社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的障礙

劉夢(mèng)

[摘 要]人口老齡化、高齡化是我們國(guó)家所面臨的重要人口問題之一，這對(duì)我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的挑戰(zhàn)，而PPP模式作為推動(dòng)公共養(yǎng)老服務(wù)的新型工具，可以推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。雖然PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)具備良好的發(fā)展基礎(chǔ)，但是在養(yǎng)老服務(wù)供給方面仍然處于發(fā)展初期，因此社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在一系列問題。雖然各級(jí)政府在推廣養(yǎng)老PPP模式中不遺余力，但是當(dāng)前養(yǎng)老PPP模式存在的障礙仍不容忽視。文章在文獻(xiàn)調(diào)查的基礎(chǔ)上，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、市場(chǎng)這四個(gè)方面來(lái)闡述社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的障礙。

[關(guān)鍵詞]PPP;養(yǎng)老產(chǎn)業(yè);障礙

[中圖分類號(hào)]D669.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

截至2015年底，我國(guó)60歲及以上老年人口已經(jīng)達(dá)到了2.2億，占總?cè)丝诘?6.1%，失能和半失能的老年人數(shù)量已經(jīng)突破4000萬(wàn)。這些數(shù)據(jù)表明我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)越來(lái)越明顯，僅僅依靠政府提供養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)不能夠完全滿足人們的養(yǎng)老需求，讓社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)是大勢(shì)所趨。但是由于PPP模式本身發(fā)展的不足，加之PPP與養(yǎng)老結(jié)合的模式處于發(fā)展初期，成功的案例又很少，所以必須找出社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的障礙，對(duì)癥下藥，才能真正地找到行之有效的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與PPP模式相適配的方法。

2 社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的障礙

2.1 從政治角度看社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的障礙

2.1.1 養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目沒有健全的評(píng)價(jià)體系以及完善的合作機(jī)制

我們?cè)趯?duì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行PPP適用性的定性分析時(shí)存在以下幾個(gè)方面的問題：以PPP方式提供養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)是具有較長(zhǎng)開發(fā)周期，并且具有充分的市場(chǎng)需求。雖然養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)屬于“朝陽(yáng)”產(chǎn)業(yè)，發(fā)展前景不存在障礙，但是目前來(lái)看養(yǎng)老PPP模式并沒有健全的評(píng)價(jià)體系，如果私人參與方難以承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，沒有相對(duì)穩(wěn)定的制度和政策環(huán)境，缺乏老年群體的支持力度，那么將PPP模式引進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是沒有意義的。

2.1.2 缺少專門PPP法律，相關(guān)法律法規(guī)層次低，交叉嚴(yán)重

目前我國(guó)與PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)層次較低，并且一般為國(guó)務(wù)院和地方政府的行政法規(guī)，大多數(shù)法律文件普遍層次低，內(nèi)容也過(guò)于簡(jiǎn)單，權(quán)威性不夠。在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段，公共部門和私營(yíng)部門各自需承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)都沒有明確的法律規(guī)定。應(yīng)用PPP模式建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方面尚不具備完善的立法，現(xiàn)行法律無(wú)法給公共部門和私營(yíng)部門的權(quán)益給予必要的保護(hù)。如果參與方之間發(fā)生了利益糾紛，由于沒有明確的條文規(guī)定，雙方之間的矛盾就很難解決。在土地管理方面，針對(duì)PPP項(xiàng)目的土地問題還沒有配套的土地立法政策。此外在限制競(jìng)爭(zhēng)方面、稅收保證和外匯保證等都需要明確的法律規(guī)定。在談判機(jī)制、項(xiàng)目調(diào)整機(jī)制、信息公開程度等有待進(jìn)一步提高。

2.1.3 現(xiàn)行一些養(yǎng)老規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)也更偏重于硬件設(shè)施，軟件服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)比較滯后

養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目主要提供的是軟性服務(wù)，比如為老年人提供日?？醋o(hù)、居家托管等，所以無(wú)法像公路建設(shè)、軌道交通等硬性指標(biāo)來(lái)衡量養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的好壞，所以目前的養(yǎng)老規(guī)范更偏向于硬件設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)，而軟件服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相比起來(lái)就較為落后。因此很難制定出一套完整有效的指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的好壞，從而導(dǎo)致公共部門監(jiān)管難度很大。

