精準(zhǔn)互嵌型政企扶貧合作模式之構(gòu)建

王昶 王三秀

摘?要：在精準(zhǔn)脫貧中，政府與企業(yè)的有效扶貧合作十分重要。政府與企業(yè)在合作促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧的過(guò)程中，因受到多重因素的影響和制約，當(dāng)前的政企扶貧合作模式存在表層化及目標(biāo)與行動(dòng)的偏離性問(wèn)題，亟須加以矯正和轉(zhuǎn)變，探索和實(shí)踐精準(zhǔn)互嵌型的政企合作新模式十分必要。精準(zhǔn)互嵌型政企合作新模式的特質(zhì)在于，以貧困農(nóng)民脫貧需求為中心，以貧困農(nóng)民實(shí)質(zhì)參與為要件，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)實(shí)質(zhì)性、精準(zhǔn)性的互動(dòng)聯(lián)結(jié)，進(jìn)而走向目標(biāo)精準(zhǔn)、策略共決、利益共享及資源充分整合的深度合作狀態(tài)。然而，精準(zhǔn)互嵌型政企扶貧合作模式的發(fā)展在實(shí)踐中受到利益訴求、政策制度、合作程序及合作環(huán)境等多種因素的制約。為此，應(yīng)通過(guò)利益目標(biāo)調(diào)適、制度完善、程序優(yōu)化及環(huán)境系統(tǒng)建設(shè)等措施應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)困境，以實(shí)現(xiàn)這一新型扶貧合作模式的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：政府;企業(yè);產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧;精準(zhǔn)互嵌型合作;模式構(gòu)建

中圖分類號(hào)：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）09-0074-07

一、當(dāng)前我國(guó)政企扶貧合作面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

精準(zhǔn)扶貧的實(shí)質(zhì)目標(biāo)在于將扶貧資源瞄準(zhǔn)貧困人群，并幫助其最終擺脫貧困狀態(tài)。政府與企業(yè)有效的扶貧合作對(duì)于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)尤為重要。我國(guó)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》在強(qiáng)調(diào)推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合和相互促進(jìn)的同時(shí)，特別提出了加大產(chǎn)業(yè)扶貧工作力度。因?yàn)榫珳?zhǔn)脫貧不僅意在單純?cè)黾迂毨д呤杖耄乙C合提升貧困者的能力和增加脫貧參與的機(jī)會(huì)。印度著名學(xué)者阿馬蒂亞·森指出：“僅僅減少收入貧困絕不可能是反貧困政策的終極動(dòng)機(jī)……根本的問(wèn)題要求我們按照人們能夠?qū)嶋H享有的生活和他們實(shí)實(shí)在在擁有的自由來(lái)理解貧困和剝奪?！雹僭诖诉^(guò)程中，政府對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的支持意味著貧困者在自身脫貧能力提升與脫貧機(jī)會(huì)等方面存在更多選擇的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效的脫貧效果，從而克服政府直接向貧困者扶貧所帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)分散及難以管理等弊端。然而總體來(lái)看，目前我國(guó)政企扶貧合作正面臨一系列嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

1.政企合作與當(dāng)前扶貧政策發(fā)展需求不相匹配

當(dāng)前我國(guó)扶貧政策行動(dòng)主要循著兩條路徑展開(kāi)：一是通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧促進(jìn)具有勞動(dòng)能力的貧困者增加收入和脫貧發(fā)展;二是對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力、發(fā)展能力不足、因疾病等特定原因致貧的貧困家庭或個(gè)人實(shí)行兜底性救助扶貧。這兩種情況都面臨著復(fù)雜情形，需要協(xié)調(diào)化和精細(xì)化的政策設(shè)計(jì)。目前，政府對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的支持仍比較單一，難以與不同類型貧困者的扶貧需求緊密結(jié)合，不能充分激發(fā)貧困者的內(nèi)生動(dòng)力和增強(qiáng)貧困人口的自我發(fā)展能力。

2.提升政府與企業(yè)扶貧合作績(jī)效是一個(gè)難題

目前，政府與企業(yè)的扶貧合作取得了一定的成績(jī)，但貧困地區(qū)農(nóng)民的就業(yè)工資性收入總體上增長(zhǎng)幅度并不十分理想。從全國(guó)農(nóng)村居民分項(xiàng)收入增長(zhǎng)的情況來(lái)看，2014年至2016年的工資性收入增長(zhǎng)分別為13.7%、10.8%、9.2%，呈下降趨勢(shì)。②因此，加大政企扶貧合作的力度和深度，促進(jìn)更多貧困農(nóng)民通過(guò)勞動(dòng)就業(yè)脫貧，提升貧困農(nóng)民的工資性收入，是我國(guó)完成精準(zhǔn)脫貧預(yù)期目標(biāo)并保持脫貧后繼續(xù)增收、防止返貧的必然選擇，也是當(dāng)前政企扶貧合作需要解決的難題之一。

