從內(nèi)控角度完善科研事業(yè)單位科研項目預(yù)算管理

許海苗 羅斌 黃亮

摘要：隨著公共財政體制改革不斷深入，財政科研資金的使用與管理已成為社會各界關(guān)注的重點，科研項目資金往來較大，管控風(fēng)險點較多?？蒲惺聵I(yè)單位內(nèi)部控制體系與科研項目預(yù)算管理密切相關(guān)，內(nèi)控是基石，預(yù)算控制是內(nèi)部控制的重要組成部分。該文擬從內(nèi)部控制角度，探討如何完善科研事業(yè)單位科研項目預(yù)算管理。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;科研項目;預(yù)算管理;績效評價;科研事業(yè)單位

近年財政對科學(xué)技術(shù)的投入快速增長，對科研項目資金的管理不斷改進(jìn)，為我國科技發(fā)展提供了有力支撐。但也存在個別單位項目管理不夠科學(xué)、績效評價不夠透明、預(yù)算資金使用效益亟待提高等問題。2012年財政部印發(fā)了實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知（財會[2012]21號），該規(guī)范于2014年1月1日起實施?！秶鴦?wù)院關(guān)于改進(jìn)加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)[2014]11號）第六條指出：加強科研項目和資金監(jiān)管項目承擔(dān)單位要建立健全科研和財務(wù)管理等相結(jié)合的內(nèi)部控制制度，規(guī)范項目資金管理。財政部科技部關(guān)于印發(fā)《國家重點研發(fā)計劃資金管理辦法》的通知（財科教[2016]113號）第五十一條指出：承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部控制和監(jiān)督制約機(jī)制，保證項目（課題）資金安全。

科研項目資金往來較大，管控風(fēng)險點較多?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)根據(jù)實際管理需求，建立“以預(yù)算管理為主線、以資金管控為核心”的內(nèi)部控制體系，實現(xiàn)內(nèi)部控制體系的系統(tǒng)化與常態(tài)化，對項目管理實現(xiàn)“預(yù)算管控、前置審批、標(biāo)準(zhǔn)約束、流程控制、績效評價”，完善預(yù)算管理內(nèi)控體系，有效規(guī)避法律風(fēng)險和腐敗風(fēng)險，實現(xiàn)項目資金管理規(guī)范透明。

一、科研事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)狀問題及改進(jìn)措施

2016年6月，財政部印發(fā)《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財會[2016]11號），各單位通過對內(nèi)部控制基礎(chǔ)情況進(jìn)行“摸底”評價，發(fā)現(xiàn)不足之處及薄弱環(huán)節(jié)，通過“以評促建”有針對性地建立健全內(nèi)控，內(nèi)部控制體系建設(shè)初具成效，但仍存在以下問題：

（一）內(nèi)控建設(shè)制度不完善

個別科研事業(yè)單位對內(nèi)控建設(shè)不重視，內(nèi)控目標(biāo)不明確，內(nèi)控制度不完善。個別單位重科研、輕管理，風(fēng)險意識薄弱;個別單位放大內(nèi)控功能，企圖涵蓋從財務(wù)到單位各項業(yè)務(wù)管理活動，貌似無所不能，卻都不夠深入;個別單位為應(yīng)付上級檢查，將現(xiàn)有制度簡單匯總，導(dǎo)致內(nèi)控制度不全面缺乏協(xié)調(diào)性。

就行政事業(yè)單位而言，完善財務(wù)管理制度，優(yōu)化財務(wù)管理流程，加強內(nèi)部管理控制，是防范法律責(zé)任風(fēng)險的根本途徑。[1]單位領(lǐng)導(dǎo)作為內(nèi)控建設(shè)的第一責(zé)任人，應(yīng)高度重視內(nèi)控工作，加強宣傳培訓(xùn)，提高風(fēng)險意識，營造良好的內(nèi)部環(huán)境，采取有效措施，實現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)。科研事業(yè)單位內(nèi)控應(yīng)以防止腐敗舞弊，服務(wù)科研活動、提高資金使用效率、創(chuàng)造社會效益為目標(biāo)。要全面梳理業(yè)務(wù)流程、分析各項業(yè)務(wù)風(fēng)險點，整合內(nèi)部控制手冊，做到內(nèi)部控制體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化。完善的內(nèi)部控制制度應(yīng)包括合理的組織架構(gòu)、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制以及自我評價與監(jiān)督。科研事業(yè)單位主要業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)、科技項目、基建項目、合同管理等。

