“三權(quán)分置”下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實(shí)踐研究

蔣曉妍 吳一恒

摘 要：“三權(quán)分置”的提出使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的金融屬性得到充分發(fā)揮，其中對于承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款權(quán)能的設(shè)定，使權(quán)力資本化成為可能。全國各地紛紛開展了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。通過實(shí)地調(diào)研，研究分析上海市A區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的實(shí)踐，剖析其農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的機(jī)制、現(xiàn)狀和存在的問題，并提出相應(yīng)的對策和建議。該地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的發(fā)展推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)質(zhì)量和效益的提升，同時(shí)也推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，對于探索融資新途徑，盤活農(nóng)村資源，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;土地流轉(zhuǎn);信貸產(chǎn)品創(chuàng)新;土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款

中圖分類號：F832? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）27-0073-03

引言

黨的十八屆三中全會明確指出，要探索農(nóng)業(yè)融資新途徑，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的信貸支持，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。為完善相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度，2016年國家頒布實(shí)施了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。其中，提出把土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)并行實(shí)施，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的社會保障功能的同時(shí)，要充分發(fā)揮農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)功能。在黨的第十九次全國代表大會的報(bào)告中再次提出，要“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度”。2018年，中央委員會的第一份文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》也強(qiáng)調(diào)了上述問題，進(jìn)一步指出，“三權(quán)分置”農(nóng)地制度改革是鄉(xiāng)村振興的重要制度供給。實(shí)施“三權(quán)分置”制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)從“兩權(quán)”到“三權(quán)”的進(jìn)一步細(xì)分，明確不同主體的權(quán)利和義務(wù)，有助于分離和實(shí)現(xiàn)承包權(quán)的保障功能和經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能;“三權(quán)分置”與現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)系具有邏輯依賴性和邊際變革關(guān)系，適應(yīng)中國農(nóng)村改革發(fā)展的新趨勢，符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新要求?！叭龣?quán)分置”對于承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款權(quán)能的設(shè)定，尤其是具有物權(quán)屬性的權(quán)能，例如利用經(jīng)營權(quán)入股、抵押以及擔(dān)保的權(quán)利，使得處分權(quán)更加完整，權(quán)利資本化成為可能，這在一定程度上增加了農(nóng)村家庭的融資渠道。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)實(shí)踐有助于發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，補(bǔ)充新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的短期發(fā)展資金，能夠繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，為“三權(quán)分置”提供實(shí)踐依據(jù)。

上海市在一系列改革措施和政策支持下，通過培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展以及“三權(quán)分置”背景下以所有權(quán)主導(dǎo)的家庭農(nóng)場典型模式的發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)取得了一定成效，農(nóng)業(yè)效益顯著提高。但從橫向角度看，上?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與發(fā)達(dá)國家之間仍存在較大差距。建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，國際大都市和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展要求還存在一定的差距。因此，有必要促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，培育新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營實(shí)體，探索新的融資渠道。從信貸供需兩個(gè)視角建立和完善農(nóng)村金融體系，補(bǔ)足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)育資金的不足，仍是上海市農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的重要課題。上海市A區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的實(shí)踐對農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義。

一、“三權(quán)分置”下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實(shí)踐

上海市A區(qū)農(nóng)地抵押貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)由該市、區(qū)、鎮(zhèn)財(cái)政共同出資，政府控股成立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司A區(qū)支公司，擔(dān)保補(bǔ)償損失基金主要由該市、區(qū)、鎮(zhèn)財(cái)政提供配套農(nóng)業(yè)貸款專項(xiàng)資金（市1億元;區(qū)、鎮(zhèn)500萬元，存放在區(qū)農(nóng)業(yè)貸款信用擔(dān)保中心專用賬戶）。其中，擔(dān)保代償損失是指擔(dān)保機(jī)構(gòu)為合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款提供擔(dān)保后，被擔(dān)保農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在貸款到期時(shí)未能按合同約定向銀行償還貸款本金，而由擔(dān)保機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)協(xié)議、合同代償后所發(fā)生的實(shí)際凈損失（不包含利息）。擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償損失補(bǔ)償，按照 “鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)控制、資金共同負(fù)擔(dān)”的原則實(shí)施。

