高校內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性制約因素研究

吳菲陽

【摘要】 ?伴隨著改革開放的步伐，我國(guó)高校發(fā)展的速度日趨加快，但高校內(nèi)部審計(jì)卻沒能跟上發(fā)展的步伐，尤其是在內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的建設(shè)上。文章在簡(jiǎn)要闡述高校內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性研究意義的基礎(chǔ)上，分析目前高校內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的制約因素，并提出改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】 ? 內(nèi)部審計(jì);獨(dú)立性;高校;制約因素

【中圖分類號(hào)】 ?F239.4 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 ?A ?【文章編號(hào)】 ?1002-5812（2019）18-0065-03

一、 高校內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的研究意義

（一）高校對(duì)于內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的研究滯后于高等教育發(fā)展的現(xiàn)狀

近年來，我國(guó)高等教育的發(fā)展速度日趨加快，國(guó)家對(duì)教育方面的投入也明顯增加。隨著高校規(guī)模的不斷擴(kuò)大和政府資金的不斷投入，高等院校的基礎(chǔ)建設(shè)和固定資產(chǎn)也隨之增加，各項(xiàng)費(fèi)用的支出也不斷加大。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量的增加使得學(xué)校的管理結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，管理工作更加復(fù)雜。因此，對(duì)內(nèi)部審計(jì)的需求也與日俱增。然而，高校違規(guī)收費(fèi)、財(cái)務(wù)舞弊甚至貪污腐敗的事件不時(shí)發(fā)生，說明高校內(nèi)部審計(jì)沒有和學(xué)校發(fā)展的步伐相統(tǒng)一。這其中的主要原因是內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性沒有得到保障，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)工作無法真正發(fā)揮作用。

（二）獨(dú)立性是內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量的保證

我國(guó)《審計(jì)法》第一章第五條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！庇纱丝梢?，獨(dú)立性也是法律賦予的，這對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的開展具有舉足輕重的意義。

首先，隨著內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展，高校內(nèi)部審計(jì)的范圍不再僅僅局限于對(duì)高校財(cái)務(wù)的審查，還涵蓋了對(duì)運(yùn)營(yíng)、績(jī)效等方面的評(píng)價(jià)監(jiān)督。審計(jì)范圍的擴(kuò)大也意味著對(duì)獨(dú)立性有更加嚴(yán)格的要求。其次，內(nèi)部審計(jì)具有服務(wù)導(dǎo)向和監(jiān)督導(dǎo)向。前者偏重于服務(wù)和咨詢，后者則更重視審查和監(jiān)督。就我國(guó)目前而言，大部分高校對(duì)內(nèi)部審計(jì)的要求還是以監(jiān)督主導(dǎo)型為主，即對(duì)其他部門的工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，這必然會(huì)涉及到各方的利益，如果缺乏獨(dú)立性，內(nèi)部審計(jì)就會(huì)淪為利益競(jìng)爭(zhēng)的犧牲品，無法正常發(fā)揮職能，實(shí)現(xiàn)查錯(cuò)糾弊、為高校管理層制定決策提供可靠依據(jù)的目標(biāo)。再次，內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在于其過程和結(jié)果的實(shí)事求是、客觀公允。如果內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，意志受到他人支配，審計(jì)過程和得出的審計(jì)報(bào)告必然有失客觀公允。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)能夠加強(qiáng)對(duì)高?；?xiàng)目的監(jiān)督

目前，高校內(nèi)部基建項(xiàng)目占據(jù)高校支出較大的比例，而內(nèi)部審計(jì)的開展對(duì)于基建造價(jià)和決算將會(huì)起到很好的監(jiān)督作用，為高校把好支出關(guān)。

二、 高校內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的制約因素

（一）相關(guān)法律制度不健全

《中華人民共和國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的頒布，填補(bǔ)了對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)和政府審計(jì)管理的空缺。而2003年《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》和2004年《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（教育部令第17號(hào)）對(duì)加強(qiáng)高校內(nèi)部審計(jì)工作發(fā)揮了重要作用，但在地位上仍不及上升至法律層次的《中華人民共和國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，這也造成了內(nèi)部審計(jì)在高校組織地位上的不足、領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，這不利于保持內(nèi)部審計(jì)部門的獨(dú)立性。