2.2 從經(jīng)濟(jì)角度看社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的障礙

2.2.1 我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)定價(jià)機(jī)制不完善，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的定價(jià)權(quán)仍然掌握在政府手中

由于養(yǎng)老PPP項(xiàng)目具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性、正外部性及自然壟斷等特點(diǎn)，只靠市場(chǎng)無(wú)法形成合理的價(jià)格，所以必須由市場(chǎng)和政府共同決定。但由于政府難以改變其在項(xiàng)目中的主導(dǎo)地位，在制定價(jià)格策略時(shí)，政府過(guò)度地干預(yù)定價(jià)，不能發(fā)揮市場(chǎng)這支“看不見的手”的作用。

2.2.2 目前稅收政策無(wú)法激勵(lì)對(duì)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的發(fā)展，相關(guān)稅收政策加重項(xiàng)目稅收負(fù)擔(dān)

我國(guó)目前稅收政策對(duì)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的激勵(lì)作用不足，如企業(yè)所得稅“三免三減半”，很多企業(yè)由于規(guī)模大、周期長(zhǎng)、項(xiàng)目初期大多為虧損狀態(tài)，其實(shí)并沒有真正享受到“三免三減半”稅收優(yōu)惠政策。雖然國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，但很多財(cái)政補(bǔ)貼仍然需要繳納所得稅，這無(wú)疑增加了項(xiàng)目的成本，所以從本質(zhì)上并不能認(rèn)為是稅收優(yōu)惠政策。

2.2.3 PPP項(xiàng)目缺乏項(xiàng)目融資的政府支持且金融機(jī)構(gòu)支持力度不足

目前我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目提供的融資貸款業(yè)務(wù)較少。融資主要還靠投資企業(yè)提供擔(dān)保，而不是以項(xiàng)目未來(lái)收益權(quán)作抵押。養(yǎng)老PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，投資成本大，收回成本的速度慢，解決這些問題都需要長(zhǎng)期資本的加入，而目前金融機(jī)構(gòu)和政府政策并不足夠吸引長(zhǎng)期資本的引進(jìn)，僅僅靠政府的承諾是無(wú)法吸引金融機(jī)構(gòu)的支持。同時(shí)在相關(guān)政策方面也缺乏與PPP項(xiàng)目融資相應(yīng)的配套支持，這無(wú)疑都加大了養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的融資難度。

2.3 從社會(huì)角度看社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的障礙

2.3.1 部門利益的存在導(dǎo)致PPP在推廣方面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性不高

PPP模式是涉及多個(gè)領(lǐng)域的綜合性發(fā)展模式，它既涉及財(cái)政部的職能，又涉及發(fā)改委的職能，在“有為才有位”的思想下，哪個(gè)部門都不會(huì)輕易放棄自己的核心職能，這就導(dǎo)致各個(gè)部門為了自己的利益，都主動(dòng)采取各種措施。由于國(guó)家財(cái)政部和發(fā)改委都試圖主導(dǎo)PPP工作，兩部門頻繁出臺(tái)PPP法規(guī)、指導(dǎo)意見和合作指南，建立各自的項(xiàng)目庫(kù)，缺乏一套高效統(tǒng)一的PPP管理機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的協(xié)調(diào)聯(lián)合機(jī)制，這給其他部門和地方政府推廣PPP模式帶來(lái)了認(rèn)知和操作層面的障礙。

2.3.2 養(yǎng)老PPP項(xiàng)目布局嚴(yán)重不平衡，不足以解決多地養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施短缺的問題

大多數(shù)社會(huì)資本方在決定是否投資建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)，會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況、政府政策的支持力度、老年人口的數(shù)量以及社會(huì)民眾對(duì)養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的接受程度來(lái)決定是否興建養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，而社會(huì)資本方往往會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)進(jìn)行投資，所以導(dǎo)致社會(huì)資本興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出省際發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差異顯著的特點(diǎn)，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的布局嚴(yán)重不平衡。數(shù)據(jù)顯示，目前山東、河南、湖南三省的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目數(shù)名列三甲，幾乎占項(xiàng)目總數(shù)的50%，有13個(gè)省、市、自治區(qū)甚至還沒有一個(gè)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目。