（二）內(nèi)控實施執(zhí)行力不足

個別單位執(zhí)行內(nèi)控制度動力不足，或者偏重制度建設(shè)，落地實施方面做得不夠，內(nèi)控成為“空中樓閣”。內(nèi)控目標(biāo)與措施不協(xié)調(diào)，脫離業(yè)務(wù)實際，缺乏有效溝通機(jī)制，缺少高效的信息化手段，制度是一套，執(zhí)行是另一套，達(dá)不到預(yù)期效果，往往浪費了人力物力，業(yè)務(wù)部門無所適從怨聲載道，牽頭部門吃力不討好。

單位一把手應(yīng)有風(fēng)險防控意識，提高主動性和責(zé)任感，合理制定關(guān)鍵崗位職責(zé)，進(jìn)行必要的權(quán)力制衡，防范舞弊預(yù)防腐敗化解重大風(fēng)險;建立各部門協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，以信息化為抓手，將業(yè)務(wù)和財務(wù)信息在平臺上流轉(zhuǎn)和共享，將關(guān)鍵崗位職責(zé)嵌入系統(tǒng)使權(quán)力約束自動化，以預(yù)算管理為主線使運行過程透明化，及時發(fā)現(xiàn)不符合規(guī)定的審批或偏差自動預(yù)警，提高防范化解風(fēng)險的效率。即制度反腐應(yīng)該突出內(nèi)部控制建設(shè)的作用[2]。

（三）內(nèi)控評價透明度不高

財政部要求自2017年起行政事業(yè)單位每年要向上級主管部門報送內(nèi)部控制報告。內(nèi)控本應(yīng)是全單位各部門的事，實際操作中，因管理層認(rèn)識不到位，執(zhí)行層能力不足，該報告往往由財務(wù)部門“閉門造車”，為報告而報告，報告質(zhì)量缺乏監(jiān)督，自我評價依據(jù)不客觀，評價結(jié)果無反饋，存在問題無法改進(jìn)。

單位要建立內(nèi)部控制評價監(jiān)督小組，或聘請事務(wù)所出具專業(yè)評價報告，并將評價結(jié)果及時反饋到各部門，業(yè)務(wù)部門因此改進(jìn)業(yè)務(wù)流程，人事部門將內(nèi)控考評結(jié)果與業(yè)績考核職務(wù)晉升掛鉤;要加大監(jiān)督和問責(zé)力度，做好內(nèi)控信息披露工作。從而規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的編制、報送、使用及報告信息質(zhì)量的監(jiān)督檢查等工作，促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息公開，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告質(zhì)量[3]。

二、完善科研事業(yè)單位科研項目預(yù)算管理

科研事業(yè)單位應(yīng)通過完善內(nèi)部控制體系建設(shè)來完善科研項目預(yù)算管理。科研項目預(yù)算管理分為編制批復(fù)、執(zhí)行分析、調(diào)整決算、績效評價等四個階段，預(yù)算管理控制可以從這四方面加以評價，單位應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算內(nèi)部控制管理制度。

（一）科研項目預(yù)算編制階段內(nèi)部控制

個別科研課題僅憑個人經(jīng)驗，“拍腦袋”申報預(yù)算，缺乏與財務(wù)人員溝通，導(dǎo)致預(yù)算編制不合理，難以執(zhí)行。例如財政項目經(jīng)費支出要求公對公付款，需要通過支票轉(zhuǎn)賬或公務(wù)卡支出，而有的國際會議注冊費要求必須通過Visa卡付款，公務(wù)卡無法實現(xiàn)這一功能，導(dǎo)致有的財政項目國際合作交流費無法支出，最后只好退回財政，課題申報人申報財政項目時應(yīng)多與財務(wù)人員溝通，應(yīng)盡量避免類似情況發(fā)生。

