淺談我國修志行政合同

張 旭

（黑龍江省法學(xué)研究所 黑龍江 哈爾濱 150090）

中國地方志指導(dǎo)小組秘書長、中國地方志知道小組辦公室主任冀祥德在《2019 年全國地方志工作安排及要求》中強(qiáng)調(diào)：“今年要持續(xù)推進(jìn)依法治志，強(qiáng)力推進(jìn)《史志法》的進(jìn)程，堅(jiān)持法治思維，增強(qiáng)法治意識，深化對依法治志重要性、必要性的認(rèn)識，深入開展調(diào)查研究，進(jìn)一步修改完善《史志法》立法建議稿”。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在《史志法》中增加修志行政合同條款，這不僅是修志工作的創(chuàng)新之舉，也豐富了我國行政合同在地方志實(shí)際工作中的具體應(yīng)用，更加彌補(bǔ)了行政合同在地方志事業(yè)管理中的理論空白。

一、修志行政合同的含義及意義

所謂修志行政合同，是指由地方志行政管理部門與承編修志的行政機(jī)關(guān)，以及承編修志的行政機(jī)關(guān)與專業(yè)修志的文化公司、專業(yè)修志人員簽訂的以編纂地方志為內(nèi)容的書面格式合同。修志行政合同主要包括兩種，一是由地方志行政機(jī)關(guān)與各個(gè)承編單位所簽訂的編修地方志初稿的行政確認(rèn)合同，這相當(dāng)于代替過去修志格局下雙方簽訂的承編責(zé)任書；二是由承編單位對外與專業(yè)修志的文化公司、專業(yè)修志人員簽訂的修志承包合同，其性質(zhì)屬于民事上的委托承包合同。

建議增加修志行政合同的意義在于使修志工作更加法治化，使整個(gè)修志過程更加透明、公開，修志的主體雙方權(quán)利義務(wù)更明確，所有參與修志工作的主體都有法可依，將以前行政命令式的承編責(zé)任書以行政合同的法律方式固定下來。面向全社會公開招聘修志人才，用法律手段推動以專業(yè)修志的文化公司為代表的社會力量積極參與到國家地方志文化建設(shè)中來，這是新時(shí)代依法治志將修志從行政工作轉(zhuǎn)型為一項(xiàng)偉大事業(yè)的具體表現(xiàn)，把修志事業(yè)市場化、專業(yè)化、科學(xué)化、法治化的一次有益嘗試。

修志行政合同的前提是地方志行政機(jī)構(gòu)作為依法治志的主體，是國家在地方志事業(yè)上進(jìn)行管理的行政機(jī)關(guān)，必須具備行政主體資格，將地方志工作機(jī)構(gòu)改為地方志工作機(jī)關(guān)，成為行政主體。地方志工作機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法組織地方志的編纂、管理、使用、開發(fā)、利用等具體工作，對修志行為享有行政指導(dǎo)權(quán)、行政管理權(quán)、行政檢查權(quán)，行政督促權(quán)，行政獎勵權(quán)；對于違反地方志法的行為，要依法予以追究，進(jìn)行行政處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。對地方志工作機(jī)關(guān)所做出的行政行為有異議的，行政相對人可以進(jìn)行行政復(fù)議和行政訴訟。如此才能不斷擴(kuò)大地方志行政機(jī)關(guān)的法律地位和社會影響力，有效地提升地方志在全社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展中的合理使用，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代賦予地方志工作機(jī)構(gòu)的歷史使命。

二、修志行政合同顛覆了現(xiàn)有的修志格局，是新時(shí)代修志工作法治化的重要表現(xiàn)

我國編纂地方志的工作體制是堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主持、編委會組織實(shí)施，地方志編委會作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，具體執(zhí)行部門是編委會下設(shè)的地方志辦公室。要完成這項(xiàng)規(guī)模大、時(shí)間長的修志工作，需要調(diào)動政府機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體等各方力量，組織人力、物力、資金，爭取各部門積極參與?，F(xiàn)階段，地方志辦公室作為政府的內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)不能以自己的名義獨(dú)立進(jìn)行行政行為，只能不斷地提請其所在的人民政府下文督促、檢查各個(gè)參與修志單位的工作進(jìn)度。根據(jù)《黑龍江地方志工作規(guī)定》第八條“地方志書編纂實(shí)行承編責(zé)任制度，按照下列規(guī)定簽訂承編責(zé)任書：1.以省、市級行政區(qū)域名稱冠名的地方志書的承編單位應(yīng)當(dāng)與省人民政府簽訂承編責(zé)任書；2.以縣級行政區(qū)域名稱冠名的地方志書的承編單位應(yīng)當(dāng)與市級人民政府簽訂承編責(zé)任書?！背芯庁?zé)任書中具體規(guī)定，省政府委托省地方志辦公室，按責(zé)任書的要求，對志書承編情況進(jìn)行督促檢查；承編責(zé)任書中具體規(guī)定工作要求、質(zhì)量要求、時(shí)間要求、責(zé)任要求和實(shí)施辦法，并規(guī)定了將承編任務(wù)列入省政府目標(biāo)管理責(zé)任制，承編單位要按目標(biāo)完成年度計(jì)劃，接受省政府目標(biāo)完成情況考核，并按省政府目標(biāo)管理辦法實(shí)行獎懲。

