張劼

南開(kāi)大學(xué) 天津市 300071

當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的過(guò)程中，行政管理體制的作用不可忽視，能夠發(fā)揮巨大的作用。就現(xiàn)階段而言，盡管農(nóng)村實(shí)施稅費(fèi)改革制度，降低了稅收，但是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)仍然不夠良好，與城市經(jīng)濟(jì)相差甚遠(yuǎn)，不少問(wèn)題仍然顯現(xiàn)，尤其是在行政管理方面的問(wèn)題，亟待改善。本文主要分析鄉(xiāng)村地區(qū)行政管理存在的主要問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)國(guó)情及現(xiàn)狀，提出幾點(diǎn)完善的建議，以推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的進(jìn)程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須改變傳統(tǒng)的管理理念，根據(jù)當(dāng)前時(shí)代發(fā)展環(huán)境，更新管理理念。政府管理理念的創(chuàng)新，必須建立在正確認(rèn)識(shí)政府合法性的基礎(chǔ)之上。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理現(xiàn)存問(wèn)題

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理目前仍然較為落后，受封建殘余的影響，進(jìn)步非常緩慢。鄉(xiāng)村行政管理中存在的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視，改革行政管理，提高管理水平及管理效率，是當(dāng)前的重要工作任務(wù)。

（一）職能界定不明晰

在現(xiàn)行法律中，《地方組織法》雖然明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)、管轄，必須服從上級(jí)政府下達(dá)的命令。但是沒(méi)有明確職能，對(duì)責(zé)任范圍尚未詳細(xì)劃分、規(guī)定，各級(jí)政府之間的權(quán)能也沒(méi)有準(zhǔn)確進(jìn)行界定，導(dǎo)致公共管理職能混亂，影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

（二）權(quán)責(zé)不對(duì)等

實(shí)際上，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所掌握的實(shí)權(quán)并不多，權(quán)力較小，但是卻承擔(dān)著遠(yuǎn)大于權(quán)力的責(zé)任。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)尚未明確具體內(nèi)容，一直以“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)命令”或“上級(jí)其他事項(xiàng)”等作為主要工作內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)設(shè)置有一些財(cái)務(wù)部門(mén)、國(guó)土部門(mén)等，這些部門(mén)都擁有自身一些財(cái)務(wù)管理權(quán)或業(yè)務(wù)管理權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要協(xié)助他們完成相關(guān)業(yè)務(wù)工作，權(quán)力較小，但承擔(dān)著巨大的責(zé)任壓力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力較弱，經(jīng)常面臨困難，也無(wú)法解決群眾問(wèn)題，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理混亂，秩序需要整頓，再加上上級(jí)政府過(guò)多安排工作任務(wù)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還設(shè)置有相應(yīng)的考核制度，工作壓力非常大。

（三）政府職能錯(cuò)位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)通過(guò)《組織法》進(jìn)行了一定程度的完善，其中明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的7項(xiàng)工作職權(quán)，在實(shí)際工作中，職能仍然未能明確落實(shí)實(shí)施，過(guò)于泛化，產(chǎn)生了較大偏差。政府的實(shí)際工作涉及范圍非常廣，既要負(fù)責(zé)政治領(lǐng)域事務(wù)、社會(huì)領(lǐng)域事務(wù)，還要兼顧經(jīng)濟(jì)及文化領(lǐng)域事務(wù)，總的來(lái)說(shuō)，基本涵蓋大部分事務(wù)，同時(shí)還要負(fù)責(zé)招商引資等特殊任務(wù)，換句話說(shuō)，政府的作用也是無(wú)所不在的。

除此之外，一些機(jī)構(gòu)設(shè)置存在不合理之處，導(dǎo)致設(shè)置重疊，極易造成職能錯(cuò)位的結(jié)果，從而導(dǎo)致分工不明確，職責(zé)混亂，容易發(fā)生職能越位的情形，上下級(jí)不協(xié)調(diào)，矛盾經(jīng)常發(fā)生，甚至出現(xiàn)違法行為。不論是職能落實(shí)的問(wèn)題，還是職能錯(cuò)位的問(wèn)題，都與上級(jí)政府息息相關(guān)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)解決。

