“實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議”下行政調(diào)解范圍的再審視

楊捷 邵慧彬

（浙江省三門(mén)縣人民法院，浙江臺(tái)州 317100）

1 現(xiàn)狀：法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)需求之落差

行政爭(zhēng)議的調(diào)解范圍在立法過(guò)程中已經(jīng)有過(guò)一次不小的突破。最高人民法院于1985年下發(fā)的《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》，其提到，“（行政案件）不同于解決原、被告之間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系問(wèn)題，而是要以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，審查和確認(rèn)主管行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)所作的行政處罰決定或者其他行政處理決定是否合法、正確。因此，人民法院不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解，而應(yīng)在查明情況的基礎(chǔ)上作出公正的判決?！?989年《行政訴訟法》頒布以后，法律明確規(guī)定，“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。在1989年《行政訴訟法》施行的二十五年時(shí)間里，行政案件不能調(diào)解的理念深入人心。但是在司法實(shí)踐過(guò)程中，行政案件調(diào)解卻以各種理由和形式普遍存在，行政協(xié)調(diào)、行政和解、行政爭(zhēng)議化解，各種“由頭”層出不窮，撤訴在行政案件的結(jié)案事由中占了相當(dāng)大的比例?！敖?jīng)人民法院協(xié)調(diào)后，原告撤回起訴”的撤訴率也成為了不少上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院行政審判質(zhì)量考核的指標(biāo)之一。2014年《行政訴訟法》修改之時(shí)，其雖未改變“人民法院在審理行政案件時(shí)，不適用調(diào)解”的基本原則，但同時(shí)增加了三種例外情形，“行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解?！钡珪?shū)的三種情形，為長(zhǎng)期潛藏在暗處的行政調(diào)解撕裂了一個(gè)口子，讓曾經(jīng)無(wú)以示人的行政調(diào)解得見(jiàn)天日。但現(xiàn)實(shí)生活中，行政爭(zhēng)議調(diào)解范圍的需求遠(yuǎn)不限于法律規(guī)定的三種情形。當(dāng)人民法院逐漸開(kāi)始運(yùn)用行政調(diào)解的手段去解決行政爭(zhēng)議的時(shí)候，調(diào)解人員們發(fā)現(xiàn)，法律所規(guī)定的行政賠償、行政補(bǔ)償類(lèi)案件，反而并不像立法初衷那樣，可以如此順利地適用調(diào)解，因涉及金錢(qián)上的給付義務(wù)，行政機(jī)關(guān)在參與調(diào)解時(shí)往往更加謹(jǐn)慎持重，而在其他一些領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)更愿意積極主動(dòng)地參與促成調(diào)解，糾紛也能夠更容易被實(shí)質(zhì)性化解。但在現(xiàn)有的法律框架下，行政爭(zhēng)議的“能不能調(diào)”，依然觸及行政調(diào)解過(guò)程中調(diào)解人員和行政機(jī)關(guān)的敏感神經(jīng)。

2 夾縫中成長(zhǎng)：行政調(diào)解的可適用空間

2.1 本質(zhì)上為民事糾紛的行政案件

在司法實(shí)踐中，存在著很大一部分行政案件其根源并非是行政爭(zhēng)議，當(dāng)事人對(duì)行政行為的異議和對(duì)行政機(jī)關(guān)的矛盾主要來(lái)自于民事主體之間的權(quán)利義務(wù)無(wú)法厘清。對(duì)此類(lèi)案件的調(diào)解可能無(wú)需涉及對(duì)行政權(quán)的處分。如大量存在的房屋登記案件中，常見(jiàn)房屋權(quán)利異議人與登記的房屋所有權(quán)人因房屋所有權(quán)出現(xiàn)的爭(zhēng)議而起訴房屋登記機(jī)關(guān)，要求變更或撤銷(xiāo)行政登記行為。此時(shí)，協(xié)助厘清民事主體之間的紛爭(zhēng)，自然也理順了行政行為所依賴(lài)的基礎(chǔ)法律關(guān)系，對(duì)此類(lèi)案件的調(diào)解無(wú)需受制于“行政權(quán)不可處分”理論的桎梏，本質(zhì)上為民事糾紛的行政案件也應(yīng)當(dāng)成為行政調(diào)解的可適用空間。