雖然許多地方都規(guī)定了承編責(zé)任書制度，但根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)來看，只有在當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)重視修志工作時(shí)，承編責(zé)任書才能有效地制約各個(gè)承編單位按時(shí)、保質(zhì)保量地完成修志任務(wù)，大多數(shù)情況下，承編責(zé)任書對具體承編修志單位的約束力十分有限。地方志工作機(jī)構(gòu)在整個(gè)龐大、有序的公權(quán)力政府面前顯得弱不禁風(fēng)，而修志工作在整個(gè)政府行政工作中、在一些領(lǐng)導(dǎo)眼中則更顯得微不足道。所以，在開展地方志編修工作中，地方志工作機(jī)構(gòu)只能以弱勢地位，緊緊依托本級政府黨委、承編部門黨委來進(jìn)行推動，針對個(gè)別單位工作屢推不進(jìn)時(shí)，只能向其發(fā)出工作建議函，同時(shí)還必須要得到各個(gè)單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的批示才能真正地推進(jìn)修志工作。這種工作方式與工作格局勢必造成修志工作進(jìn)展緩慢，效率低，極大地挫傷地方志工作人員的積極性，嚴(yán)重制約地方志事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

現(xiàn)行地方志工作機(jī)構(gòu)的修志行為實(shí)質(zhì)上是一種行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部行政行為，屬于政府的內(nèi)部事務(wù)，不具有可訴性，一旦出現(xiàn)糾紛將不能適用行政復(fù)議或行政訴訟的方式來解決，而是依據(jù)行政機(jī)關(guān)上、下級以及內(nèi)部工作規(guī)章來處理問題。作為同級人民政府的內(nèi)部修志機(jī)構(gòu)，地方志工作機(jī)構(gòu)只有行政指導(dǎo)權(quán)、行政檢查權(quán)、行政督促權(quán)等非強(qiáng)制性的行政權(quán)力，不能對違反修志工作的國家機(jī)關(guān)、社會組織或個(gè)人進(jìn)行有效地行政管理，采取強(qiáng)硬的行政處罰措施來保證修志工作的順利開展。

建議增加的修志行政合同中，行政主體一方享有如下權(quán)利：1. 選擇合同相對方的權(quán)利；2.對合同履行的監(jiān)督權(quán)和指導(dǎo)權(quán)；3.單方面變更或解除合同的權(quán)利；4.對不履行或不適當(dāng)履行合同義務(wù)的行政相對方的制裁權(quán)等。同時(shí)行政主體必須承擔(dān)如下義務(wù)：1. 履行合同；2.保證提供修志資料；3.兌現(xiàn)其應(yīng)當(dāng)給付合同相對方的報(bào)酬等等。行政相對方享有的權(quán)利是：1.取得報(bào)酬權(quán)；2.損害賠償請求權(quán)和行政機(jī)關(guān)特權(quán)行為損害的補(bǔ)償權(quán)；3.不可預(yù)見的困難情況的補(bǔ)償權(quán)。同時(shí)必須履行的義務(wù)包括：1.按照合同規(guī)定的要求和期限認(rèn)真履行合同；2.接受行政機(jī)關(guān)管理監(jiān)督和指導(dǎo)等。修志行政合同在履行中出現(xiàn)糾紛時(shí)，可以通過行政復(fù)議和行政訴訟來實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。

現(xiàn)實(shí)中，許多地方志機(jī)關(guān)開始引進(jìn)新的修志格局，比如：根據(jù)2018 年北京地方志學(xué)會頒布的《關(guān)于文化公司加入北京地方志學(xué)會的若干規(guī)定（試行）》中指出，已有不少修志文化公司參與到北京市的地方志工作。凡是成立時(shí)間在三年以上，具有工商行政部門出具的企業(yè)經(jīng)營資格證明和稅務(wù)部門出具的完稅證明；有穩(wěn)定的編輯隊(duì)伍，人數(shù)達(dá)到10 人以上；編纂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）志書達(dá)到 5 本以上，北京地方志學(xué)會會吸收部分優(yōu)秀文化公司加入。這就是說將編纂地方志作為一項(xiàng)對外可以承包的文化項(xiàng)目已經(jīng)在北京開始運(yùn)作了，地方志的修志格局已打破了舊有的傳統(tǒng)模式，朝著更加市場化、專業(yè)化、法治化的方向在積極探索中?？梢哉f，只有從行政體制的層面打破現(xiàn)有修志格局的行政模式，以現(xiàn)代化的修志行政合同取代過去的修志承編責(zé)任書，將是一種必然趨勢。

