有?！案＠址俊北举|(zhì)上是計劃經(jīng)濟體制的組成部分。在生產(chǎn)端，絕大部分建設(shè)資金來自于政府和單位，住房建設(shè)能力存在較大差異。高投入、低回報的方式讓建設(shè)資金缺口越來越大;在分配方式上，住房按照身份和行政級別進(jìn)行分配，與職工家庭收入水平、實際需求無關(guān)，導(dǎo)致極大的苦樂不均。1978年我國城鎮(zhèn)人均居住面積僅3.6平方米，比建國初期還要低，缺房戶達(dá)到869萬戶，大部分居民住房條件非常惡劣。

事實證明，靠國家包建設(shè)統(tǒng)一分配分配的住房制度并不是社會主義的優(yōu)越性，而是牢牢束縛了生產(chǎn)力的釋放，既沒有滿足廣大居民的基本居住需求，反而成為國家越來越重的財政包袱。住房體制的改革勢在必行。

1980年鄧小平同志提出“住房可以買賣”的設(shè)想，開啟了住房商品屬性的思想大解放，終于恢復(fù)了“住房是商品”、“住房私有化”等理念。住房成為商品，意味著可以被私人所有，既可以買賣，又能租賃，還可以享受資產(chǎn)升值的權(quán)利。住房產(chǎn)權(quán)的私有化滿足了家庭積累財富的需要，刺激了居民的住房消費。經(jīng)過20多年的思想探討、地方試驗和經(jīng)驗總結(jié)，到1998年，我國全面停止福利分房，確立了市場化的住房體制，開啟了中國房地產(chǎn)的偉大轉(zhuǎn)折。

對內(nèi)改革和對外開放，特別是加入世界生產(chǎn)貿(mào)易體系，讓我國進(jìn)入到經(jīng)濟快速增長期。住房體制的市場化無疑適應(yīng)和加速了住房和城市的增長。房改掀起房地產(chǎn)投資開發(fā)的高潮。我國住房萬人開工量從1997年約14套增加到最高的2010年120套左右，增長了7.6倍，增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于日本戰(zhàn)后快速增長時期的3.3倍。居民居住條件得到快速改善。1949年至1978年，城市人均住宅建筑面積不足6平方米;1978年至1998年，城市人均住宅建筑面積從6.7平方米提高至18.6平方米;1998年之后，城市人均住宅建筑面積又增長了近1倍。房地產(chǎn)由國家財政負(fù)擔(dān)變成對國民經(jīng)濟“牽一發(fā)而動全身”的重要產(chǎn)業(yè)。過去20年房地產(chǎn)住宅投資年均增長19.6%，在固定資產(chǎn)投資中的比重在12%左右。房地產(chǎn)業(yè)帶動上下游產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻(xiàn)率達(dá)到8%左右。房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展推動了人民群眾的生活改善，促進(jìn)了城市的快速騰飛。

總體上，經(jīng)過40年的市場化發(fā)展，我國目前城鎮(zhèn)住房總量約270億平方米，城市家庭戶均住房套數(shù)約1.06套，住房私有化率上升到90%左右。住房由總量擴張階段進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整和品質(zhì)提升的階段。

值得肯定的是，住房制度改革形成的連鎖反應(yīng)較好地解決了我國住房短缺難題，同時也避免了其他國家發(fā)生的金融危機、政府債務(wù)危機、貧民窟等問題，為全球特別是發(fā)展中人口大國探索出一條解決住房問題的“中國模式”。

2新時代，新征程

2008年以來，我國房地產(chǎn)面臨的環(huán)境發(fā)生了較大變化。國內(nèi)經(jīng)濟進(jìn)入增速換擋階段，部分地區(qū)的房地產(chǎn)庫存高企制約經(jīng)濟增長;全球低利率環(huán)境帶來房價和資產(chǎn)價格的普遍上漲，我國一線城市和重點二線城市房價也面臨較大上漲壓力;國內(nèi)企業(yè)和政府部門去杠桿，居民的債務(wù)杠桿率快速上升到49%左右，潛在的金融風(fēng)險特別是房地產(chǎn)金融風(fēng)險有所加大。

