農(nóng)民工未成年隨遷子女的服務型教育產(chǎn)品研究

宮成秀

摘 要：隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民工未成年隨遷子女的教育福利問題逐漸顯現(xiàn)，福利供應的多元化中多元主體的責任分擔問題，其本質(zhì)上反映出我國福利多元主體的構架不合理，并充分體現(xiàn)了我國補缺型兒童福利制度的脆弱性和普惠型兒童福利制度建構的必要性。關注農(nóng)民工未成年隨遷子女的服務型教育福利問題，需要充分發(fā)揮家庭以及社區(qū)的能動作用，打破教育福利提供內(nèi)容、提供方式以及責任結(jié)構的失衡狀態(tài)，從而滿足農(nóng)民工未成年隨遷子女的教育福利需求。研究建議，我國應當逐步平衡城市和農(nóng)村之間的福利供應差異，形成家庭支持型的社會政策，積極推動兒童福利服務的發(fā)展，努力實現(xiàn)兒童福利制度從補缺型向普惠型轉(zhuǎn)變。

關鍵詞：福利多元主義;需求層次理論;農(nóng)民工未成年隨遷子女;教育福利

改革開放以來，城鄉(xiāng)居民受教育權的權利觀念顯著提高，受教育水平對個人未來生活水平以及未來發(fā)展的潛在影響更為積極和明顯。20世紀90年代以來，中國流動人口在結(jié)構上發(fā)生了重要變化——流動人口的“家庭化”過程，即流動人口越來越多不再以過去“單身外出”的方式而是以“舉家遷徙”的形式進行流動。居住地變化、城鎮(zhèn)人口結(jié)構變化的同時，農(nóng)民工未成年隨遷子女（下文中以“隨遷子女”代替）的教育問題也引發(fā)社會的日益關注。

一、核心概念概述

（一）福利

英文中，“福利”單詞是“welfare”，指的是物質(zhì)生活、精神和道德上的一種富足狀態(tài)。漢語中，福和利屬于同義復合詞，福的本義是幸福和福氣。中國儒家經(jīng)典名著《尚書·洪范》提出五福：一曰壽，二曰富，三曰康寧，四曰攸好德，五曰考終命。福利，就是能使人們生活幸福的各種條件，包括人身受到保護和照顧，也包括能影響人的智力和精神發(fā)展的各種因素。

（二）教育福利

學術界廣泛應用的社會福利分類包括殘缺型福利制度和制度型福利制度，亦稱為選擇型福利制度和普遍型福利制度。教育福利作為社會福利的重要組成部分，可以分為選擇型教育福利制度和普遍型教育福利制度，也稱為補缺型教育福利制度和普惠型教育福利制度。選擇型教育福利制度具有選擇性、暫時性、替代性的特點，主要通過民間力量與政府力量并舉的方式來為社會中處于弱勢地位的適齡兒童、少年提供福利項目。普遍型教育福利制度具有全面性、長期性、普及性的特點，是以政府責任為主，民間和個人力量為輔的方式為所有適齡兒童、少年提供福利項目的類型。

縱觀我國現(xiàn)階段的教育福利制度，普遍型教育福利制度主要體現(xiàn)在義務教育福利制度對所有適齡兒童公平免費地接受義務教育的保障;而選擇型教育福利制度則集中體現(xiàn)在教育救助和國家獎貸助學金模塊，它出于現(xiàn)實的教育不公平狀態(tài)考慮，為確保教育整體效用的充分發(fā)揮，選擇性地覆蓋因為身體缺陷或者經(jīng)濟、政治和社會資本等的匱乏而在社會競爭中居于不利地位的社會弱勢群體。

二、理論基礎

（一）福利多元主義

福利多元主義主張“福利來源的多元化”，即“福利既不能完全依賴市場也不能完全依賴國家，福利應當成為全社會的產(chǎn)物”。1988年，以瓦斯（Evers）提出了著名的“福利三角”（Welfare Triangle）理論，即充分調(diào)動國家、市場、家庭等各個福利主體的力量，形成福利的合力。他認為福利三角本身具有不同的組織、價值和規(guī)范關系，“市場對應的是正式組織，體現(xiàn)為價值的自主選擇;國家對應的是公共組織，體現(xiàn)的是價值的平等和保障;家庭作為非正式的或個人的組織，體現(xiàn)的是團結(jié)和共有的價值”。三種制度的互動對于行動者具有制約作用，對于福利政策的選擇也有深刻影響。