（二）高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

內(nèi)部審計(jì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置直接影響其組織地位以及工作性質(zhì)，是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使其職能的前提。目前，大部分高校內(nèi)部審計(jì)歸紀(jì)委書記領(lǐng)導(dǎo)，也有部分高校是由校長(zhǎng)、院長(zhǎng)和黨委副書記、副校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。首先，內(nèi)部審計(jì)作為高校內(nèi)部的一個(gè)職能部門，既對(duì)校內(nèi)其他部門進(jìn)行監(jiān)督和考核，同時(shí)也是高校的一部分。內(nèi)部審計(jì)這一特殊身份，導(dǎo)致其無法履行職能，獨(dú)立性也就無法得到保障。其次，內(nèi)部審計(jì)作為高校管理層的下屬部門，被賦予較高的權(quán)利和組織地位，容易獲得管理層和其他部門的認(rèn)可和支持，有利于內(nèi)部審計(jì)工作的順利開展。但由于歸屬于管理層，內(nèi)審部門的人員調(diào)動(dòng)、工資福利和工作待遇等都是由管理層決定，其獨(dú)立性必然在一定程度上受到限制。再次，內(nèi)部審計(jì)人員一般都是在校內(nèi)產(chǎn)生的，工作一般受到高校領(lǐng)導(dǎo)的直接管理，在這種行政關(guān)系的約束下，高校內(nèi)部審計(jì)將受到諸多因素的限制。服從領(lǐng)導(dǎo)的意愿，則不能對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)和績(jī)效進(jìn)行有效的監(jiān)控和評(píng)價(jià)，不能為學(xué)校決策提供真實(shí)的信息，未來可能給學(xué)校帶來巨大的損失;若不服從領(lǐng)導(dǎo)意愿，內(nèi)部審計(jì)做出的決策也很難被有效執(zhí)行。

（三）內(nèi)部審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)不高

由于對(duì)內(nèi)部審計(jì)認(rèn)識(shí)不足，因此對(duì)內(nèi)部審計(jì)的資源配置重視不夠。部分高校沒有設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或雖設(shè)立了內(nèi)審機(jī)構(gòu)但只是為了應(yīng)付檢查，并沒有配備專業(yè)的審計(jì)人員。在這樣的情況下，內(nèi)部審計(jì)人員與高校其他職能部門和員工必然有著或多或少的關(guān)聯(lián)，甚至導(dǎo)致審計(jì)任務(wù)與被審計(jì)業(yè)務(wù)由相同的人員執(zhí)行，內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和客觀性受到質(zhì)疑。

同時(shí)審計(jì)人員絕大部分來自學(xué)校內(nèi)部，掌握知識(shí)比較單一，對(duì)審計(jì)工作缺乏正確的認(rèn)識(shí)，在審計(jì)方式方法上缺乏創(chuàng)新。特別是近年來，隨著高校教學(xué)科研活動(dòng)的不斷增加，對(duì)于一些復(fù)雜、時(shí)間跨度長(zhǎng)的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，一般都要求內(nèi)部審計(jì)參與，如為項(xiàng)目起草文書、考核投標(biāo)單位等，凡是涉及大額投資也都要求內(nèi)部審計(jì)的參與，內(nèi)審工作量不斷增大，但受工資待遇等因素影響，內(nèi)部審計(jì)部門很難吸引到專業(yè)素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的員工，審計(jì)人員隊(duì)伍青黃不接，尤其缺乏既懂審計(jì)專業(yè)又兼具有基建、金融、法律、計(jì)算機(jī)等專業(yè)知識(shí)的復(fù)合型人才，內(nèi)部審計(jì)工作面臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）各方利益沖突對(duì)獨(dú)立性的影響

利益沖突是導(dǎo)致其他部門對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作產(chǎn)生抵觸情緒的主要原因。2003年中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)發(fā)布的《內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》對(duì)內(nèi)部審計(jì)的定義中提到“審查和評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性”，這就意味著內(nèi)部審計(jì)不僅要承擔(dān)起監(jiān)督評(píng)價(jià)的職責(zé)，還要維護(hù)高校利益和國(guó)家利益。利益關(guān)系的密不可分使得內(nèi)部審計(jì)只會(huì)關(guān)心影響高校自身整體利益的行為。