3.已有相關(guān)研究難以適應(yīng)政企扶貧合作創(chuàng)新的理論需要

相對(duì)于政府與社會(huì)組織的合作，政府與企業(yè)的合作更多受到市場(chǎng)因素的影響。對(duì)政企合作進(jìn)行研究，勢(shì)必涉及利益關(guān)系調(diào)適、合作內(nèi)容與方式的合理選擇、資源整合的具體途徑、相關(guān)權(quán)責(zé)關(guān)系界定及政策制度依據(jù)等多種理論問(wèn)題。從研究現(xiàn)狀來(lái)看，相關(guān)探討仍存在缺失。已有的研究主要圍繞企業(yè)承接公共服務(wù)、政府服務(wù)外包及政府與社會(huì)協(xié)同等方面展開(kāi)，這些研究雖然具有一定價(jià)值，但難以適應(yīng)政府與企業(yè)合作創(chuàng)新以促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧的需要。如協(xié)同理論雖然倡導(dǎo)構(gòu)建良好的合作伙伴關(guān)系，但主要強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)由無(wú)序向有序轉(zhuǎn)化的過(guò)程，這實(shí)際上就是系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行自組織的過(guò)程。③此外，中外學(xué)者對(duì)公私合作伙伴（PPP）關(guān)系的研究具有一定的啟示意義，但這種伙伴關(guān)系本質(zhì)上體現(xiàn)為一系列契約關(guān)系的組合，難以有效體現(xiàn)扶貧合作的特殊性。如何注重實(shí)質(zhì)公平，避免合作中容易出現(xiàn)的政企合一、企業(yè)運(yùn)行效率低下及政府管理職能膨脹而衍生的政府“經(jīng)濟(jì)人”角色問(wèn)題，尚待新的研究。

本文試圖基于精準(zhǔn)扶貧政策精神，引入嵌入性理論，探索一種精準(zhǔn)互嵌型政企精準(zhǔn)扶貧合作理論模式及其構(gòu)建之道，以提升政企合作質(zhì)量與扶貧績(jī)效?！盎デ缎汀狈鲐毢献髂Ｊ降奶岢鲋饕栌昧饲度胄岳碚撚^念。“嵌入性”概念最早由卡爾·波蘭尼提出，作為分析建構(gòu)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保護(hù)結(jié)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系的理論基礎(chǔ)。④自20世紀(jì)90年代以來(lái)，這一概念已由最初的經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域逐步擴(kuò)展到社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、民族學(xué)乃至法學(xué)等領(lǐng)域。簡(jiǎn)言之，互嵌意味著一種在政治環(huán)境、體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)影響下的深度交互系統(tǒng)。⑤在此系統(tǒng)下存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的主體通過(guò)互動(dòng)、依賴、互適及互塑的良性關(guān)系狀態(tài)，達(dá)到最佳合作效果。個(gè)別學(xué)者也將其引入企業(yè)合作的研究中，提出關(guān)系嵌入和結(jié)構(gòu)嵌入兩種形式及其應(yīng)用策略。⑥還有學(xué)者對(duì)政府與非政府組織的互嵌合作模式進(jìn)行探討，提出了以制度建設(shè)保障互嵌合作的建議。⑦但在精準(zhǔn)扶貧研究中，關(guān)于政府與企業(yè)互嵌型合作的理論和實(shí)踐問(wèn)題尚缺乏專門(mén)討論。本文試圖就此問(wèn)題進(jìn)行嘗試性的分析探討。

二、精準(zhǔn)互嵌型政企扶貧合作模式的比較優(yōu)勢(shì)

目前，我國(guó)的政企扶貧合作大多采取政府+公司+農(nóng)戶形式的契約合作模式，旨在增加貧困者的收入和就業(yè)機(jī)會(huì)。其中，合意、自治、自由和互惠等構(gòu)成了這種合作的基本特質(zhì)，本文將其簡(jiǎn)稱為合意型合作。與傳統(tǒng)的行政命令方式相比較，合意型合作有利于動(dòng)員企業(yè)資源參與扶貧，具有積極的意義，在我國(guó)政府與企業(yè)扶貧合作中也已取得了一定成效。然而，實(shí)地調(diào)查及相關(guān)研究都表明，因合作理念、利益關(guān)系尤其是合作中責(zé)任缺失等因素的影響，這種合作存在表層化乃至偏離性問(wèn)題。其具體表現(xiàn)為：注重協(xié)議形式而忽視實(shí)際執(zhí)行效果;對(duì)貧困者的決策參與意見(jiàn)重視不足或貧困者僅僅是被動(dòng)參與;處于不利經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位及環(huán)境條件的貧困者難以獲得扶持機(jī)會(huì);貧困者真正的扶貧需求與愿望未必能反映到扶貧合作協(xié)議中;合作項(xiàng)目透明度低;貧困者滿意度和扶貧精準(zhǔn)度不高⑧;部分企業(yè)和政府的合作趨向與行為偏離扶貧政策目標(biāo)，政府與企業(yè)簽訂合作協(xié)議后消極不作為、缺乏必要的監(jiān)督保障措施等。如在云南的一個(gè)貧困縣，養(yǎng)羊扶貧項(xiàng)目本是促進(jìn)貧困者發(fā)展的希望，最后的結(jié)果卻是失望，造成中央財(cái)政扶貧資金損失17.7萬(wàn)元，其主要原因就是政府在與企業(yè)的合作中未有效履行監(jiān)管職責(zé)。⑨類似情況在其他地方也并不鮮見(jiàn)。整體來(lái)看，現(xiàn)有政企合作模式存在著多種局限性和亟待解決的問(wèn)題。

