縣級財(cái)政對部門預(yù)算編制的幾點(diǎn)思考

江桂花

摘要：近年來隨著我國財(cái)政推行新的改革措施，我國預(yù)算管理制度日趨完善，基層特別是縣級政府的部門預(yù)算編制水平有了較大提高，但是從實(shí)踐來看，仍然存在一些不容忽視的問題需要改善。鑒于此，本著從縣級財(cái)政的視角，從探討完善部門預(yù)算的積極意義出發(fā)，分析縣級部門預(yù)算在編制過程中存在的主要問題，并在此基礎(chǔ)上提出強(qiáng)化其部門預(yù)算編制的建議，意在為完善縣級部門預(yù)算編制工作，提高財(cái)政資金使用效率提供有益參考。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算編制;財(cái)政部門;縣級;問題;建議

一、引言

部門預(yù)算是指政府部門依據(jù)國家有關(guān)預(yù)算管理的政策規(guī)定，結(jié)合自身未來一定時期履行職能需要，從基層預(yù)算單位開始逐級編制、審核、匯總、上報(bào)，由財(cái)政部門審核并提交各級人民代表大會依法批準(zhǔn)的部門綜合財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。從宏觀上來看，當(dāng)前我國已經(jīng)從多方位采取了制度和措施來確保部門預(yù)算編制的規(guī)范性、科學(xué)性和合理性，但是從微觀上來看，部分基層單位在編制部門預(yù)算的過程中仍然存在諸多問題，存在改善的必要。

二、從縣級財(cái)政的視角探討完善部門預(yù)算編制的積極意義

從縣級財(cái)政的視角來看，完善部門預(yù)算編制的積極意義在于三個方面：一是能夠規(guī)范縣級及以下各部門的預(yù)算收支行為，從而有效規(guī)避各類違規(guī)舞弊行為的發(fā)生，提高縣級財(cái)力的高效配置及縣級財(cái)政監(jiān)督職能的發(fā)揮;二是有利于提高部門預(yù)算的編制質(zhì)量，從完善部門預(yù)算編制相關(guān)規(guī)章制度入手可以在一定程度上提升部門預(yù)算的編制質(zhì)量;三是對于提升縣級財(cái)政資金的使用效率有所幫助。

三、從縣級財(cái)政的視角分析部門預(yù)算在編制過程中存在的主要問題

（一）部門預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)分類科目過于細(xì)化，大幅增加了預(yù)算編制的難度

從2018年開始，部門預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)分類科目包含商品和服務(wù)支出、工資福利支出、資本性支出等十大類，每大類下又分設(shè)基本工資、差旅費(fèi)、辦公費(fèi)和會議費(fèi)等款，這種將部門預(yù)算支出在編制時細(xì)化到款級的做法，雖然從整體上來說十分有利于提升部門預(yù)算編制的精確性和透明度，但是對于參與預(yù)算編制的各部門來說卻存在較大的困難，因?yàn)楦鞑块T在編制細(xì)化的部門預(yù)算支出項(xiàng)目時，難以充分把握各類影響因素，例如辦公耗材的市場波動、電話通話時長引起電話費(fèi)波動等，并最終會影響部門預(yù)算的預(yù)算數(shù)與執(zhí)行數(shù)之間的差異，從而使得預(yù)算批復(fù)部門大部分時間忙于部門預(yù)算調(diào)整，降低了部門預(yù)算整體的效率。

（二）部門預(yù)算在編制過程中的一些支出標(biāo)準(zhǔn)不夠完善

對于縣級部門預(yù)算來說，由于其分布的基層單位多而廣，而且綜合性強(qiáng)，資金的縱向規(guī)模較小，因此在部門預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)和渠道方面會因?yàn)閱挝恍再|(zhì)不同和項(xiàng)目內(nèi)容不同而存在較大差異，雖然當(dāng)前縣級財(cái)政已經(jīng)在部門預(yù)算的支出標(biāo)準(zhǔn)方面進(jìn)行了大規(guī)模的完善和修正，但是仍然不能涵蓋到全部的公務(wù)活動，加上一些定額標(biāo)準(zhǔn)存續(xù)時間較長，已經(jīng)與實(shí)際存在不適應(yīng)的問題，從而導(dǎo)致后期部門預(yù)算在執(zhí)行過程中經(jīng)常存在追加預(yù)算需求或者擠占專項(xiàng)支出的現(xiàn)象。