同時(shí)，高校雖然是一個(gè)獨(dú)立的個(gè)體，其內(nèi)部也是由不同部門組成的，必然也存在內(nèi)部的利益沖突。內(nèi)部審計(jì)作為一種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，工作的開展必然牽涉各個(gè)部門的經(jīng)濟(jì)利益，內(nèi)部審計(jì)的設(shè)置必定會(huì)考慮高校內(nèi)部各個(gè)部門的利益，其結(jié)果往往是利益權(quán)衡和妥協(xié)的產(chǎn)物。

三、 強(qiáng)化高校內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的措施

（一）加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)

《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》從法律上來說只是一個(gè)指導(dǎo)性的文件。因此，我國(guó)法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定內(nèi)部審計(jì)在組織機(jī)構(gòu)中的地位及其隸屬關(guān)系，使其在組織結(jié)構(gòu)上的獨(dú)立性得到保障;同時(shí)，用具體的法律條文規(guī)定內(nèi)部審計(jì)人員的權(quán)利和義務(wù)，保障內(nèi)部人員的獨(dú)立性。只有完善內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性在法律法規(guī)方面的建設(shè)，才能夠提升內(nèi)部審計(jì)實(shí)際的地位，并得到充分重視。同時(shí)，教育部應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》總則中第三條和第四條中涉及獨(dú)立性的條款進(jìn)行更加詳細(xì)的描述。各個(gè)高校也應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的特點(diǎn)制定內(nèi)部審計(jì)程序，明確職責(zé)和分工，保證審計(jì)工作順利開展。

（二）合理設(shè)置機(jī)構(gòu)

高校應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，將內(nèi)部審計(jì)視為提高高校管理水平和加強(qiáng)內(nèi)控的一種手段，而不是對(duì)高校發(fā)展的限制和約束。同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不能與其他職能部門合署辦公并，最合理的設(shè)置是內(nèi)部審計(jì)部門由審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，這樣既保障了內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，又給予內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)有效的渠道反映審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題。高校應(yīng)詳細(xì)規(guī)定內(nèi)部審計(jì)部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)利職責(zé)。

（三）完善管理體系，增強(qiáng)審計(jì)委員會(huì)和內(nèi)部審計(jì)的聯(lián)系

1.定期召開會(huì)議。定期召開會(huì)議是加強(qiáng)審計(jì)委員會(huì)和內(nèi)部審計(jì)之間相互交流的重要方式之一。內(nèi)部審計(jì)的負(fù)責(zé)人定期參加審計(jì)委員會(huì)會(huì)議并提交工作報(bào)告，以便雙方及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，相互溝通并交換意見。同時(shí)，為了保證內(nèi)部審計(jì)工作的獨(dú)立性，特定的會(huì)議應(yīng)當(dāng)實(shí)行特定的領(lǐng)導(dǎo)回避制度，以保證內(nèi)部審計(jì)工作的獨(dú)立性。

2.高校內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)由審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)任命。同時(shí)，審計(jì)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)重視內(nèi)審人員的薪酬待遇和福利。

3.審計(jì)委員會(huì)成員應(yīng)具備獨(dú)立性和專業(yè)素質(zhì)。

（四）增強(qiáng)人員的專業(yè)素質(zhì)，實(shí)行輪崗制

1.提高內(nèi)部審計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德修養(yǎng)。一方面，高校要重視內(nèi)審人員聘用，盡量引進(jìn)復(fù)合型人才，夯實(shí)內(nèi)審人員專業(yè)基礎(chǔ)，提高內(nèi)部審計(jì)人員準(zhǔn)入門檻，對(duì)于應(yīng)聘人員的資質(zhì)和相關(guān)工作年限進(jìn)行嚴(yán)格的審查，保證引進(jìn)人才的質(zhì)量。另一方面，高校要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員的培訓(xùn)，使其從單一的財(cái)會(huì)人員向多元化、全方位和深層次的綜合性人才轉(zhuǎn)變。同時(shí)，內(nèi)審人員還應(yīng)提升自身道德修養(yǎng)，恪守職業(yè)操守，在審計(jì)過程中不喪失原則。