為應(yīng)對(duì)以上問(wèn)題，本文建議政府與企業(yè)實(shí)行精準(zhǔn)互嵌型的扶貧合作新模式。這意味著在不否認(rèn)政府和企業(yè)利益訴求差別的前提下，合作的基本理念轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)以貧困者為中心，以具體政策制度為依托，基于貧困者的脫貧目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)深度銜接、行為交互和利益目標(biāo)的深度嵌合。在此模式下，政府與企業(yè)的合作不再僅僅是二者達(dá)成合作契約后將具體事項(xiàng)交由企業(yè)獨(dú)自執(zhí)行，而是注入一種目標(biāo)特定并貫徹始終的動(dòng)態(tài)交互機(jī)制，形成政府、企業(yè)及貧困者自主性強(qiáng)、相互參與程度高及協(xié)作性全面的正和博弈狀態(tài)，最終實(shí)現(xiàn)更高層次的利益平衡和扶貧功效的最大化。⑩合意型與精準(zhǔn)互嵌型兩種扶貧合作模式的對(duì)比如表1所示。

綜合來(lái)看，精準(zhǔn)互嵌型合作模式是對(duì)目前合意型合作模式的多重深化與創(chuàng)新。例如，合作主體可以由此實(shí)現(xiàn)平等與協(xié)商，相互參與到對(duì)方的扶貧工作中。這與目前一些學(xué)者的觀點(diǎn)有所不同，這些學(xué)者認(rèn)為，在政府與社會(huì)組織的功能嵌入合作中，政府將提供某項(xiàng)社會(huì)服務(wù)的職能或?qū)⒔鉀Q某個(gè)社會(huì)問(wèn)題的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，從而使社會(huì)組織嵌入政府的功能網(wǎng)絡(luò)。B11同時(shí)，精準(zhǔn)互嵌型合作模式從表面上看是政企之間的合作，但實(shí)際上它是把扶貧對(duì)象及其需求置于中心地位的，并以此作為合作的基本出發(fā)點(diǎn)。世界銀行提出，服務(wù)在機(jī)會(huì)獲取、數(shù)量和質(zhì)量上屢屢讓窮人感到失望。但事實(shí)上，很多實(shí)例雄辯地表明服務(wù)確實(shí)能改善窮人的生活，這意味著政府和公民可以做得更好?？梢酝ㄟ^(guò)把窮人置于服務(wù)供給的中心，使他們能夠監(jiān)督和規(guī)范服務(wù)提供者，擴(kuò)大他們?cè)谡咧贫ㄟ^(guò)程中的發(fā)言權(quán)，并加強(qiáng)對(duì)服務(wù)提供者的激勵(lì)，使之服務(wù)于窮人。B12從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來(lái)看，在社區(qū)合作治理中所探索的互嵌式共治已經(jīng)在相互形塑、相互嵌入、相互賦予發(fā)展動(dòng)力等方面取得了初步經(jīng)驗(yàn)。B13這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也同樣適用于精準(zhǔn)脫貧中的政企合作。具體而言，精準(zhǔn)互嵌型政企扶貧合作模式具有以下特定的重要實(shí)踐價(jià)值。

1.促進(jìn)扶貧資源運(yùn)用效益最大化

在以往的政企扶貧合作中，相關(guān)資源的運(yùn)用方式、時(shí)間、對(duì)象及額度等很大程度上是由政府部門(mén)單方面決定的。行政主導(dǎo)的施策過(guò)程雖然可以保障貧困治理政策的執(zhí)行效率，但在壓力體制下難以避免政策執(zhí)行的異化。因此，不少地方都不同程度地出現(xiàn)了“數(shù)字脫貧”“假脫貧”“買(mǎi)斷脫貧”等亂象，不僅沒(méi)有改善貧困群眾的生活狀況，更易誤導(dǎo)政府部門(mén)的情勢(shì)研判，影響政策的實(shí)施與未來(lái)的決策。B14同時(shí)，在目前的政企扶貧合作中，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化等問(wèn)題比較嚴(yán)重。一些地方政府對(duì)于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)，對(duì)于市場(chǎng)規(guī)律把握不充分，不同地區(qū)對(duì)于同一產(chǎn)業(yè)大量重復(fù)發(fā)展。B15據(jù)國(guó)家林業(yè)局統(tǒng)計(jì)，早在2012年，我國(guó)核桃種植面積約占全國(guó)經(jīng)濟(jì)林總面積的15%，種植面積與產(chǎn)量均占居全球第一，形成“增產(chǎn)難增收”的局面。B16更為嚴(yán)重的是，個(gè)別地方政府對(duì)不適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)仍進(jìn)行合作扶持，使農(nóng)民大量盲目種植，不但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)致富愿望，反而帶來(lái)了致貧后果。而實(shí)行精準(zhǔn)互嵌型合作模式將會(huì)使上述現(xiàn)象得到很大改觀。在精準(zhǔn)互嵌型合作模式下，政府、企業(yè)及貧困者之間有著充分的溝通，能夠有效避免應(yīng)當(dāng)合作投入而未投入或不需要合作投入而盲目投入等現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)扶貧資源效益最大化。

