于 冰（中國文化遺產研究院 北京 100029）

近期有關文物資源資產化的話題引發(fā)激烈討論①財政學者主張文物資源資產化管理勢在必行：“不可移動文物資源的資產化，即是以經濟社會文化環(huán)境的綜合效益最大化為目標，把不可移動文物資源轉化為可以實現(xiàn)價值增值的資產”。參見：劉尚希，陳曦.不可移動文物——從資源到資產[N].中國文物報，2018-04-03（3），文章作者為中國財政科學研究院黨委書記、院長，博士生導師及其在讀博士。這一觀點受到文物界人士的強烈抨擊，認為“把文物都變成資產經營，文物保護單位變成企業(yè)，國家文物系統(tǒng)變成國內最大的企業(yè)集團，豈不滑天下之大稽！”參見：馬自樹.文物不得作為資產來經營[N].中國文物報，2018-05-07，文章作者曾任國家文物局副局長。[1][2]。爭論的導火索是，文物資源將納入國有資產，向全國人大常委會報告管理情況[3]。這個導火索其實是將一個長期以來未受到重視也缺乏充分研究的學術問題，變成一個切實而緊迫的責任問題擺在行政主管部門面前。

這個學術問題，就是國有文物的資源特性和管理理論?！段奈锉Ｗo法》在2002年修訂后才首次提出文物是“文化資源”②《文物保護法》在2002年修訂后首次提出文物“是不可再生的文化資源”（第11條）。，但文物資源的資產特性在我國卻長期被有意回避，因此相關學術研究成果也非常有限。

檢索中國知網，以“文物資產”進行主題檢索，共檢索到68篇文獻，除去1950年代與資產階級相關文獻，2000年以來有65篇，其中在2018年之前每年不足5篇，到2018年因形勢需要猛增至23篇（圖1）。中國文化遺產研究院數(shù)年之前已經意識到文物產權制度缺失的影響，于2014年設立中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務費支持課題“國有不可移動文物產權的現(xiàn)狀及對策前期研究——以大遺址為例”，對以往研究成果少而分散的情況進行綜述[4]，課題成果還通過張廷皓委員提交全國政協(xié)提案“應及時對不可移動文物確權登記”[5]，但未得到政府有關部門重視。

對于將文物資源納入國有資產管理的現(xiàn)實需求，從向全國人大報告的相關要求內容可總結為：國有文物資產總量（家底）；管理制度的建立和實施情況；安全狀況和提供公共服務情況（保護與利用）這三個大的方面③《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》將國有資產分為企業(yè)國有資產、金融企業(yè)國有資產、行政事業(yè)性國有資產和國有自然資源，分別規(guī)定了報告重點。其中“行政事業(yè)性國有資產報告重點是：資產負債總量，相關管理制度建立和實施，資產配置、使用、處置和效益，推進管理體制機制改革等情況。國有自然資源報告重點是：自然資源總量，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、改善生態(tài)環(huán)境質量、推進生態(tài)文明建設等相關重大制度建設，自然資源保護與利用等情況?！?。由此可見，國有文物資產報告制度是一項系統(tǒng)工作，既不能簡單等同于財務報告的編制技術，更不能將資產報告的基礎——資產管理等同于資產經營。因此需要從學術層面出發(fā)，建立理性的討論框架，不僅是作為對爭議的回應，更希望為現(xiàn)實管理需求提供參考。