2.2 行政自糾可介入的羈束類(lèi)行政案件

傳統(tǒng)“行政案件不適用調(diào)解”理念深受“行政權(quán)不可處分”理論的影響，導(dǎo)致人民法院在處理行政案件時(shí)固步自封，牢牢受限。事實(shí)上，行政行為作出并非不可變動(dòng)?！缎姓幜P法》第五十二條第二款中規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)改正。”《行政許可法》第六十九條規(guī)定，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，對(duì)具有一定情形的行政許可根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依據(jù)職權(quán)可以予以撤銷(xiāo)?，F(xiàn)實(shí)情況下，法律賦予了諸多行政機(jī)關(guān)以行政自糾權(quán)。允許對(duì)行政機(jī)關(guān)自主行使行政職權(quán)的案件的調(diào)解，可以充分調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)的積極性，利用行政機(jī)關(guān)的行政資源開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化調(diào)查，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)提前啟動(dòng)自行糾錯(cuò)程序。

2.3 行政機(jī)關(guān)具有行政裁量空間的行政案件

行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)案的處理和裁量正是行政機(jī)關(guān)意志的體現(xiàn)。這種處理和裁量，不僅僅包括對(duì)行政結(jié)果的選擇，而且包括在對(duì)特定場(chǎng)景的解構(gòu)和與法律事實(shí)要件對(duì)應(yīng)的選擇，包括對(duì)處理方式的選擇，包括對(duì)處理幅度的選擇等等。在行政調(diào)解過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)在對(duì)客觀(guān)事實(shí)的重新審視和解構(gòu)之后，出于一些之前未予以考慮因素的考量而重新作出有別于被訴行政行為的行為，也在行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的范圍內(nèi)。

隨著管理型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，政府的職能也在不斷轉(zhuǎn)變之中，曾經(jīng)秩序行政、干預(yù)行政的行政內(nèi)容逐漸向給付行政、福利行政的方向轉(zhuǎn)移，而隨著社會(huì)的高速發(fā)展，行政執(zhí)法形式更加多元，手段更加多樣，公民對(duì)于政府行政的期待，早已不再簡(jiǎn)單停留于“合法性”的層面，“合法性”和“最佳性”的二維互動(dòng)，成為當(dāng)下政府行政的愿景和期盼。政府職能的轉(zhuǎn)變要求行政機(jī)關(guān)擁有更多的自主性，允許行政機(jī)關(guān)對(duì)其行政行為的自主處分，更能彰顯執(zhí)法的能動(dòng)和靈活，從而避免了傳統(tǒng)司法權(quán)介入行政應(yīng)當(dāng)遵守謙抑原則而所帶來(lái)的僵硬刻板。