2.有益于扶貧合作與貧困者脫貧需求精準(zhǔn)對(duì)接

目前，政企合作主要以政企協(xié)商的方式進(jìn)行，貧困者基本屬于局外人。這也是目前我國(guó)一些扶貧合作項(xiàng)目效率較低的重要原因。其深層原因在于，對(duì)合作決策中貧困者參與的重要性及脫貧需求的差異性重視不足。但“生計(jì)思路看到了一個(gè)事實(shí)：‘貧困者既非同質(zhì)人群，亦非永遠(yuǎn)處于弱勢(shì)地位，被動(dòng)地接受政府的施舍。該思路強(qiáng)調(diào)：窮人也有自己的長(zhǎng)處、財(cái)產(chǎn)和能力，可以被動(dòng)員起來(lái)積極地參與發(fā)展的過(guò)程”B17。為此，就必須將貧困者的實(shí)際參與作為政企扶貧合作的重要內(nèi)容。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，盡管目前一些地方政府采取政府部門(mén)+企業(yè)+貧困戶的協(xié)作形式進(jìn)行扶貧，政府也積極牽頭與企業(yè)簽訂協(xié)議來(lái)吸收貧困農(nóng)民參與扶貧項(xiàng)目，但貧困農(nóng)民往往只是被動(dòng)的參與者，并無(wú)實(shí)質(zhì)的表達(dá)和決定的權(quán)利，他們的愿望難以有效反映到合作規(guī)劃中。在精準(zhǔn)互嵌型合作模式下，貧困者在合作中的中心地位、全程參與和脫貧意愿的精準(zhǔn)嵌入被著重強(qiáng)調(diào)。換言之，政府與企業(yè)的互嵌并非只是兩者間的契約行為，而是以貧困者充分表達(dá)意志為基礎(chǔ)的。包括合作啟動(dòng)、扶貧資金投向、扶貧方式選擇、扶貧對(duì)象選擇、扶貧項(xiàng)目確定、配套資源投入和扶貧績(jī)效及風(fēng)險(xiǎn)考量等多個(gè)方面均凸顯了貧困農(nóng)民的核心地位，貧困農(nóng)民的扶貧參與具有全程性和全方位性，從而能夠促進(jìn)扶貧合作與貧困者的脫貧需求有效精準(zhǔn)對(duì)接。

3.有利于政府公共目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)協(xié)調(diào)統(tǒng)一

政府與企業(yè)利益目標(biāo)的差異很容易導(dǎo)致合作上的形式主義，即看似進(jìn)入合作狀態(tài)，實(shí)際上政府與企業(yè)各自為政，尋求自身利益的最大化，難以形成整體性合力。相比之下，精準(zhǔn)互嵌型合作模式要求政府通過(guò)引導(dǎo)、激勵(lì)和規(guī)制等多種途徑，避免企業(yè)的扶貧行動(dòng)成為偏離政府扶貧目標(biāo)的純粹追求私利的行為，始終將貧困者收入改善及就業(yè)機(jī)會(huì)增加、公平與效率有機(jī)結(jié)合的目標(biāo)貫徹于合作之中。林毅夫認(rèn)為，在企業(yè)與其他社會(huì)組織及個(gè)人的互動(dòng)過(guò)程中，由于外部性問(wèn)題和由信息不對(duì)稱所可能引致的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，使企業(yè)的逐利活動(dòng)與社會(huì)的整體利益之間可能會(huì)產(chǎn)生矛盾。B18精準(zhǔn)互嵌型政企合作能夠通過(guò)深度參與和有效監(jiān)督等措施應(yīng)對(duì)以上問(wèn)題。

4.有助于政企合作動(dòng)力的增強(qiáng)

合作風(fēng)險(xiǎn)是影響政企扶貧合作深度與廣度的重要因素。產(chǎn)業(yè)扶貧的基點(diǎn)在于企業(yè)與農(nóng)戶在利益平衡中獲得互贏，但現(xiàn)實(shí)情況是扶貧合作的各類風(fēng)險(xiǎn)缺乏有效評(píng)估，健全的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制更是未能形成。在一些地方，風(fēng)險(xiǎn)從貧困農(nóng)戶轉(zhuǎn)移給園區(qū)業(yè)主，貧困戶實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧仍會(huì)受到各類風(fēng)險(xiǎn)的威脅。B19這種現(xiàn)象勢(shì)必影響合作的實(shí)際效果。有學(xué)者提出，“風(fēng)險(xiǎn)管理會(huì)設(shè)法預(yù)測(cè)后果和傷害的潛在性……風(fēng)險(xiǎn)是由中央和地方政府控制并由公共財(cái)政資助的服務(wù)提供者來(lái)處理的”B20。這種分析對(duì)精準(zhǔn)互嵌型合作模式的構(gòu)建與實(shí)踐同樣具有啟示意義，即在合作中風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)對(duì)是重要的合作內(nèi)容，政府成為主要的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)者，以此增強(qiáng)企業(yè)參與合作的動(dòng)力。