一、議題本質

中國國有文物資產的討論，需要置于國際文物資產和中國國有資產的宏觀視野下，才能認識其議題的特殊性，或者說認識目前相關議題缺失而需要關注的部分（圖2）。

（一）國際公共文物資產議題

國際上，文物的資產屬性不言而喻④國際上，與文物保護相關的一些國際憲章、國家或地區(qū)法律直接使用文化財產、資產等概念指稱文物或文化遺產，如聯(lián)合國教科文組織制定的《武裝沖突情況下保護文化財產（Cultural Property）的公約》（又稱《海牙公約》，1954年）、《關于禁止和防止非法進出口文化財產（Cultural Property）和非法轉讓其所有權的方法的公約》（1970年）；《意大利文化與景觀遺產法典》（2004年）規(guī)定，文化遺產由文化財產（Cultural Property）和景觀資產（Environmental Asset）組成（第2條）；此外還有日本的《文化財保護法》等。，很少見到關于文物資源是否具有資產屬性或可否資產化的討論。出于“為當代和后代公眾保存遺產”的公共利益考量，大多數(shù)國家規(guī)定了由政府或公共機構持有重要文物所有權或經管權的制度⑤“持有遺產是公共部門的顯著特點。公共部門代表當代和后代公眾保存遺產”。[6]，并通過法律或行政規(guī)章明確國有文物或公共文物所有權或經管權的具體行使部門⑥例如，日本《文化財保護法》第163條規(guī)定：“當重要文化財、重要有形民俗文化財、史跡名勝天然紀念物或重要文化景觀等依據(jù)《國有財產法》之規(guī)定屬于國家時，應由文部科學大臣負責管理。但是，如果存在某文化財依據(jù)該法第3條第2項之規(guī)定屬于行政財產，由文部科學大臣以外的人員管理，或因特別需要由文部科學大臣以外的人員管理等情形，則該文化財?shù)墓芾砺毮茉谙嚓P省廳長官和文部科學大臣之間的劃歸，由文部科學大臣、相關省廳長官及財務大臣協(xié)商決定”。。因此，公共文物資產管理的基礎制度已經較為成熟。

國際上文物資產議題的一個重要方面，是會計領域公共文物資產財務報告的規(guī)范建設。國際新公共管理運動旨在提高公共部門的效率和效益，在此影響下政府會計體系經歷全面改革，許多國家政府開始采用權責發(fā)生制財務報告制度[7]。 從傳統(tǒng)預算會計體系下的收付實現(xiàn)制轉向權責發(fā)生制的一個重點和難點是資產負債表的編制，特別是那些在企業(yè)資產負債表上很少出現(xiàn)的政府特有資產，包括文物資產的確認和計量[8]。因為不同于以營利為目的的企業(yè)，“在公共部門，持有財產、設施、設備和其他資產的主要目的在于其服務潛力而非創(chuàng)造現(xiàn)金流的能力”[9]，傳統(tǒng)會計體系因其難以計量且大都無法創(chuàng)收而將之排除在外。

關于國際公共文物資產會計核算與財務報告理論和實踐技術內容，需要另文討論。與本文主題——文物資源資產管理相關，國際經驗的關鍵是將文物資產納入政府財務報告的本質和新公共管理理念。現(xiàn)在已經有多個國家和國際會計團體頒布或正在組織制定文物資產財務報告要求⑦如：新西蘭注冊會計師學會.財務報告準則第3號——財產、廠房和設備會計準則[Z].2001；美國聯(lián)邦會計準則顧問委員會.聯(lián)邦財務報告會計準則第29號——遺產資產和監(jiān)管土地[Z].2005；英國財務報告委員會.適用于英國和愛爾蘭的財務報告準則第102號[Z].2015；國際公共部門會計準則委員會.公共部門遺產財務報告（征求意見稿）[Z].2017.，目的主要是“明確持有部門保護文物資產的受托責任，并為保護文物資產所需資源投入提供決策依據(jù)”⑧受托責任（accountability）在國際公共部門會計準則委員會（IPSASB）基礎性文件《公共部門機構通用財務報告概念框架》（The Conceptual Framework for General Purpose Financial Reporting by Public Sector Entities）第2.8、2.9款進行詳細闡述，指出政府和其他公共機構的主要職能是服務于提高和保障公民福祉。政府服務的主要特點是非交換性和非競爭性。因此政府和其他公共機構對納稅人等公眾負有依法合規(guī)高效使用公共資源服務公共目標的受托責任。[10]。因此，將文物作為公共資產加以管理與報告，就是要解決因其“不一定創(chuàng)造現(xiàn)金流”⑨國際公共部門會計準則委員會在其2014年的《公共部門機構通用財務報告概念框架》第5.8條指出，“服務潛力（service potential）指為實現(xiàn)機構目標而提供相應服務的能力。服務潛力致力于機構目標的實現(xiàn)，不一定產生現(xiàn)金流入”。[11]而存在核算困難的問題，而不在于“強調經濟屬性，側重不可移動文物的價值量，即實物量的貨幣化”[12]，也更談不上把文物當作搖錢樹的資產經營目的[13]。因此，將文物資產納入政府財務報告，是從會計制度改革角度促進文物資源的資產管理，本質目標是加強政府公共利益文物保護責任和資源配置的科學決策能力。