三、修志行政合同的理論價(jià)值

第一，修志行政合同填補(bǔ)了行政合同的理論空白。行政合同又叫行政契約，是指行政機(jī)關(guān)為達(dá)到維護(hù)與增進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)之目的，與相對人之間經(jīng)過協(xié)商一致達(dá)成的協(xié)議。目前，我國政府審批權(quán)大量下放，政府部門的職能分配趨于合理，政府在社會治理與維護(hù)公共利益等方面發(fā)揮的作用越來越大，但是目前，我國法律還沒有關(guān)于行政合同的相關(guān)立法，理論界也未達(dá)成共識，對行政合同在市場經(jīng)濟(jì)中的作用與意義的相關(guān)研究也并不多見，實(shí)際應(yīng)用的典型案例也很少，可以說，在行政合同的學(xué)術(shù)領(lǐng)域仍屬于處女地。

行政合同制度的立法價(jià)值，主要體現(xiàn)在政府對公共利益最終實(shí)現(xiàn)為目的。地方志行政機(jī)構(gòu)作為地方志事業(yè)的行政主體，作為維系我國方志文化，或者說中國傳統(tǒng)文化保護(hù)者的公共利益代表，有著極強(qiáng)的歷史使命感與維護(hù)國家文化安全的重任，公共利益的實(shí)現(xiàn)即是其職權(quán)的實(shí)現(xiàn)與義務(wù)的履行。修志行政合同對于涉及公共利益的相關(guān)條款，只有作為修志的行政主體一方才可以作為公共利益的代表有權(quán)獨(dú)自作出解釋。修志行政主體在進(jìn)行修志行政管理活動中，對于公共利益的理解以及應(yīng)以何種履行方式才能更大程度地實(shí)現(xiàn)公共利益應(yīng)當(dāng)較之于合同相對方有著更清楚的認(rèn)識。

中華傳統(tǒng)文化是我國最深層次的文化根基，方志文化作為中華傳統(tǒng)文化的代表，在整個(gè)國家文化安全中起著重要的作用。地方志工作中的舊志整理，地情信息網(wǎng)建設(shè)，方志館以及大量的地方志信息化工作，撰寫鄉(xiāng)土教材進(jìn)入中小學(xué)課堂，實(shí)行鄉(xiāng)土教育等等都是為了更好地保存、整理、使用、開發(fā)我國的傳統(tǒng)文化。一直以來，地方志機(jī)構(gòu)存史的作用比較被人重視，但資政、育人的功能比較弱，為了捍衛(wèi)我國國家文化安全，要求地方志工作機(jī)構(gòu)必須加大工作力度，拓寬宣志、用志渠道，更好地實(shí)現(xiàn)資政、育人的地方志功能，把我國建設(shè)成為文化強(qiáng)國，因此從這個(gè)角度來講，只有修志行政機(jī)構(gòu)才能更好地闡釋修志行政合同所維系的歷史責(zé)任與公共利益，在這一點(diǎn)上完全填補(bǔ)了行政合同理論的空白。

第二，修志行政合同擴(kuò)寬了我國行政合同在現(xiàn)實(shí)中的應(yīng)用領(lǐng)域。以往的行政合同較多應(yīng)用在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、文化事業(yè)等公用事業(yè)中，法國有一整套完整的行政合同法律體系可供我國借鑒，例如：法國萊茵區(qū)文化事務(wù)局和國家就簽訂了文化發(fā)展的行政合同，共同出錢建立了一個(gè)流動博物館。在我國行政合同已廣泛應(yīng)用于教育、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、計(jì)劃生育、水權(quán)轉(zhuǎn)讓、廉租住房、治安管理、行政強(qiáng)制等系列重要領(lǐng)域，作為一種新的社會治理方式，形成了服務(wù)行政的生態(tài)網(wǎng)，并在政府行為中發(fā)揮越來越重要的作用。作為修志行政合同，還是我國的行政合同在修志領(lǐng)域的新嘗試，可以說是行政合同完全沒有實(shí)踐過的領(lǐng)域。

隨著社會的不斷進(jìn)步，大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，地方志本身就是一座尚未被完全發(fā)掘的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的“大數(shù)據(jù)寶庫”。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，地方志事業(yè)的發(fā)展也將迎來前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，“智能修志”亦完全能夠?qū)崿F(xiàn)。通過利用人工智能、修志軟件、方志文化公司、專業(yè)修志人才進(jìn)行市場化、職業(yè)化修志，各地方志網(wǎng)站、地情網(wǎng)站、地方志數(shù)據(jù)庫等信息化建設(shè)規(guī)模會越來越大，一些地方志工作機(jī)構(gòu)與政府門戶網(wǎng)站、圖書館網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)鏈接，地方志工作機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)能力將大大提高。新時(shí)代要求地方志事業(yè)加速轉(zhuǎn)型，修志行政合同正是在這一整體背景下提出的大膽創(chuàng)新模式，從體制上、制度上、法治化的層面積極回應(yīng)這一歷史趨勢的新嘗試。