三、精準(zhǔn)互嵌型政企扶貧合作模式的實(shí)踐困境

1.利益訴求協(xié)調(diào)困境

精準(zhǔn)扶貧中政府與企業(yè)的目標(biāo)在利益訴求上存在的客觀差異仍是目前政企深度合作的桎梏。精準(zhǔn)互嵌型合作模式要求政府將解決社會(huì)失衡的整體目標(biāo)與促進(jìn)貧困者脫貧的個(gè)體目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，不僅需要消除貧困者的收入貧困，還需要進(jìn)一步解決貧困者的能力貧困及社會(huì)排斥等深層問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)貧困者可持續(xù)生計(jì)和社會(huì)公平正義。然而，企業(yè)往往專注于自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化，傾向于將經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度。在政府和企業(yè)不同的利益訴求缺乏有效調(diào)適特別是缺乏有效的利益整合機(jī)制的情況下，企業(yè)即便是通過(guò)合作獲得了政府的資金支持，仍然難以避免扶貧利益與政府扶貧目標(biāo)的偏離問(wèn)題。更為嚴(yán)重的是，企業(yè)逐利行為也直接影響到了政府資金分配的去向。例如，貼息貸款受到小額信貸市場(chǎng)化和商業(yè)化運(yùn)作模式的影響，一些地方存在計(jì)劃下達(dá)不科學(xué)、入村入戶宣傳不到位、摸底工作不精準(zhǔn)及政府鼓勵(lì)措施不具體等多種問(wèn)題。B21筆者通過(guò)調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)企業(yè)的資金支持未能與企業(yè)扶貧發(fā)展需求相結(jié)合，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的間接支持有限，一些貧困村為了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，不得不在承擔(dān)嚴(yán)重的村級(jí)債務(wù)的情況下進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。B22這與政府所持的扶貧理念與目標(biāo)存在沖突。

2.政策制度困境

目前，我國(guó)尚未確立與精準(zhǔn)互嵌型政企扶貧合作模式相適應(yīng)的具體政策制度。現(xiàn)有政策制度雖然對(duì)此有所涉及，但仍然存在較多不完善之處，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是制度層次低，進(jìn)而導(dǎo)致制度效力弱或規(guī)定的模糊性。2014年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》提出，采取一定措施促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人通過(guò)多種方式積極參與扶貧開(kāi)發(fā)。這個(gè)意見(jiàn)尚屬于針對(duì)特定問(wèn)題的政府文件，制度效力有限，在實(shí)際執(zhí)行中難免存在隨意性。二是合作違規(guī)糾正制度規(guī)定不具體。因政府和企業(yè)利益目標(biāo)存在差別，很可能帶來(lái)扶貧行動(dòng)失誤、目標(biāo)偏離問(wèn)題，甚至出現(xiàn)扶貧合作資金違法或使用不當(dāng)?shù)那闆r，進(jìn)而使政企互嵌型深度合作難以有效進(jìn)行。我國(guó)扶貧政策較為注重這方面的制度規(guī)制問(wèn)題?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出，建立年度扶貧開(kāi)發(fā)工作逐級(jí)督查、約談及責(zé)任追究等制度。但是，這些要求如何在政企扶貧合作中得到具體落實(shí)，還需要專門(mén)和明確的規(guī)定。三是保障貧困者合作參與的具體制度缺乏。在政企扶貧合作過(guò)程中，貧困農(nóng)民參與空間十分有限，對(duì)政府合作的資金走向、使用方式及合作項(xiàng)目的具體設(shè)計(jì)等實(shí)質(zhì)性參與尚未形成具體制度，在不少地方的政企合作中，作為參與必要前提的合作信息公開(kāi)制度也尚未建立。

3.程序困境

程序困境主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是貧困對(duì)象識(shí)別程序上的困境。精準(zhǔn)扶貧合作必須以精準(zhǔn)選定貧困者或扶貧對(duì)象為前提，從而基于貧困者不同的貧困狀況和脫貧需要差異，進(jìn)行特定目標(biāo)和內(nèi)容的合作。世界銀行也提出，貧窮包括很多方面，除了低收入，文盲、疾病、性別歧視和環(huán)境惡化亦構(gòu)成貧窮的各個(gè)方面。B23要精準(zhǔn)識(shí)別和消除這些方面的貧困，首要的程序就是獲得精細(xì)化數(shù)據(jù)，進(jìn)行針對(duì)性識(shí)別。但無(wú)論是政府還是企業(yè)，都存在數(shù)據(jù)不充分及瞄準(zhǔn)能力不足等問(wèn)題。目前扶貧大數(shù)據(jù)建設(shè)正在逐步加快，而數(shù)據(jù)不全面、不真實(shí)或不及時(shí)的問(wèn)題依然存在，因?yàn)檎y以對(duì)來(lái)自本人及村級(jí)組織通過(guò)估算提供的貧困農(nóng)民的數(shù)據(jù)進(jìn)行完全準(zhǔn)確的核查，非收入貧困農(nóng)民的核查就更為困難。B24二是資源傳遞程序上的困境。效率是企業(yè)的基本追求之一，但扶貧中如何提升行政效率一直是一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題，以往經(jīng)常出現(xiàn)的“項(xiàng)目等資金”問(wèn)題在一些地方仍然存在。B25有的政府部門(mén)已經(jīng)關(guān)注到這一問(wèn)題，并采取一定措施改變這種情況，但政企扶貧合作中扶貧程序繁雜及低效率問(wèn)題仍十分突出。

4.合作環(huán)境困境

當(dāng)前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)扶貧的效果受到參與者、政策結(jié)構(gòu)、技術(shù)和環(huán)境等綜合因素的影響。B26其中環(huán)境因素的內(nèi)容十分復(fù)雜。在政企合作扶貧中，村莊內(nèi)的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)、文化觀念、信息傳遞、村干部是否存在自利性以及貧困者的扶貧需求能否及時(shí)得到正常反映等環(huán)境因素，直接影響著政企扶貧合作能否實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)互嵌并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。例如，筆者在湖北和山西的調(diào)查中了解到，在政府與特色企業(yè)的扶貧合作中，貧困農(nóng)戶提出要在現(xiàn)有種植業(yè)扶貧成就的基礎(chǔ)上，發(fā)展小規(guī)模的家庭養(yǎng)殖業(yè)，并希望在政企扶貧合作中得到幫扶。然而，這種愿望最終未能實(shí)現(xiàn)，其重要原因是這些意見(jiàn)未能通過(guò)村委會(huì)的正常渠道反映到政府相關(guān)部門(mén);企業(yè)雖然對(duì)農(nóng)民的愿望有一定了解，但在如何分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題上與政府缺乏深度的互動(dòng)溝通。此外，空間距離、基礎(chǔ)設(shè)施與自然等環(huán)境問(wèn)題也都是能否實(shí)現(xiàn)合作的不可忽視的重要因素。