（二）馬斯洛需求層次理論

馬斯洛需求層次理論是人本主義科學的理論之一，由美國心理學家亞伯拉罕·馬斯洛在1943年所著的《人類激勵理論》論文中所提出，認為人類需求像階梯一樣從低到高按層次分為五種，分別是：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)的需求。各個層級逐級遞增，低層次需要的滿足對高層次需要具有激勵作用，而且處于不同發(fā)展水平、生活水平的個體的需求層次也并不一樣。根據(jù)上述五個層次的需要，結(jié)合學者們已有的類型劃分，本文將研究對象的需要具體劃分為被保護的需要、被照顧的需要、被支持的需要，從而將服務型教育福利劃分為保護性服務、照顧性服務和支持性服務。其中保護性服務主要包括在避免隨遷子女教育機會喪失方面的福利服務，照顧性服務主要包括在保障隨遷子女享有合理的教育資源配置上的教育福利服務，支持性服務主要包括促進隨遷子女能有效接受更高層次福利服務的教育福利服務。

三、研究過程

結(jié)合對福利多元主義的理解，本文將服務型教育福利的供給主體主要劃分為市場、政府、社區(qū)、家庭與志愿組織。

（一）各行為主體所承擔的角色

1.政府

政府擔任的角色主要包括：一是通過學校為孩子提供義務教育，確保平等的受教育機會;二是為隨遷子女提供獎助貸補，實現(xiàn)教育資源的充分利用，如提供免費午餐;三是通過學校、政府政策為父母提供教育方法上的培訓，促進兒童心理和行為發(fā)展;四是國家提供優(yōu)惠政策鼓勵社會組織、社區(qū)和市場等主體參與提供兒童教育福利。

2.家庭

研究發(fā)現(xiàn)，目前我國學齡兒童教育福利供應中家庭的作用是非常重要的，并形成了家庭內(nèi)部基于責任的重新劃分。其中，外出家庭在兒童福利供應中主要提供資金支持，而留守家庭在兒童福利供應中則主要提供福利服務，兩者形成了一種非常密切的家庭福利組合形式。這種重新劃分背后所體現(xiàn)出的傳統(tǒng)家庭互濟思想雖然有助于減緩留守兒童面臨的福利衰減，但是卻不能在一些福利項目上解決問題。家庭在教育福利提供過程中主要角色包括：一是提供家庭教育;二是為子女購買有償教育服務;三是鼓勵或者支持子女接受無償?shù)慕逃?。進入現(xiàn)代社會以來，傳統(tǒng)的家庭福利供應方式正逐步面臨著女性家庭成員的流動、家庭結(jié)構變動、家庭核心化等新議題的挑戰(zhàn)，因此急需通過某種轉(zhuǎn)型來提升家庭內(nèi)部抗拒風險的能力。

3.社區(qū)

從福利提供的內(nèi)容來看，目前社區(qū)內(nèi)部成員之間的福利供應主要集中在生活方面，而在健康福利與教育福利上的作用則不甚明顯。這主要是由于鄰里互助往往具有臨時性和自發(fā)性的特點，因此在留守兒童的福利供應中只能夠滿足最基本的福利需要。社區(qū)在教育福利提供過程中擔任的角色包括：一是因地制宜地為福利供應的可及性和合理性提供支持;二是通過鄰里互助建設、社區(qū)公共服務活動區(qū)域建設為隨遷子女接受服務型教育福利提供支持;三是社區(qū)主體（居委會、鄰里）與實際監(jiān)護人進行溝通;四是與社會組織合作，引進教育機構、公益教育項目。

4.志愿組織

志愿組織在兒童教育福利提供過程中的角色主要包括：一是提供教育服務公益項目;二是吸收并提供教育服務人才;三是提供可供選擇的教育服務機會。在實際的生活中，參與到隨遷子女教育過程中的志愿組織很少，一方面是因為資金不足，另一方面在于前期的宣傳力度不足，大多數(shù)人認為教育的責任只屬于家庭和國家，對于志愿組織提供的免費教育福利接受度不高。

5.市場

市場在兒童教育福利提供過程中的角色主要包括：一是提供教育項目，以收費項目為主;二是與其他福利提供主體合作，實現(xiàn)教育資源的共享共建;三是彌補國家教育福利供給內(nèi)容、類型方面的空白。