因此本文特別強調，關于國有文物資源資產化管理的討論，中心議題需要回歸到公共管理層面，其目標是強化政府維護和弘揚公共利益受托責任，實現(xiàn)手段是完善管理制度和管理技術，而資產化是指建立文物資源資產管理制度的動態(tài)改革過程。

（二）中國國有資產管理體制改革議題

回到國內，當面臨國有文物資產報告的切實要求，人們才意識到，作為一個建立新政權已七十年、以社會主義公有制為基礎的國家，竟然存在國有文物家底不清的根本問題。國家歷次組織的文物資源普查，并不關注產權問題，成果難以使用⑩例如第三次全國文物普查登記雖有所有權一項，但未明確是指文物所有權還是文物所附土地所有權，因此填報口徑不一。以青海為例，普查結果國家所有權占比為3.4%，而古遺址、古墓葬（法定屬于國家所有）合計數(shù)量就占74.2%，誤差顯著。[14]。

如果說國際公共文物資產報告主要解決的問題是提高管理效率和效益，中國國有文物資產首先要解決的則是產權明晰問題，是資源資產化管理的基礎制度問題。這不僅從國際經驗中難尋借鑒經驗，在國內國有資產、國有資源管理體制改革中也是受到忽視的領域。

討論國有文物資產管理，首先需要認識文物資產的本質內涵，及其與文物資源的關系。資產的本質是權利?現(xiàn)代產權經濟學創(chuàng)始人阿爾欽（Armen Alchian）指出：人們使用資源時“所擁有的，不是資源本身，而是使用資源的一束權力，或一部分權力。財產，其最初的含義單純就是指權利、所有權或權益。資源只有在能夠確認為權利、所有權或權益時，才能被確認為資產”?！柏敭a，非常重要的一點就是它已經包含歸屬，屬于誰?！?例如，英國會計準則委員會的財務報告準則第30號《遺產資產》要求：“所有持有文物資產的機構均適用披露要求，無論這些文物資產是否在資產負債表列報。披露的目的在于提供機構持有的所有文物資產以其管理責任”。《文物保護法》第5條規(guī)定：“中華人民共和國境內地下、內水和領海中遺存的一切文物，屬于國家所有。古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國家所有。國家指定保護的紀念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動文物，除國家另有規(guī)定的以外，屬于國家所有”。[15]，是權利的歸屬?現(xiàn)代產權經濟學創(chuàng)始人阿爾欽（Armen Alchian）指出：人們使用資源時“所擁有的，不是資源本身，而是使用資源的一束權力，或一部分權力。財產，其最初的含義單純就是指權利、所有權或權益。資源只有在能夠確認為權利、所有權或權益時，才能被確認為資產”?！柏敭a，非常重要的一點就是它已經包含歸屬，屬于誰?！?例如，英國會計準則委員會的財務報告準則第30號《遺產資產》要求：“所有持有文物資產的機構均適用披露要求，無論這些文物資產是否在資產負債表列報。披露的目的在于提供機構持有的所有文物資產以其管理責任”。《文物保護法》第5條規(guī)定：“中華人民共和國境內地下、內水和領海中遺存的一切文物，屬于國家所有。古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國家所有。國家指定保護的紀念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動文物，除國家另有規(guī)定的以外，屬于國家所有”。[16]。資源關注實物屬性及其內在價值和使用功能，資產關注對資源多項使用功能的使用權利分配和使用主體之間的關系。強調資產的本質是權利和權利的歸屬，是中國語境下國際公共文物資產管理兩大要素的體現(xiàn)：受托責任和受托主體。