四、精準(zhǔn)互嵌型政企扶貧合作模式的構(gòu)建策略

1.有效調(diào)適合作利益目標(biāo)

（1）調(diào)適公平和效率目標(biāo)?！叭绻降群托孰p雙都有價(jià)值，而且其中一方對(duì)另一方?jīng)]有絕對(duì)的優(yōu)先權(quán)，那么在它們沖突的方面就應(yīng)該達(dá)成妥協(xié)。”B27在政企扶貧合作中，同樣需要既注重公平又不忽視效率，只是側(cè)重點(diǎn)不同而已。政府方面，在保障公平的同時(shí)應(yīng)簡(jiǎn)化程序，以提高效率;企業(yè)方面，在追求效率的同時(shí)，應(yīng)增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任意識(shí)，將公平理念體現(xiàn)在企業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)劃中，并輔之以政府一定程度的激勵(lì)。對(duì)此，有的扶貧企業(yè)已進(jìn)行了有益嘗試，如廣東碧桂園集團(tuán)在定點(diǎn)扶貧中，收集了8315戶家庭和29852名適齡勞動(dòng)力的人力資源信息，免費(fèi)對(duì)村民進(jìn)行培訓(xùn)，使貧困者較普遍地獲得發(fā)展的機(jī)會(huì)。B28由此，扶貧的公平與效率可以實(shí)現(xiàn)有效結(jié)合。

（2）調(diào)適現(xiàn)實(shí)目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。目前政企扶貧合作很大程度上注重短期效果，缺乏對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行目標(biāo)長(zhǎng)久效益的關(guān)注，尤其是忽視對(duì)個(gè)體的塑造及文化觀念的培養(yǎng)。而這種文化觀念具有很強(qiáng)的發(fā)展驅(qū)動(dòng)力，“潛在的無(wú)形的文化要素以多種方式共同起作用”B29。一些合作項(xiàng)目如果只是為了應(yīng)付眼前增收的需要，必然不具有可持續(xù)性。在新的合作形式下，政府應(yīng)注重嵌入性防范干預(yù)，以防范扶貧企業(yè)追求短期利益的行為，促進(jìn)其發(fā)展有利于“源頭治貧”與“預(yù)防治理”相結(jié)合的扶貧項(xiàng)目。

（3）調(diào)適經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。即“把注意力從排他性地集中考慮收入貧困，轉(zhuǎn)到考慮更包容的可行能力的剝奪”B30上。為此，政府應(yīng)將收入支持、科技幫扶、教育扶持等多種合作內(nèi)容融入與企業(yè)的精準(zhǔn)互嵌型合作中，以提升貧困者的脫貧能力。

2.發(fā)展完善合作政策制度

在制度形式上，為規(guī)范政企精準(zhǔn)互嵌型扶貧合作，建議提高相關(guān)制度的法律層級(jí)，至少制定國(guó)務(wù)院行政法規(guī)或地方性法規(guī)。在制度內(nèi)容上，應(yīng)在以下三個(gè)方面進(jìn)行完善：一是在政企合作扶貧中形成政企資金合作、技術(shù)投入、資源開(kāi)發(fā)、貧困者勞動(dòng)技能培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會(huì)提供、激勵(lì)制度、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等多方面的共同決策制度，使雙方利益與意見(jiàn)得到充分交融。二是將吸納貧困者合作參與的責(zé)任系統(tǒng)化，包括扶貧資金投向、扶貧方式選擇、扶貧對(duì)象選擇、扶貧項(xiàng)目確定、配套資源投入及扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)等，都要充分尊重貧困者在政企合作中的表達(dá)權(quán)?？山梃b我國(guó)地方村民自治中的村民議事會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)民對(duì)扶貧合作的實(shí)質(zhì)參與，政府應(yīng)創(chuàng)造必要條件并給予制度保障。三是要建立完善政府與企業(yè)的社會(huì)扶貧工作信息交流與相互參與的制度，健全政府對(duì)企業(yè)扶貧過(guò)程的監(jiān)督制度，特別要健全政企合作中扶貧資金使用精準(zhǔn)性的具體考核制度。同時(shí)，應(yīng)將貧困者實(shí)質(zhì)參與作為考核的重要內(nèi)容，并將這種考核結(jié)果與合作發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃有機(jī)結(jié)合。