預(yù)算編制過程中各部門要進(jìn)行充分的溝通協(xié)調(diào)，使預(yù)算與資產(chǎn)配置相符、與實際工作相對應(yīng)，項目申報人首先根據(jù)科研目標(biāo)細(xì)化支出計劃，財務(wù)人員根據(jù)財務(wù)制度規(guī)定對其進(jìn)行修正，最后由科研管理部門根據(jù)科研項目管理規(guī)定進(jìn)行審核，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性。通過內(nèi)控體系建設(shè)將這個聯(lián)合協(xié)調(diào)的流程標(biāo)準(zhǔn)化，做到預(yù)算編制程序規(guī)范、方法科學(xué)、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。

（二）科研項目預(yù)算執(zhí)行階段內(nèi)部控制

部分科研人員在項目經(jīng)費執(zhí)行過程中存在違規(guī)支出的問題，例如超標(biāo)準(zhǔn)報銷住宿費，不符合《北京市黨政機(jī)關(guān)差旅費管理辦法》（京財黨政群[2014]176號）;會議沒有在政府采購定點召開，不符合《北京市市級黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位會議費管理辦法》（京財預(yù)[2017]1號）;參加帶旅游性質(zhì)的培訓(xùn)，不符合《北京市市級黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位培訓(xùn)費管理辦法》（京財預(yù)[2017]1389號）;出國機(jī)票未進(jìn)行政采，不符合《轉(zhuǎn)發(fā)財政部外交部關(guān)于印發(fā)<因公臨時出國經(jīng)費管理辦法>》（京財黨政群[2014]127號）等。存在流程不規(guī)范沒有真正實現(xiàn)不相容崗位相分離的問題，例如科研人員自己根據(jù)實驗需要隨時采購耗材，直接在實驗室使用，又因科研單位輔助人員不足，沒有專門的庫管人員進(jìn)行材料出入庫管理，材料入庫驗收和出庫登記環(huán)節(jié)的缺失給應(yīng)采未采、假合同、套取資金預(yù)留操作空間。另外還存在無預(yù)算支出或超預(yù)算支出等問題。在財務(wù)管理信息平臺方面，由于缺乏公共財政一體化系統(tǒng)，無法實現(xiàn)包括預(yù)算編制、項目管理、指標(biāo)下達(dá)、用款計劃、國庫集中支付、會計憑證自動生成、各種報表出具、預(yù)算執(zhí)行分析以及決算等相互控制、環(huán)環(huán)相扣的工作閉環(huán)，造成預(yù)決算管理關(guān)系不順暢[4]。

科研事業(yè)單位收到撥款時，應(yīng)及時確認(rèn)收入、統(tǒng)一管理，按項目核算、?？顚Ｓ?，避免私設(shè)小金庫、嚴(yán)禁截留科研經(jīng)費。遵循財政收支兩條線管理，重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用，必須經(jīng)集體討論做出決定。嚴(yán)格按照經(jīng)費管理制度支出，在關(guān)鍵崗位職責(zé)權(quán)限內(nèi)審批，根據(jù)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程，做好項目支出管理，涉及到收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)、科技項目、基建項目、合同管理等要符合內(nèi)部控制制度的要求。利用信息化技術(shù)建立內(nèi)控信息體系，將流程固化標(biāo)準(zhǔn)化，對關(guān)鍵審批節(jié)點進(jìn)行控制。以科研項目支出報銷為例：信息系統(tǒng)明確告知報銷規(guī)定和所需單據(jù)，避免科研人員因缺乏財務(wù)知識造成無意違規(guī)，在系統(tǒng)中嵌入審批規(guī)則，避免超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算、票據(jù)不合規(guī)等，每筆支出在系統(tǒng)中都很透明，自動生成相關(guān)數(shù)據(jù)，提高監(jiān)管效率，確保責(zé)任落實。