（三）部門預(yù)算編制與業(yè)務(wù)工作的有機(jī)融合度不足導(dǎo)致預(yù)算效益不高

在實(shí)踐中多數(shù)縣級部門在預(yù)算編制過程中與業(yè)務(wù)工作存在融合度不足的問題，從而限制了部門預(yù)算效益不高：一方面是部分單位和部門對于預(yù)算編制的重視度不足，認(rèn)為預(yù)算編制主要是財(cái)務(wù)部門的工作，與業(yè)務(wù)部門溝通不夠充分，從而導(dǎo)致部門預(yù)算編制與實(shí)際業(yè)務(wù)需求存在差異過大;另一方面則是財(cái)政部門在審核部門預(yù)算編制結(jié)果時，存在缺乏實(shí)際業(yè)務(wù)的客觀依據(jù)和對需求項(xiàng)目難以進(jìn)行充分論證等現(xiàn)象，從而造成預(yù)算安排的合理性和科學(xué)性受到影響。

（四）財(cái)政部門預(yù)算信息一體化系統(tǒng)有待健全

從筆者的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)來看，當(dāng)前部門預(yù)算系統(tǒng)不健全的主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是部門預(yù)算的報(bào)表體系不夠健全，即報(bào)表體系中沒有關(guān)于部門預(yù)算報(bào)告報(bào)表，并且也沒有涉及部門預(yù)算編制的總體情況評價(jià);二是部門預(yù)算編制的說明既沒有統(tǒng)一的設(shè)計(jì)模板，同時也沒有被納入部門預(yù)算系統(tǒng);三是部門收入預(yù)算來源沒有統(tǒng)一口徑，以致有些單位部門預(yù)算收入只是2019年部門預(yù)算控制下達(dá)數(shù)，沒有包括上年結(jié)轉(zhuǎn)、其他收入、用事業(yè)基金彌補(bǔ)收支差額;四是財(cái)政信息一體化系統(tǒng)沒有與會計(jì)核算系統(tǒng)、財(cái)務(wù)報(bào)銷系統(tǒng)、人力資源等業(yè)務(wù)系統(tǒng)及涉農(nóng)項(xiàng)目資金監(jiān)管系統(tǒng)對接。五是財(cái)政信息一體化系統(tǒng)中無人大財(cái)經(jīng)委端口。

（五）縣級財(cái)政預(yù)算編制方法有待改變

通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，目前大部分部門預(yù)算仍然采用增量預(yù)算模式，預(yù)算不和戰(zhàn)略相結(jié)合，僅僅根據(jù)往年的基準(zhǔn)數(shù)據(jù)確定一個上漲比例，如果比例定得過高會使得增長壓力過大，定的低又會使得預(yù)算失去了執(zhí)行戰(zhàn)略的價(jià)值，為了預(yù)算而預(yù)算，浪費(fèi)大量的人力和物力。

四、強(qiáng)化部門預(yù)算編制的建議

（一）優(yōu)化部門預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)分類科目體系

細(xì)化部門預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)分類科目體系雖然有必要性，但是過于細(xì)化卻帶來了兩方面的弊端：一是預(yù)算的執(zhí)行與預(yù)算編制之間更容易存在差異，二是增加了部門預(yù)算的編制難度。因此結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，筆者建議可采取兩種對策：一是參照2019年增設(shè)的政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類科目體系對部門預(yù)算支出表中基本支出明細(xì)表與項(xiàng)目支出明細(xì)表的經(jīng)濟(jì)分類科目體系進(jìn)行簡化和優(yōu)化到類，但三公消費(fèi)監(jiān)控的公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車費(fèi)、因公出國境則必須到款;二是考慮部門預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類科目級下設(shè)的款級明細(xì)進(jìn)行規(guī)范整合，并按照規(guī)范整合后的科目進(jìn)行預(yù)算的執(zhí)行管控。

（二）進(jìn)行部門預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的健全與完善，強(qiáng)化財(cái)政資金的使用效率