（四）法定職權(quán)缺失

目前我國(guó)大部分鄉(xiāng)村地區(qū)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職權(quán)嚴(yán)重缺失，只能完全聽(tīng)令于上級(jí)政府。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前缺乏完整的機(jī)構(gòu)設(shè)置，職權(quán)不明確，也不規(guī)范。而且不少權(quán)力性職能部門(mén)逐漸脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)?shù)氐男姓w系，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作混亂，上下級(jí)之間無(wú)法統(tǒng)一協(xié)同，公共事務(wù)管理缺失，秩序混亂。久而久之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能無(wú)法真正實(shí)施，作用無(wú)法發(fā)揮，也難以實(shí)現(xiàn)理想的工作效果。

（五）財(cái)政危機(jī)嚴(yán)重

改革開(kāi)放以來(lái)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)都有一定的發(fā)展。但是我國(guó)目前大部分鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平仍然較低，大部分面臨著巨大的財(cái)政危機(jī)，導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)的運(yùn)作也受到嚴(yán)重阻礙，一些地區(qū)甚至陷入了動(dòng)蕩的局面。雖然近些年來(lái)，農(nóng)業(yè)稅得到了縮減，在一定程度上降低了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)仍然未得到實(shí)質(zhì)性的解決。而政府承擔(dān)著多種公共事務(wù)的責(zé)任，需要較大的財(cái)政支出來(lái)維持，因此，必須加大財(cái)政收入，才足以支撐各種公共事務(wù)。但是目前財(cái)政收入有限，而支出又非常龐大，急需財(cái)政支持，否則將面臨越來(lái)越嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。

二、具體改革措施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然主要實(shí)行上級(jí)命令，落實(shí)上級(jí)政府安排的工作任務(wù)，但是其扮演的角色是極其重要的，不容忽視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)繁重，行政管理制度落后，暴露出了不少問(wèn)題。為了推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這些問(wèn)題必須得到充分解決，這意味著行政管理體制急需得到改善。

（一）更新管理理念

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須改變傳統(tǒng)的管理理念，根據(jù)當(dāng)前時(shí)代發(fā)展環(huán)境，更新管理理念。政府管理理念的創(chuàng)新，必須建立在正確認(rèn)識(shí)政府合法性的基礎(chǔ)之上。這里提到的政府合法性基礎(chǔ)，包括兩個(gè)方面，其一，政府的決策必須符合該地區(qū)內(nèi)大部分人的利益，維護(hù)多數(shù)人的利益。其二，政府的決策不能獨(dú)斷、專治，要獲得人民的認(rèn)同。只有正確認(rèn)知這一基礎(chǔ)，才能合理地行使公共權(quán)力，與群眾形成良好的關(guān)系，獲得民心，如此的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能更好地實(shí)施行政管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要正確把握行政生態(tài)環(huán)境，明確公共服務(wù)管理的內(nèi)容，掌握并遵守市場(chǎng)規(guī)律，在滿足群眾需求的基礎(chǔ)上，提高公共管理服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)公共管理職能效果。在鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)施全方面管理，利用現(xiàn)代管理理念和管理思維，維護(hù)社會(huì)公共利益。

（二）規(guī)范政府職責(zé)

政府職責(zé)不明確，導(dǎo)致行政管理秩序混亂，是當(dāng)前面臨的重大問(wèn)題之一。而進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)，必須依賴法律規(guī)定。法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力與職能，并制定相應(yīng)的行為要求和行為規(guī)范，避免濫用職權(quán)，同時(shí)能夠通過(guò)公權(quán)力的行使，整頓當(dāng)前的鄉(xiāng)村行政環(huán)境?！兜胤浇M織法》已經(jīng)有了一定的規(guī)定，可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確，制定地方性法規(guī)或者條例及實(shí)施細(xì)則等，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，形成有法可依的良好法治環(huán)境，也有利于政府更好地更加合適地行使自己的職能。