3.創(chuàng)新優(yōu)化合作程序

（1）以信息化促進(jìn)程序優(yōu)化。即以信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)提升合作扶貧對(duì)象識(shí)別的精準(zhǔn)度。包括升級(jí)目前扶貧與救助的信息管理系統(tǒng)，使信息系統(tǒng)更加及時(shí)和全面。對(duì)此，2015年《民政部關(guān)于加快推廣應(yīng)用全國(guó)最低生活保障信息系統(tǒng)的通知》指出，信息技術(shù)的應(yīng)用為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)深刻變革，社會(huì)救助事業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)也必然要依托信息化技術(shù)。這為精準(zhǔn)掌握貧困者的個(gè)人和家庭情況以及政企合作中貧困者的參與提供了有力保障。對(duì)于目前扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域已經(jīng)形成的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，需要加大完善力度，使貧困者的收入、健康、受教育狀況以及勞動(dòng)能力和家庭結(jié)構(gòu)等信息得到準(zhǔn)確而及時(shí)的體現(xiàn)，解決目前數(shù)據(jù)范圍有限和滯后的問(wèn)題。

（2）以程序簡(jiǎn)化促進(jìn)程序優(yōu)化。這種簡(jiǎn)化主要體現(xiàn)為擴(kuò)大地方政府在扶貧中的自主權(quán)，增強(qiáng)扶貧合作的地方適應(yīng)性和有效性。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)》，其基本思路是：中央和省、市級(jí)部門(mén)將相關(guān)財(cái)政涉農(nóng)資金的配置權(quán)、使用權(quán)完全下放到試點(diǎn)貧困縣，由貧困縣依據(jù)當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)計(jì)劃，區(qū)分輕重緩急，確定重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目和建設(shè)任務(wù)并安排好相關(guān)涉農(nóng)資金。B31對(duì)此，有的地方已進(jìn)行了相關(guān)嘗試，如2017年12月陜西省靖邊縣出臺(tái)了關(guān)于《簡(jiǎn)化脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目審批程序的辦法》，對(duì)200萬(wàn)元以下的投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行可研和初設(shè)審批合二為一，并對(duì)其招投標(biāo)實(shí)行備案管理。這種做法值得肯定與借鑒。建議在省級(jí)層面形成相應(yīng)的制度規(guī)定，進(jìn)行必要監(jiān)督，保障執(zhí)行效果。

（3）以完善監(jiān)督促進(jìn)程序優(yōu)化?！爸醒胝邔?shí)際上是在黏合多個(gè)層級(jí)的目標(biāo)之后才最后進(jìn)入村級(jí)場(chǎng)域的。在這個(gè)冗長(zhǎng)的政策執(zhí)行鏈條中，政策失真性出現(xiàn)的幾率是非常高的?！盉32這種情況在政企扶貧合作中同樣存在。目前，中央政府在高位推動(dòng)“政策落地”過(guò)程中形成了巡視、監(jiān)督和檢查等監(jiān)督制度。為保障合作中精準(zhǔn)嵌入目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要進(jìn)一步完善合作程序監(jiān)督機(jī)制，避免合作過(guò)程的失真與偏離問(wèn)題。其主要包括：一是上級(jí)政府部門(mén)對(duì)下級(jí)政府部門(mén)與企業(yè)扶貧合作行為的監(jiān)督;二是合作主體的政府一方對(duì)合作企業(yè)扶貧行為的監(jiān)督;三是貧困者對(duì)合作過(guò)程與結(jié)果的監(jiān)督。應(yīng)通過(guò)相應(yīng)的制度建設(shè)保障每個(gè)合作程序中監(jiān)督的及時(shí)性、操作性、全面性和有效性。

4.建設(shè)優(yōu)化合作環(huán)境

政策與制度的運(yùn)行必然受到環(huán)境因素的影響?！耙粋€(gè)福利模式，要能夠健康地、持續(xù)地運(yùn)行，發(fā)揮預(yù)想的作用，就必須考慮社情人情的基本特點(diǎn)。”B33政企互嵌型合作模式需要進(jìn)行以下的環(huán)境建設(shè)和優(yōu)化：一是文化環(huán)境建設(shè)。應(yīng)通過(guò)政策教育和自立觀念教育改變一些貧困農(nóng)民依賴心理重的文化環(huán)境，特別要在勞動(dòng)職業(yè)技能教育服務(wù)及醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等方面加大傾斜支持力度。二是村莊自治環(huán)境建設(shè)。應(yīng)充分發(fā)揮村委會(huì)在扶貧合作中的作用，通過(guò)有效的自治機(jī)制及時(shí)糾正其違反政策的越軌行為和不作為，保障村委會(huì)提供的貧困者數(shù)據(jù)的真實(shí)性和及時(shí)性。三是基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境建設(shè)。以貴州省為例，貴州省貧困縣多處邊遠(yuǎn)山區(qū)，水電路訊等基礎(chǔ)設(shè)施的改善和恢復(fù)重建投入不足，尤其是當(dāng)前的“機(jī)耕道”建設(shè)進(jìn)程比較緩慢，一定程度上制約了貧困地區(qū)農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。B34基礎(chǔ)設(shè)施的落后會(huì)直接制約政企的扶貧合作績(jī)效，不少貧困戶由于以上原因無(wú)法從合作中受益，需要政府予以專門(mén)的資金支持。

五、結(jié)語(yǔ)