在實(shí)務(wù)中要進(jìn)行部門預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的健全與完善，強(qiáng)化財(cái)政資金的使用效率，一方面要對現(xiàn)有的支出標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，找出沒有覆蓋到的實(shí)際業(yè)務(wù)，并根據(jù)其特點(diǎn)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)明確，另一方面則是要針對一些與實(shí)際差異較大的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，以使其更符合實(shí)際，從而提高預(yù)算在編制過程中的精確度，為后續(xù)部門預(yù)算的執(zhí)行提供一個良好的環(huán)境。

（三）強(qiáng)化預(yù)算編制與業(yè)務(wù)工作的融合度

在實(shí)務(wù)中要強(qiáng)化預(yù)算編制與業(yè)務(wù)工作的融合度，可考慮從兩個方面采取措施：一方面是拉長預(yù)算編制的周期，可把上年度的3月份作為部門預(yù)算的起始時間，從而為預(yù)算編制與業(yè)務(wù)的有效溝通融合提供充足的時間，以提高預(yù)算編制與業(yè)務(wù)的契合度;另一方面則是可以考慮把部門預(yù)算與業(yè)務(wù)工作的溝通機(jī)制納入預(yù)算編制程序，實(shí)現(xiàn)以系統(tǒng)代替人工，降低溝通低效問題，從而確保部門預(yù)算編制的質(zhì)量，另外是縣級項(xiàng)目庫早動手早申報(bào)早審批建立，只有列入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目支出才列入政府預(yù)算（含補(bǔ)充項(xiàng)目庫與調(diào)整預(yù)算），從而提高本級項(xiàng)目支出預(yù)算編制的完整性、必要性、科學(xué)性和合理性，這樣，才能將預(yù)算管理嵌入預(yù)算單位經(jīng)營管理活動的各個領(lǐng)域、層次、環(huán)節(jié)。

（四）對財(cái)政部門預(yù)算信息一體化系統(tǒng)進(jìn)行健全

在實(shí)務(wù)中，筆者結(jié)合部門預(yù)算系統(tǒng)存在的兩方面的不完善地方，建議從如下角度采取措施對部門預(yù)算系統(tǒng)進(jìn)行健全：一是增加預(yù)算執(zhí)行、分析、預(yù)警模塊和一張部門預(yù)算報(bào)告報(bào)表;二是在報(bào)告中增加單位部門預(yù)算編制情況總體評價(jià)，評價(jià)中設(shè)計(jì)本單位年度部門預(yù)算總體運(yùn)行情況得分，并且60分以上通過，小于60分部門預(yù)算要設(shè)計(jì)預(yù)警系統(tǒng);三是建議把部門預(yù)算編制說明設(shè)計(jì)統(tǒng)一模板，含在預(yù)算系統(tǒng)內(nèi)，針對預(yù)算單位概念不清系統(tǒng)自動進(jìn)行預(yù)警，四是部門收入預(yù)算來源統(tǒng)一口徑主要包括上年結(jié)轉(zhuǎn)、財(cái)政撥款收入、上級補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入、下級單位上繳收入、其他收入、用事業(yè)基金彌補(bǔ)收支差額;五是財(cái)政信息一體化系統(tǒng)中增加人大財(cái)經(jīng)委端口，這樣財(cái)政匯總本級財(cái)政預(yù)算草案和部門預(yù)算時，可以同時提交人大財(cái)經(jīng)委審核，這樣大大加快人大批準(zhǔn)預(yù)算草案的速度。

（五）改變預(yù)算編制方法

預(yù)算以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，為順應(yīng)縣級機(jī)構(gòu)改革，做好縣級涉該部門過渡期預(yù)算管理工作和縣直機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革有關(guān)資產(chǎn)清產(chǎn)和資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)移交工作，建議2019年部門調(diào)整預(yù)算及2020年部門預(yù)算編制方法由原來大部分仍然采用增量預(yù)算模式改成大部分執(zhí)行零基預(yù)算法。

五、結(jié)束語

本文結(jié)合部門預(yù)算編制的相關(guān)政策法規(guī)，從縣級財(cái)政的視角分析當(dāng)前部門預(yù)算在編制過程中存在的諸多問題，并在基礎(chǔ)上結(jié)合問題分別從五個方面提出了一些建議對策，以期能夠?yàn)槲覈块T預(yù)算編制的質(zhì)量的改善有所啟示。

參考文獻(xiàn)：

[1]黎宇菲.Y市D區(qū)財(cái)政預(yù)算管理問題研究[D].華南理工大學(xué)，2017.05.