（三）科研項目預(yù)算調(diào)整階段內(nèi)部控制

預(yù)算編制和執(zhí)行過程控制缺失，必然造成預(yù)算與實際支出產(chǎn)生巨大差距，導(dǎo)致項目決算前突擊調(diào)賬?？蒲许椖苛㈨椇髴?yīng)將任務(wù)書報送財務(wù)部門，財務(wù)部門在預(yù)算額度以內(nèi)審核日常報銷，科研人員按科研進(jìn)度合理支出并根據(jù)實際需要及時提出調(diào)整預(yù)算申請。尊重預(yù)算的剛性和預(yù)算調(diào)整的嚴(yán)肅性，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)非經(jīng)規(guī)定程序不得隨意調(diào)整。

項目調(diào)整內(nèi)容不同，審批控制程序也有所不同，分為預(yù)算單位內(nèi)部審批和上級單位外部審批。根據(jù)《北京市科技計劃項目（課題）經(jīng)費管理辦法》（京財科文[2016]2861號附件）項目總預(yù)算調(diào)整應(yīng)報市財政局批準(zhǔn)。項目總預(yù)算不變的情況下，直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、其他支出預(yù)算如需調(diào)整，可由項目負(fù)責(zé)人自主安排，由承擔(dān)單位核準(zhǔn)，年底和結(jié)題驗收時備案;差旅費、會議費、國際合作與交流費三項之間可調(diào)劑使用，但不得超過三項支出預(yù)算總額，可調(diào)減用于其他方面的支出;設(shè)備費、勞務(wù)費、咨詢費預(yù)算原則上一般不予調(diào)增，可調(diào)減用于其他方面的支出;間接費用預(yù)算不得調(diào)整。

（四）科研項目預(yù)算評價階段內(nèi)部控制

個別單位績效評價形式化走過場，評價結(jié)果不公開不透明，考核結(jié)果與績效沒掛鉤?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強預(yù)算績效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制[5]。

完善審計機(jī)制，項目結(jié)題后由獨立審計部門進(jìn)行內(nèi)部審計，或委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項審計，審計重點是科研項目支出合法合規(guī)性，分析目標(biāo)與執(zhí)行差異，修正和補充錯誤，公開審計結(jié)果接受內(nèi)部、外部監(jiān)督。改進(jìn)績效評價，內(nèi)部監(jiān)督審計部門開展內(nèi)部評價，對項目任務(wù)完成情況，預(yù)算執(zhí)行情況，社會效益等精細(xì)考核，并將考核結(jié)果與績效激勵結(jié)合，實現(xiàn)“花錢必問效、無效必問責(zé)”，形成完善的預(yù)算評價與考核體系。建立既符合預(yù)算績效管理要求、又適應(yīng)科技創(chuàng)新規(guī)律的績效考評機(jī)制，推行面向目標(biāo)和結(jié)果的問效機(jī)制[6]。

三、結(jié)語

科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與科研項目預(yù)算管理密切相關(guān)，內(nèi)控是基石，科研事業(yè)單位應(yīng)通過建立健全內(nèi)部控制體系來完善科研項目預(yù)算管理，切實發(fā)揮內(nèi)控“嚴(yán)管理、控風(fēng)險、治未病、保平安”的作用;預(yù)算管理貫穿單位管理活動的全過程，預(yù)算控制是內(nèi)部控制的重要組成部分，好的預(yù)算管理能“反哺”內(nèi)控建設(shè)，使其更好地管控風(fēng)險、防范舞弊、提高自資金使用效率、保障資產(chǎn)安全。

參考文獻(xiàn)：

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[2]張慶龍.反腐敗的內(nèi)部控制邏輯[J].財務(wù)與會計，2017 （24）：62-63.

[3]財政部.《關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》的通知》（財會[2017]1號）[S].2017-1-25.

[4]王德.以建設(shè)現(xiàn)代政府為目標(biāo)大力推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)治理方式改革[J].行政管理改革，2017 （04）：33-38.

[5]財政部.《關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知》（財會[2012]21號）[S].2012-11-29.

[6]北京市財政局 北京市科學(xué)技術(shù)委員會.《關(guān)于印發(fā)《北京市科技計劃項目（課題）經(jīng)費管理辦法》的通知》（京財科文[2016]2861號）[S].2016-12-21.