（三）整合公共資源，有效配置

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能還包括統(tǒng)籌職能，其需要統(tǒng)籌各個(gè)職能部門(mén)，帶領(lǐng)各個(gè)部門(mén)有序地開(kāi)展改革，行政改革必須實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性，因此，應(yīng)當(dāng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)權(quán)力和責(zé)任，讓政府有效地整合公共資源，進(jìn)行合理地設(shè)計(jì)、安排、配置，提高資源的使用效果，使資源得到最大化的利用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的改革，是促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容，也是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。縣級(jí)部門(mén)要適當(dāng)下放權(quán)力，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握相應(yīng)的實(shí)權(quán)，才能有利于開(kāi)展管理事務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政管理任務(wù)。在條塊體制改革中，條塊關(guān)系應(yīng)先行得到梳理，明確“條條”管理權(quán)的要求及其重要性，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得統(tǒng)一事權(quán)，便于公權(quán)力的有效行使。

（四）合理劃分事務(wù)權(quán)力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部分職能在于為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)提供公共產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品所涉及的領(lǐng)域較多，通常包括公共安全、公共生產(chǎn)、公共生活等領(lǐng)域，政府肩負(fù)著重要的服務(wù)管理職能。例如：（1）在公共安全產(chǎn)品方面，政府需提供相應(yīng)的環(huán)境治理服務(wù)，減少環(huán)境破壞和環(huán)境污染，同時(shí)要安排一定的治安服務(wù)，維持鄉(xiāng)村地區(qū)的基本安全，有利于整頓當(dāng)?shù)刂刃?。?）在公共生產(chǎn)產(chǎn)品方面，常見(jiàn)的服務(wù)包括水利設(shè)施、公共土地、信息技術(shù)服務(wù)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所提供的服務(wù)是多個(gè)方面的，涉及領(lǐng)域非常廣，因此，為避免糾紛及互相推脫責(zé)任，政府應(yīng)當(dāng)合理劃分事務(wù)權(quán)力，各司其職，提供相應(yīng)的服務(wù)，減少矛盾及糾紛。

（五）理順財(cái)稅管理體制

當(dāng)前的時(shí)代，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代。政府所適用的財(cái)政政策、制度等都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公平原則，每一級(jí)政府均應(yīng)建立起相應(yīng)的財(cái)政制度。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，也不例外，必須構(gòu)建科學(xué)合理的財(cái)政。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持分稅制，并進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)容。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)盡可能保證財(cái)權(quán)和事權(quán)兩者之間的統(tǒng)一，達(dá)到互相匹配的狀態(tài)。再者，財(cái)稅管理制度應(yīng)得到完善，適當(dāng)開(kāi)展財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)努力改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境，盡可能為農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品，提高農(nóng)民的生活水平，滿足他們的需求，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而縮短與城市經(jīng)濟(jì)水平的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。從實(shí)際工作中來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算編制方法，提高財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性和合理性，實(shí)現(xiàn)財(cái)政統(tǒng)一管理，建立完善的財(cái)稅管理體制。

三、總結(jié)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)獲得了高度發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，而農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有所緩慢，但也已經(jīng)不斷進(jìn)行城市化。農(nóng)民的生活得到了極大的改善，但是農(nóng)村行政管理體制仍然較為落后，改革不順利，導(dǎo)致新農(nóng)村的建設(shè)步伐變得緩慢?？傊?，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理目前仍然較為落后，受封建殘余的影響，進(jìn)步非常緩慢。鄉(xiāng)村行政管理中存在的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視，改革行政管理，提高管理水平及管理效率，是當(dāng)前的重要工作任務(wù)。對(duì)于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，行政管理制度的改革和完善，有利于保障公共服務(wù)的實(shí)施，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)水平的提高。在新形勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革要符合現(xiàn)代化的發(fā)展，要緊跟時(shí)代發(fā)展的腳步，融入新的時(shí)代元素，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。眾所周知，鄉(xiāng)村地區(qū)的改革工作非常繁雜，由于環(huán)境問(wèn)題，其面臨的困難也會(huì)較多，因此，要具體問(wèn)題進(jìn)行具體分析，考慮現(xiàn)實(shí)情況，實(shí)事求是地進(jìn)行改革，不能片面地求發(fā)展，也要建立在一定的穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)的展開(kāi)管理制度改革。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理制度改革是必然趨勢(shì)，也是推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)獲得實(shí)質(zhì)性發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>