（二）各行為主體所面臨的困境

1.政府

國家在兒童福利供應中發(fā)揮著一定的作用，但是這種作用與家庭相比在供應力度上存在著巨大的差距。國家的福利供應主要集中在兒童保護性服務上，而在資金和照顧性服務方面的作用較少，因而國家提供的福利不是一種全面的福利。國家福利供應整體上沒有呈現(xiàn)出福利責任的替代，而是對家庭福利衰減的彌補。國家在兒童照顧性服務上的支持不足，可能會加劇兒童福利供應的失衡，而其背后的深層次因素源于我國過于有限的社會福利界定。目前我國兒童照顧性服務不足的問題雖然已經(jīng)出現(xiàn)，國家在照顧性服務上的不足已經(jīng)成為家庭福利供應不足的延伸。研究也發(fā)現(xiàn)，國家在兒童照顧性服務方面的努力比較有限，目前尚未形成針對留守兒童的家庭支持型政策。主要表現(xiàn)在這幾個方面。一是偏重教育資金和保護性服務福利的供給，對照顧性服務和支持性服務供給不足，僅限于對特定的兒童提供有限的教育福利。二是制度性的教育福利供應體系不完善，部門間福利供應碎片化傾向嚴重。三是國家對社會主體的動員模式單一。四是隨遷子女的教育福利需求與國家福利供應方式不對等。

2.家庭

雖然大部分家庭都能夠保證穩(wěn)定的供應，然而隨著家庭的核心化、家庭結(jié)構的變化和女性參與人力資本市場等現(xiàn)代社會風險的增強，留守兒童等特定人群就會隨著父母的外出而面臨非常全面的福利衰減，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

父母職業(yè)類型與工作時間限制，環(huán)境較差。家庭收入水平與教育成本有限，教育期望水平高與家庭支持能力低的矛盾。父母受教育水平與教育理念落后，家庭教育方式不當。國家保障與社會支持不到位，家庭與其他福利提供主體互動少。

3.社區(qū)

社區(qū)在兒童福利供應中的作用比較有限，目前鄰里互助等民間互助形式還在一定程度上存在，但是以社區(qū)組織為中心的福利供應形式在大多數(shù)地方非常少見。社區(qū)在兒童福利供應中側(cè)重于有限的福利服務，而且其在諸多福利供應項目上并沒有發(fā)揮作用。社區(qū)在兒童福利供應中的作用較小，其在福利服務方面存在小幅度的提升，但是并不能有效解決兒童照顧等核心問題。研究發(fā)現(xiàn)，目前社區(qū)福利供應比較有限，且主要集中在保護性服務方面，而在其他方面的支持作用比較有限，一方面，來自鄰居的福利供應具有明顯的臨時性和自發(fā)性特征，另一方面，新型服務社區(qū)的角色轉(zhuǎn)變不到位，依靠傳統(tǒng)的熟人社會關系。同時，過于注重工程建設和項目的引進，而非公共服務質(zhì)量的提升和項目的豐富性、適用性。

4.志愿組織

從福利供應的困境來看，志愿組織在兒童福利供應中的參與比較有限，因而福利供應的整體水平存在較大的問題。研究發(fā)現(xiàn)，目前志愿組織在總體上處于明顯的劣勢，且在福利供應的替代性上也存在較為嚴重的問題，因而志愿組織福利供應具有較大困境。從福利供應的力度來看，志愿組織在兒童福利供應中的作用也比較有限，在教育福利提供過程中遠不及家庭、國家、社區(qū)等主體發(fā)揮的作用。主要表現(xiàn)在：

一是流動性大、可持續(xù)性差;二是教育服務項目的供給與需求類型存在差異;三是志愿組織之間的互助合作機制不完善，造成教育服務資源浪費;四是自身人力、物力、財力資源有限，籌資渠道不暢通;五是部門壁壘嚴重造成資源共享受阻，政府支持力度較小，主要靠志愿組織自愿自發(fā)原則。

5.市場

市場作為盈利主體，在教育福利提供過程中的困境主要表現(xiàn)在：趨利行為明顯，社會責任感欠缺。市場參與隨遷子女教育福利的監(jiān)管力度不夠，出現(xiàn)市場亂象。教育福利的項目以短期盈利項目為主，服務型教育福利較少。

（三）研究建議

1.服務型教育福利提供方式的優(yōu)化

政府：從整體上看，服務型教育福利供需結(jié)構失衡，需要重新整合多元主體的福利供應框架，由補缺型教育福利政策向普惠型教育福利政策轉(zhuǎn)變。這種體系的形成首先必須要以政府作為主導，目前政府等公共組織在調(diào)動資源方面具有較強的能力，且在協(xié)調(diào)各個主體的作用方面具有強大的引導力，因此其作用必須進一步得到加強。應當在發(fā)揮家庭作用的基礎上來開展，既充分利用傳統(tǒng)的家庭互濟職能，又逐步提升政府在福利供應中的涵蓋項目和支持力度，將家庭的過度責任予以減輕。