2.實(shí)行內(nèi)部審計(jì)人員輪崗制度。輪崗制度是為了讓內(nèi)審人員在不同部門的審計(jì)之間輪轉(zhuǎn)，通過輪崗制度，使內(nèi)審人員能夠更加全面地了解高校的運(yùn)轉(zhuǎn)和流程，以便開展工作，同時(shí)也避免因長(zhǎng)期對(duì)某一部門進(jìn)行審計(jì)而相互熟悉、相互了解，導(dǎo)致內(nèi)審人員在審計(jì)過程中顧慮重重，而被審計(jì)部門則因熟悉審計(jì)流程進(jìn)而造假。

3.內(nèi)部審計(jì)人員不能參與內(nèi)部控制設(shè)計(jì)。內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)明確自己的職責(zé)范圍，不能參與高校的日常運(yùn)作以及內(nèi)部控制系統(tǒng)設(shè)計(jì)、實(shí)施等任何一個(gè)環(huán)節(jié)，而是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督和檢查的作用。即使在人員短缺，內(nèi)部審計(jì)人員還承擔(dān)學(xué)校內(nèi)部其他職責(zé)的情況下，也要注意不能審查自己曾經(jīng)承擔(dān)的職責(zé)，以免獨(dú)立性受到影響。

（五）與基建部門保持相對(duì)獨(dú)立

審計(jì)部門與基建部門應(yīng)當(dāng)各自明確工作內(nèi)容和職責(zé)范圍，兩者不能相互替代，內(nèi)部審計(jì)部門不應(yīng)當(dāng)參與項(xiàng)目相關(guān)的管理活動(dòng)，應(yīng)通過建立溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，與基建部門保持相對(duì)獨(dú)立的關(guān)系。

（六）創(chuàng)新內(nèi)部審計(jì)工作方式方法

1.突出審計(jì)重點(diǎn)。目前高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來越復(fù)雜，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)抓住高校的主要活動(dòng)以及關(guān)鍵流程，突出審計(jì)重點(diǎn)，為學(xué)校的發(fā)展掃除障礙，鋪平道路。

2.完善內(nèi)部審計(jì)程序。內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)針對(duì)審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)過程和審計(jì)結(jié)果，分別制定合理合法的、滿足學(xué)校內(nèi)部管理需求的、可操作性較強(qiáng)的程序，以確保審計(jì)工作的順利展開以及內(nèi)部審計(jì)部門的業(yè)績(jī)提高。

3.突出審計(jì)結(jié)果有效性。內(nèi)部審計(jì)的目的是讓學(xué)校認(rèn)識(shí)到自身存在的問題并加以改正，以此來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、提高管理水平。只有讓學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)看到內(nèi)部審計(jì)的有效性，才能從根本上轉(zhuǎn)變其思想，充分利用和發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用。

4.加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)宣傳，改變形象。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分利用新媒體多渠道、多方式宣傳內(nèi)部審計(jì)新理念、新方法，以及內(nèi)部審計(jì)工作的新成果，擴(kuò)大其在學(xué)校內(nèi)部的影響力，改變各方對(duì)內(nèi)部審計(jì)就是“找茬”、就是“對(duì)立面”等的錯(cuò)誤觀念，以此來獲得領(lǐng)導(dǎo)和其他部門的信任和支持，讓學(xué)校管理層感覺到內(nèi)部審計(jì)并不是對(duì)立面，而是可以咨詢和交流的顧問，是提高學(xué)?，F(xiàn)代化管理水平、實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理的不可或缺的重要組成部分，在學(xué)校管理中發(fā)揮著不可替代的作用。

四、結(jié)論

盡管我國(guó)高校在內(nèi)部審計(jì)的建設(shè)上起步較晚，但在高校內(nèi)控監(jiān)督、基建項(xiàng)目等方面做出了不小的貢獻(xiàn)。隨著高校的發(fā)展和國(guó)家對(duì)教育方面資金的投入，內(nèi)部審計(jì)的范圍將逐漸擴(kuò)大，高校對(duì)內(nèi)部審計(jì)的依賴性也不斷加強(qiáng)。而內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性決定其能否真正幫助高校發(fā)現(xiàn)問題、減少損失、提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效率。內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性越強(qiáng)則對(duì)高校整體發(fā)展越有利。所以，內(nèi)部審計(jì)部門和人員的獨(dú)立性應(yīng)當(dāng)成為高校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重點(diǎn)，高校只有重視和保障內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性，才能實(shí)現(xiàn)兩者共同的目標(biāo)，促進(jìn)高校未來的發(fā)展。J

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