上海市A區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式涉及對象包括債權(quán)人和抵押權(quán)人銀行，債務(wù)人和抵押人借款人（農(nóng)民專業(yè)合作社/家庭農(nóng)場），第三方組織擔(dān)保公司（政府控股）。

其運(yùn)行機(jī)制，主要包括借款流程、還款流程及違約處置等主要內(nèi)容。

1.借款流程。首先由借款申請人向所在鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)中心提出借款申請，并提交相關(guān)借款資料，由經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)中心聯(lián)系貸款銀行和擔(dān)保公司專管員在受理后5個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行實(shí)地勘察，勘察后經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)中心受理貸款申請資料審核，審核通過后由擔(dān)保公司與借款人簽訂《小額信貸保證保險(xiǎn)投保單》，借款人向貸款銀行提供“小額信貸擔(dān)保保險(xiǎn)申請表”并簽署“貸款合同”（抵押人符合該市農(nóng)業(yè)貸款利息補(bǔ)貼政策的申請條件，可以按規(guī)定申請農(nóng)業(yè)貸款貼息），最后銀行放款（貸后管理、收回貸款）。

2.還款流程。抵押人按合同規(guī)定按時(shí)還款。

3.違約處置。根據(jù)《關(guān)于繼續(xù)開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的通知》，當(dāng)?shù)盅喝宋绰男械狡趥鶆?wù)或者發(fā)生抵押權(quán)按照協(xié)議實(shí)現(xiàn)時(shí)，試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門在收到抵押權(quán)人提出協(xié)助處理抵押物的請求后，于10個(gè)工作日內(nèi)發(fā)布該農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓信息，開始轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所得價(jià)款、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)作物與處置所得價(jià)款向抵押權(quán)人償還本息后有剩余部分的，應(yīng)當(dāng)返還抵押人。

二、存在的問題

1.抵押申請流程復(fù)雜。在實(shí)際調(diào)研中，通過訪談發(fā)現(xiàn)，上海市 A區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款申請流程復(fù)雜，而當(dāng)?shù)匾呀?jīng)屬于比較成熟的流轉(zhuǎn)模式，各承包大戶資金流轉(zhuǎn)不需要貸款大量資金，自身周轉(zhuǎn)很少出現(xiàn)問題，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款不普遍，大多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為現(xiàn)行的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款流程比較繁雜，審核復(fù)雜，如果貸款金額較小更傾向于手續(xù)更為簡單的信用貸和個(gè)人銀行信用貸款。通過調(diào)研地2016年、2017年兩年統(tǒng)計(jì)數(shù)量可以明顯看出，個(gè)人信用貸款的成交筆數(shù)多于農(nóng)地抵押貸款成交筆數(shù)。

2.抵押物處置困難。作為抵押物，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)適用于金融機(jī)構(gòu)的抵押。金融機(jī)構(gòu)有權(quán)依照《關(guān)于繼續(xù)開展本市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的通知》處理農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，并用處置收益予以補(bǔ)償。但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)地交易市場實(shí)際是一級市場即農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，然而我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的二級市場幾乎不存在，人們對政府控股的擔(dān)保公司被用作減少銀行風(fēng)險(xiǎn)的支持措施的方式存在疑問。此外，與發(fā)達(dá)國家抵押貸款不同的是，國外以抵押人的自組織為抵押貸款平臺，主要以債券為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地抵押功能。而在上海市 A區(qū)乃至我國，并沒有形成完善的抵押平臺，通過調(diào)研訪談了解到，上海市A區(qū)僅存在土地流轉(zhuǎn)信息查詢的交易平臺，尚不存在抵押平臺，抵押物的處置仍為難題。

3.抵押貸款可持續(xù)性不高。政府通過貼息、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方式，減少借款人的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)，提高借款人申請抵押貸款的意愿。但這一措施存在一些問題，政府擔(dān)?；蝻L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)恼咝暂^強(qiáng)，財(cái)政資金應(yīng)用于完善金融機(jī)構(gòu)的制度等，而不適宜直接參與交易，對可能發(fā)生的違約進(jìn)行補(bǔ)償。金融資金的直接參與可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)過度依賴財(cái)政資金的支持，這對農(nóng)地抵押貸款的可持續(xù)性有很大的影響，當(dāng)政府補(bǔ)貼減少或撤銷時(shí)，這可能會導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)地提供抵押貸款的意愿大幅下降甚至消失，這不利于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