精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)艱巨性、過(guò)程復(fù)雜性和時(shí)間緊迫性，對(duì)我國(guó)政府的扶貧能力是一種前所未有的考驗(yàn)。政府在履行職責(zé)的過(guò)程中必須加強(qiáng)與社會(huì)力量的合作，已成為一種共識(shí)。合作的理念、內(nèi)容、程序、主體關(guān)系以及運(yùn)作機(jī)制均對(duì)合作效果產(chǎn)生十分重要的影響。目前，在我國(guó)新的扶貧攻堅(jiān)任務(wù)面前，政企合意型合作模式已經(jīng)難以滿足現(xiàn)實(shí)的扶貧需求，政策執(zhí)行互動(dòng)中的關(guān)系斷裂、執(zhí)行主體之間的利益失衡等制約了政企扶貧合作的效果，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、企業(yè)承接服務(wù)以及項(xiàng)目支持等合作形式亦存在一定的局限性。本文所論述的精準(zhǔn)互嵌型政企扶貧合作模式為解決目前政企扶貧合作的實(shí)踐難題提供了一種有益的新思路。它將貧困者的脫貧需要置于中心地位，具有合作內(nèi)容精細(xì)化、合作目標(biāo)精準(zhǔn)性、合作過(guò)程持續(xù)互動(dòng)性及合作效果可保障性等多種新特點(diǎn)，是對(duì)目前較普遍的合意型政企扶貧合作模式的創(chuàng)新和突破，因而具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。但這種新型政企扶貧合作模式的建構(gòu)過(guò)程仍面臨一系列問(wèn)題，如厘清政府、企業(yè)及貧困農(nóng)民扶貧主體的關(guān)系，具體分配權(quán)力和責(zé)任，建構(gòu)互嵌形式，精細(xì)確定和有效實(shí)現(xiàn)互嵌目標(biāo)等，這些都存在進(jìn)一步探究的空間。

注釋

①B30[印]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年，第89、14頁(yè)。

②B15B31B34國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室編：《2017中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2017年，第26、221、90、228頁(yè)。

③白列湖：《協(xié)同論與管理協(xié)同理論》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2007年第5期。

④Mark Granovetter. Economic Action and Social Structure： The Problem of Embeddedness. American Journal of Sociology， 1985， Vol.91， No.3， pp.481-510.

⑤Sharon Zukin， Paul DiMaggio. Structures of Capital： The Social Organization of the Economy. New York： Cambridge University Press， 1990， pp.153-173.

⑥趙輝、田志龍：《伙伴關(guān)系、結(jié)構(gòu)嵌入與績(jī)效：對(duì)公益性CSR項(xiàng)目實(shí)施的多案例研究》，《管理世界》2014年第6期。

⑦黃佩麗：《政府與非政府組織相互嵌入的合作模式探尋》，《人民論壇》2013年第6期。

⑧B22B24B25資料來(lái)源于課題組成員2017年8月6日至2018年7月21日在湖北、河南及山西等地的實(shí)地調(diào)研。

⑨國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)社編：《強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)?保障精準(zhǔn)扶貧——全國(guó)扶貧領(lǐng)域腐敗案件警示錄》，人民出版社，2017年，第64—66頁(yè)。

⑩Chris Ansell， Alison Gash. Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research， 2007， Vol.18， No.4， pp.543-571.

B11吳斌才：《從分類控制到嵌入式治理：項(xiàng)目制運(yùn)作背后的社會(huì)組織治理轉(zhuǎn)型》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期。

B12B23世界銀行：《2004年世界發(fā)展報(bào)告：讓服務(wù)惠及窮人》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004年，第1、1—2頁(yè)。

B13杜玉華、吳越菲：《從“政社合作”到“互嵌式共治”：社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的無(wú)錫實(shí)踐及其反思》，《人口與社會(huì)》2016年第1期。

B14楊華鋒：《貧困治理行政主導(dǎo)與社會(huì)協(xié)同的合作之路》，《河南社會(huì)科學(xué)》2017年第9期。

B16龐明廣等：《新華全媒頭條：一棵核桃樹(shù)，折射產(chǎn)業(yè)扶貧得與失》，搜狐網(wǎng)，https：//www.sohu.com/a/48411264_114812，2015年12月14日。

B17[英]安東尼·哈爾、[美]詹姆斯·梅志里：《發(fā)展型社會(huì)政策》，羅敏、范酉慶等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第10頁(yè)。

B18林毅夫：《企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《現(xiàn)代商業(yè)銀行》2008年第2期。

B19黃承偉，覃志敏：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制創(chuàng)新的契機(jī)——基于重慶市涪陵區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐分析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2013年第2期。

B20[英]大衛(wèi)·丹尼：《風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)》，馬纓等譯，北京出版集團(tuán)公司、北京出版社，2009年，第119頁(yè)。

B21趙斌：《扶貧貸款貼息資金分配使用存在的主要問(wèn)題》，《甘肅審計(jì)》2016年第10期。

B26尹利民、趙珂：《產(chǎn)業(yè)扶貧的確定性與不確定性——基于產(chǎn)業(yè)扶貧政策的一項(xiàng)效果分析》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2017年第2期。

B27[美]阿瑟·奧肯：《平等與效率》，王奔洲等譯，華夏出版社，2010年，第105—106頁(yè)。

B28高云才：《切斷“貧困之鏈”——來(lái)自廣東清遠(yuǎn)市的扶貧點(diǎn)調(diào)查》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月22日。

B29[印]阿馬蒂亞·森、[阿]貝納多·科利克斯伯格：《以人為本：全球化世界的發(fā)展倫理學(xué)》，馬春文、李俊江等譯，長(zhǎng)春出版社，2012年，第208頁(yè)。

B32賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。

B33景天魁：《民生建設(shè)的“中國(guó)夢(mèng)”：中國(guó)特色福利社會(huì)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2013年第8期。

責(zé)任編輯：海?玉