面對高庫存、高房價與高杠桿三高并存的難題，中央堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，堅持分類調(diào)控、因城因地施策原則對房地產(chǎn)市場實施精準(zhǔn)調(diào)控，既有效化解了三四線城市高庫存的風(fēng)險，又抑制了房價和居民金融杠桿過快上升的風(fēng)險，保持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康運行。

在穩(wěn)妥處置房地產(chǎn)市場短期問題的同時，我們也深刻地認(rèn)識到，當(dāng)前我國住房市場正處于從增量時代轉(zhuǎn)向存量時代的時期，住房自有率達(dá)到85%左右，大部分城市戶籍家庭已經(jīng)擁有住房產(chǎn)權(quán)，今天的突出問題是結(jié)構(gòu)性與區(qū)域性的住宅不平衡、不充分問題，是以流動人口、農(nóng)民工、新畢業(yè)大學(xué)生為主的“新市民”住房問題，主要原因是市場化住房與保障性住房的比例失衡。

第一，以購為主、過于單一的供給體系無法適應(yīng)多元化需求。一是過多依賴購房市場，租房市場發(fā)育不足，購租存在較大的失衡。美國租賃市場規(guī)模約為3.2萬億元人民幣，購房交易市場的規(guī)模約為6.9萬億，租賃市場規(guī)模占交易市場的50%。我國租賃市場才1萬億左右的交易規(guī)模，相對于17萬億的買賣市場而言嚴(yán)重偏弱。二是在購房市場過度依賴開發(fā)商單一渠道。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)壟斷建房，地方政府壟斷供地，供給側(cè)的雙重壟斷結(jié)構(gòu)制約供給能力，使供給不能隨著市場需求的變化而變化，供給彈性極低，這是制約我國房地產(chǎn)市場長期平穩(wěn)發(fā)展的主要瓶頸。

第二，單一的保障渠道難以覆蓋多元化保障需求。當(dāng)前住房保障主要以棚改安置房、公共租賃住房等實物保障為主，但這些保障性住房的生產(chǎn)數(shù)量少、位置偏遠(yuǎn)，覆蓋面窄。在財政約束、戶籍約束等諸多障礙下，近2億多城市流動人口脫離城市住房保障體系，市場住房支付壓力較大，難以得到安全、有尊嚴(yán)的居住空間。北京、上海等大城市屢禁不止的“群租”現(xiàn)象，本質(zhì)上就是過于單一的保障體系對流動人口需求響應(yīng)不足的結(jié)果。

過去我國通過住房金融信貸的方式鼓勵居民購房的方式取得了顯著的成效，但也帶來了不可持續(xù)和貧富差距擴大的問題，大城市房價和居民杠桿水平已經(jīng)處于高位，解決大城市新市民的住房問題，必須要提高住房保障的能力。

十九大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，以“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”為主要方向的新一輪住房制度改革已開始展開。

“多主體供給”就是要打破目前地方政府作為土地的唯一供給主體的結(jié)構(gòu)，形成農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地、城市閑置低效用地多元化的住宅土地供給體系，提高土地供給彈性。打破開發(fā)商作為新房壟斷供給主體的供給格局，構(gòu)建新房、二手房、租賃和住宅再生市場互為補充、循環(huán)再生的多元化供給體系。

“多渠道保障”就是要改變政府作為唯一住房保障渠道的局面，引導(dǎo)市場化主體參與住房保障，形成“政府重規(guī)則、市場重運營”的多渠道保障格局，充分激活市場活力。在保障方式上，最大化利用貨幣化、市場化補貼，滿足保障對象多元化的需求。

“租購并舉”就是要實現(xiàn)租賃市場與買賣市場相輔相成，重點規(guī)范和發(fā)展租賃市場，賦予租賃與購房平等的公共權(quán)利，讓租賃真正成為城市居民生活方式。

我們要高度肯定市場化改革給中國帶來的巨大財富，這是我們做任何改革的堅實基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，提高政府住房保障的效能，通過定向性的財政、稅收等方式，推進(jìn)住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培育和引導(dǎo)市場力量參與住房保障，為廣大新市民提供良好的居住產(chǎn)品和服務(wù)，實現(xiàn)全體人民住有所居。