3 處理：對(duì)行政調(diào)解范圍的再確定

3.1 當(dāng)下：對(duì)具有行政裁量權(quán)的擴(kuò)大解釋

雖然《行政訴訟法》修改之后，行政案件不適用調(diào)解的原則已經(jīng)被打破，法律上允許行政賠償、補(bǔ)償和行政機(jī)關(guān)具有法律、法規(guī)規(guī)定的行政裁量權(quán)的案件進(jìn)入行政調(diào)解。但在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中，調(diào)解人員依舊受困于法律規(guī)定的模糊而不敢輕舉妄動(dòng)。行政賠償、行政補(bǔ)償案件相對(duì)較好分編，一般情況下從行政案由上就可徑行予以區(qū)分。但如何定義行政機(jī)關(guān)具有法律、法規(guī)規(guī)定的行政裁量權(quán)，成為一個(gè)困惑司法實(shí)踐的難題。行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的構(gòu)成要件實(shí)現(xiàn)時(shí)，得選擇不同的行為方式，亦即法律規(guī)定和構(gòu)成要件相連結(jié)的，不是單純一個(gè)法律效果，其中該決定至少有兩種甚或數(shù)種可能性或被賦予某種程度的行為，稱(chēng)之為行政裁量?？梢?jiàn)，行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定構(gòu)成要件實(shí)現(xiàn)時(shí)的選擇自由，是行政裁量的空間，這種行政裁量不僅僅限于幅度上的選擇，還包括了行為種類(lèi)、行為方式、為或不為等等情形。行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律對(duì)社會(huì)進(jìn)行公共管理的過(guò)程，當(dāng)下行政機(jī)關(guān)簡(jiǎn)單粗暴地機(jī)械執(zhí)法已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足政府轉(zhuǎn)型的需要。因此，法律法規(guī)上規(guī)定的行政裁量權(quán)，也不應(yīng)該僅僅局限某一法律條文上所規(guī)定的行政機(jī)關(guān)的選擇權(quán)，而應(yīng)當(dāng)綜合整個(gè)行政法律體系中的相關(guān)規(guī)定，包括法律中規(guī)定的一般原則，包括對(duì)不確定法律概念的解釋?zhuān)▽?duì)認(rèn)定事實(shí)所依賴(lài)證據(jù)的采納等等，都應(yīng)當(dāng)納入到行政機(jī)關(guān)的裁量范圍。這種廣泛的裁量自由，才能夠促使在當(dāng)下飛速發(fā)展的社會(huì)變革期，機(jī)械滯后的法律得以適應(yīng)繁復(fù)的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，從而尋求行政的“最優(yōu)解”。因此，放寬對(duì)“具有行政裁量權(quán)”的解釋?zhuān)兄诟嗟男姓?zhēng)議，在人民法院的“合法性”的監(jiān)督之下，得到相較于司法裁判是非二元評(píng)判結(jié)構(gòu)下更加實(shí)質(zhì)性地解決。

3.2 未來(lái)：采用排除式而非列舉式立法

當(dāng)下的法律制度中，對(duì)于行政調(diào)解的范圍采用列舉式，明確行政賠償、補(bǔ)償和行政機(jī)關(guān)具有法律、法規(guī)規(guī)定的行政裁量權(quán)的案件，可以調(diào)解。出于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的需要，也為了讓更多的行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)能夠在人民法院“合法性”的監(jiān)督之下更加正大光明得進(jìn)行，行政爭(zhēng)議的調(diào)解范圍可以進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)整。將列舉式改為排除式的好處在于將更多案件納入到調(diào)解范圍的同時(shí)又可以設(shè)置一定的條件，將不宜調(diào)解的情形排除在調(diào)解范圍之外，一定程度上保障行政權(quán)的合法行使，避免行政權(quán)的濫用對(duì)社會(huì)公益和個(gè)人利益的過(guò)度侵害。行政調(diào)解作為一項(xiàng)合意型爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制，其要求調(diào)解各方擁有能夠在一定范圍內(nèi)處分自身權(quán)利的空間，這種彈性空間首先就要求行政機(jī)關(guān)擁有被處分的權(quán)利，因此，不具有相應(yīng)行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)不能作為行政調(diào)解的主體。此外，任何爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)不應(yīng)違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，不能損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，不能損害其他公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，民事調(diào)解如此，行政調(diào)解亦然。

行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解成為行政案件當(dāng)事人及人民法院的共同期盼，因此，通過(guò)協(xié)商促使?fàn)幾h雙方達(dá)成合意的行政調(diào)解進(jìn)入了人民法院的視野。雖然行政調(diào)解的范圍在法律上有過(guò)一次突破，然而行政調(diào)解制度在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中仍存在著諸多不暢，本文通過(guò)對(duì)限制行政調(diào)解的“行政權(quán)不可處分”理論的檢視和修正，期望放寬對(duì)具有行政裁量權(quán)的解釋以縮小法律制度與現(xiàn)實(shí)需求之間的差距。然而，在行政調(diào)解范圍得以擴(kuò)大的同時(shí)，如何監(jiān)督和規(guī)制行政權(quán)在調(diào)解過(guò)程中的行使，如何避免行政機(jī)關(guān)利用調(diào)解規(guī)避敗訴導(dǎo)致行政執(zhí)法無(wú)法受到有效監(jiān)督，保障個(gè)人權(quán)益和社會(huì)公益不被侵害，又將成為新的課題。