家庭：隨遷子女在服務型教育福利獲取上的缺失正是由于家庭地區(qū)流動而造成的人際關系調(diào)整，它體現(xiàn)出目前家庭對子女服務型教育福利供應所面臨的困境，這也從側(cè)面體現(xiàn)出福利多元主體對家庭的支持力度比較有限。

社區(qū)：隨著城市新型服務社區(qū)的發(fā)展，作為中介，越來越需要社區(qū)發(fā)揮重要作用，整合外部資源，動員社區(qū)力量，對社區(qū)內(nèi)的隨遷子女的家庭情況登記在冊，并做實時更新。打破“家庭為主體、多元主體少量輔助”的固有模式，重新構建一個以“國家為主導、家庭為基礎、社區(qū)為平臺、志愿組織積極參與”的福利供應體系。隨著社區(qū)建設更趨完善，特別是開放型城市社區(qū)建設，為未來城市社區(qū)公共服務的推廣帶來了新的生機，以城市社區(qū)為平臺構建的服務平臺也具有現(xiàn)實的可行性。

市場：主要是利用人力、物力與財力資源的優(yōu)勢解決供需匹配的問題，規(guī)范打工子弟學校的管理，注意同社區(qū)、高校以及科研機構進行合作，利用專業(yè)化知識為處于不同服務需求的隨遷子女提供教育福利服務。

志愿組織：要規(guī)范志愿組織的登記、運作、管理，取得合法性認可。充分利用公益資源為多主體合作提供支持。

2.服務型教育福利提供內(nèi)容的優(yōu)化

從整體上看，我國兒童福利供應體系的建設應當堅持資金與服務并行發(fā)展的思路，在現(xiàn)階段積極推進兒童照顧性福利服務。目前，我國在福利供應中比較強調(diào)資金供應，且以家庭作為主要供應主體，國家、社區(qū)、志愿組織也會對資金進行小范圍的補充。在兒童保護領域，這一體系也有相對良好的效果，兒童在福利多元主義主體的保護之下得到了較好的發(fā)展，而在兒童照顧方面，目前的缺失是非常嚴重的，研究發(fā)現(xiàn)雖然一些地方政府已經(jīng)提出要提升監(jiān)護能力，為學齡兒童創(chuàng)立基礎的照顧服務，但是在現(xiàn)實中其服務的力度、范圍、頻度、效果都達不到兒童的要求，這也是形成學齡兒童教育福利獲取存在問題的最主要原因。因此，我國未來應當堅持資金與服務并行發(fā)展的福利構建思路，擴大民政福利服務的對象，將對全部兒童的服務視為未來社會福利建設的基本方向。同時，在福利多元框架建設上進行更為重要的投資，強化公共組織、社區(qū)和志愿組織的專業(yè)性服務，通過學校、社區(qū)、志愿組織等多元主體的參與來彌補單純由家庭而形成的照顧缺失。

從福利服務實現(xiàn)的策略上看，我國應當建立國家為主導、家庭為基礎、社區(qū)為依托、志愿組織積極參與的福利服務體系。我國在計劃經(jīng)濟體制下形成的國家全盤負責的福利服務政策，市場經(jīng)濟后由于大規(guī)模的國家福利削減和社區(qū)責任的行政化而形成了一定的福利服務真空。從未來我國兒童福利的路徑來看，構建福利服務體系應當成為關鍵：一方面，國家仍然需要進一步引導福利服務的健康發(fā)展。由于我國特有的國情和政府強大的力量，完全建立家庭為主體的福利服務不但不能夠在短期內(nèi)有效解決問題，而且容易導致部分地方政府推卸自身福利責任?？上驳氖?，近年來基于“底線公平”和“需要為本”的福利服務發(fā)展思路在實踐上有所體現(xiàn)，國家對福利服務制度的制定、對福利服務專業(yè)化隊伍的建設、對福利服務資金的投入力度都是空前的，這些都為建立國家為主導的福利服務體系奠定了良好的基礎。另一方面，我國還需要在借鑒西方經(jīng)驗的基礎上大力發(fā)展多元主體合作的福利供應體系。新公共服務理論認為，國家不應當成為公共服務的“劃槳者”而應當是“掌舵者”，在福利事務中也應當如此。在福利多元主義越來越成為全球福利發(fā)展中最重要理論之時，國家不應當無視多元主體的參與，應當允許和支持社區(qū)、志愿組織在一定空間內(nèi)參與兒童福利服務的建構。

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（作者單位：上海師范大學哲學與法政學院）