4.抵押貸款重復(fù)貸款率高。2016年當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行累積發(fā)放貸款9 080萬元，支持了該區(qū)155家合作社和家庭農(nóng)場等生產(chǎn)資金的需求。其中，信貸貸款5 655萬元，占62.3%;農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額3 425萬元，占37.72%。到2017年，該行累計(jì)貸款1.292億元，其中信貸額度4 010萬元，占貸款總額的31.04%;農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款8 910萬元，占68.96%。盡管與2016年相比，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的比例在很大程度上有所增加，但其重復(fù)貸款率較高，即一家單位每年都會貸款。2016年和2017年，擔(dān)保公司貸款和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的重復(fù)率為43.84%。

三、對策建議及啟示

在“三權(quán)分置”背景下，減輕農(nóng)民辦理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的阻礙，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)提供農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意愿，提高農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的增長能力，有必要擴(kuò)大對農(nóng)民的投資，優(yōu)化農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的交易成本。通過對上海市A區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的實(shí)地調(diào)研，得出以下基本結(jié)論和啟示。

1.目前申請農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的程序繁瑣，農(nóng)民更難獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款資格，這成為農(nóng)戶申請農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的阻礙因素之一，尤其是對于資金需求不大的農(nóng)戶而言，更傾向于選擇手續(xù)簡單的個(gè)人信用貸，這要求政府盡可能簡化貸款流程，同時(shí)確保資格審查。

2.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為抵押物其處置變現(xiàn)困難，這就需要建立貸款服務(wù)平臺以方便農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押，搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，使得金融機(jī)構(gòu)可以在該平臺拍賣變現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)營權(quán)以處置抵押物，金融機(jī)構(gòu)通過在該平臺拍賣變現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶在該平臺購買或出售農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，從而破解農(nóng)地經(jīng)營權(quán)處置變現(xiàn)困難的難題。

3.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的成功實(shí)施需要借款人，金融機(jī)構(gòu)和政府的共同作用。首先，借款人有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意愿;其次，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（農(nóng)業(yè)銀行等）有放貸的意愿;最后，地方政府部門的財(cái)政支持和補(bǔ)貼，以保證農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款順利進(jìn)行。而目前農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款金融機(jī)構(gòu)更多地依賴政策補(bǔ)貼等方面的財(cái)政支持，這就需要通過加強(qiáng)借款主體之間的監(jiān)督，以及降低借貸雙方的信息不對稱程度，提高金融機(jī)構(gòu)的貸款意愿，從而解決目前抵押貸款可持續(xù)性不高的問題。

4.在我國當(dāng)前法律約束條件下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款對破解農(nóng)村信貸市場“貸款難”問題具有較明顯的群體和地區(qū)特征。農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款對家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)大戶以及具有開展規(guī)模經(jīng)營或生產(chǎn)高附加值農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)村地區(qū)具有十分重要的推廣意義，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在這些主體及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活躍的地區(qū)更具實(shí)踐價(jià)值，而在種植農(nóng)戶較為分散，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高的地區(qū)，現(xiàn)階段很難發(fā)揮農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的作用。

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Research on the Practice of Mortgage Loan for Agricultural Land Management Right under

the “Three Power Division” of Agricultural Land

——Taking A District of Shanghai as an example

JIANG Xiao-yan，WU Yi-heng

（School of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China）

Abstract：The proposal of“Three Power Division”of Agricultural Land makes the financial property of agricultural land management rights fully exerted.The establishment of the power of mortgage rights for contracted land management rights makes it possible to capitalize power.Various localities have launched pilot projects for mortgage loans for agricultural land management rights.Through field research，this paper analyzes the practice of the pilot project of mortgage compensation for agricultural land management rights in Shanghai，and analyzes the mechanism and current status of mortgage loans for agricultural land management rights.The problem，and put forward relevant countermeasures and suggestions for the problem.The development of mortgage loans for farmland management rights in this area has promoted the quality and efficiency of land transfer，and also promoted the large-scale operation of modern agriculture.It has important reference significance for exploring new ways of financing，revitalizing rural resources and discovering modern agriculture.

Key words：Division of three rights;land transfer;credit product innovation;land management rights mortgage