2.3.3 專業(yè)化機(jī)構(gòu)和專業(yè)化人才缺乏

由于PPP模式在我國(guó)尚處于起步階段，一些政府官員和社會(huì)資本方對(duì)于PPP模式還沒有一個(gè)深入的了解，所以無(wú)法精確地將PPP模式與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)結(jié)合起來(lái)，不能真正發(fā)揮PPP模式的作用。一個(gè)PPP項(xiàng)目包含法律、財(cái)務(wù)、金融等多個(gè)方面的專業(yè)知識(shí)，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)之前一方面需要制定標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的養(yǎng)老PPP模式的具體流程，另一方面需要金融機(jī)構(gòu)提供專業(yè)化的服務(wù)，這就必須依靠一支專業(yè)化的隊(duì)伍才能運(yùn)作，但是我國(guó)目前并沒有成立專門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的團(tuán)隊(duì)，也沒有培養(yǎng)專門的PPP人才，所以在社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)時(shí)，公共部門與社會(huì)資本方明顯感到經(jīng)驗(yàn)不足和相關(guān)知識(shí)的匱乏。

2.3.4 社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老認(rèn)可度和對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量的信任度不高

自2004年國(guó)家相關(guān)文件的出臺(tái)，PPP模式進(jìn)入到了發(fā)展的高潮，但由于我國(guó)起步晚，經(jīng)驗(yàn)不足，相關(guān)成功案例少，導(dǎo)致我國(guó)PPP模式的發(fā)展一直不溫不火，PPP模式參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的案例更是少之又少，公眾由于不了解甚至沒有聽說(shuō)過(guò)PPP模式，始終對(duì)社會(huì)化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式產(chǎn)生抵觸心理，不愿接觸這種新型養(yǎng)老模式。

2.4 從市場(chǎng)角度看社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的障礙

2.4.1 社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)模式定位模糊，產(chǎn)權(quán)不明晰

由于國(guó)家對(duì)非營(yíng)利性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有更多優(yōu)惠政策，可以享受到土地、資金等補(bǔ)助。但由于養(yǎng)老PPP模式在建設(shè)初期資金投入大并且需要土地，所以民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)會(huì)選擇在民政部門登記為民辦非企業(yè)單位，這就意味著社會(huì)資本方不能取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)并且不能享有該組織的所有權(quán)，這在根本上就導(dǎo)致民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)制度上的困境。當(dāng)社會(huì)資本方投入資金到養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)，這一部分財(cái)產(chǎn)就屬于社會(huì)，而市場(chǎng)規(guī)律是誰(shuí)投資誰(shuí)受益，這就阻礙了其他融資渠道，致使PPP模式與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)難以持續(xù)發(fā)展下去。

2.4.2 養(yǎng)老設(shè)施多樣化導(dǎo)致養(yǎng)老項(xiàng)目很難找到對(duì)口的PPP模式

目前的養(yǎng)老方式包括家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老，僅社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就包括日間照料、生活護(hù)理、家政服務(wù)、精神慰藉等內(nèi)容，社會(huì)養(yǎng)老又包括敬老院、福利院和老人醫(yī)院等，這就導(dǎo)致養(yǎng)老項(xiàng)目很難找到對(duì)口的PPP模式，并形成一套比較固定和成熟的模式。

2.4.3 社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平不能滿足老年人的多樣性的需求

目前養(yǎng)老PPP模式處在起步階段，還沒有形成一套完整的體系，由于公共部門和私營(yíng)部門經(jīng)驗(yàn)有限，加之后期運(yùn)營(yíng)時(shí)資金不足的困難，可能無(wú)法滿足老年人多樣化的需求?，F(xiàn)在老年人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的要求不僅僅能解決基本生理需求，還需要在環(huán)境、文化等方面能滿足他們的要求，而由于養(yǎng)老PPP模式自身發(fā)展的缺陷，很難滿足老年人多樣性的需求。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 管清友，劉潔.PPP發(fā)展中的障礙[J].中國(guó)金融，2015（15）.