受托責任，從中國憲法語境理解文物國家所有，其宗旨是以國家權力維護文物安全，“與其被闡釋為國家的基本權利，毋寧被理解為國家的基本義務”[17]，是與權利相稱的責任。強調這點的目的是超越財務的技術思維限制——只將“能產生經濟效益且產權清晰的不可移動文物資源”納入資產化管理范疇[18]，不僅與國際公共文物資產財務報告強調的信息披露而非財務計量原則不符?現(xiàn)代產權經濟學創(chuàng)始人阿爾欽（Armen Alchian）指出：人們使用資源時“所擁有的，不是資源本身，而是使用資源的一束權力，或一部分權力。財產，其最初的含義單純就是指權利、所有權或權益。資源只有在能夠確認為權利、所有權或權益時，才能被確認為資產”。“財產，非常重要的一點就是它已經包含歸屬，屬于誰?！?例如，英國會計準則委員會的財務報告準則第30號《遺產資產》要求：“所有持有文物資產的機構均適用披露要求，無論這些文物資產是否在資產負債表列報。披露的目的在于提供機構持有的所有文物資產以其管理責任”?！段奈锉Ｗo法》第5條規(guī)定：“中華人民共和國境內地下、內水和領海中遺存的一切文物，屬于國家所有。古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國家所有。國家指定保護的紀念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動文物，除國家另有規(guī)定的以外，屬于國家所有”。[19]，與國家推進政府綜合財務報告制度改革以“評價政府受托責任履行情況”的目標不符[20]，更有違《文物保護法》規(guī)定國家所有旨在維護文物安全而非創(chuàng)造經濟效益的立法目標。

受托主體，是中國社會主義公有制特殊體制下國有文物資產的特殊議題。

《文物保護法》看似回答了大多數(shù)文物的歸屬問題——屬于國家所有?現(xiàn)代產權經濟學創(chuàng)始人阿爾欽（Armen Alchian）指出：人們使用資源時“所擁有的，不是資源本身，而是使用資源的一束權力，或一部分權力。財產，其最初的含義單純就是指權利、所有權或權益。資源只有在能夠確認為權利、所有權或權益時，才能被確認為資產”?！柏敭a，非常重要的一點就是它已經包含歸屬，屬于誰。” 例如，英國會計準則委員會的財務報告準則第30號《遺產資產》要求：“所有持有文物資產的機構均適用披露要求，無論這些文物資產是否在資產負債表列報。披露的目的在于提供機構持有的所有文物資產以其管理責任”?！段奈锉Ｗo法》第5條規(guī)定：“中華人民共和國境內地下、內水和領海中遺存的一切文物，屬于國家所有。古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國家所有。國家指定保護的紀念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動文物，除國家另有規(guī)定的以外，屬于國家所有”。，但是代表國家行使國有文物受托責任主體卻缺乏制度建構。我國各類國有資產管理體制改革，首要任務就是“明晰國有產權所有者和代理人關系”[21]，代理人即為受托主體。經營性國有資產和國有自然資源資產等管理體制改革中已經探索取得明晰國有產權行使主體的重大突破?在國有企業(yè)領域，國務院國資委和省市兩級政府國資委陸續(xù)建立，從中央到地方實現(xiàn)了政府的社會經濟管理職能與國有資產所有者職能相分離，出資人所有權與企業(yè)法人財產權相分離，確保出資人到位。參見：郭飛.中國國有企業(yè)改革：理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新[J].馬克思主義研究，2014（4）。在自然資源資產領域，“設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責?！眳⒁姡毫暯?決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[R].2017-10-18. 2017年8月，我國首個中央直接管理的國有自然資源資產管理局——東北虎豹國家公園國有自然資源資產管理局成立，明確東北虎豹國家公園試點區(qū)域全民所有自然資源資產所有權由國務院直接行使，試點期間，具體委托國家林業(yè)局代行。參見：焦玉海，魏靜.我國首個中央直接管理的國有自然資源資產管理局成立[N].中國綠色時報，2017-08-22.《國務院關于批轉財政部權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知（國發(fā)[2014]63號）》第4.2.1條要求：“有計劃、有步驟清查核實固定資產、無形資產以及代表政府管理的儲備物資、公共基礎設施、企業(yè)國有資產、應收稅款等資產，按規(guī)定界定產權歸屬、開展價值評估”。該改革也是本文開頭所提國務院向全國人大報告國有資產管理情況制度的基礎?！段奈锉Ｗo法》規(guī)定：“中華人民共和國境內地下、內水和領海中遺存的一切文物，屬于國家所有。古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國家所有。國家指定保護的紀念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動文物，除國家另有規(guī)定的以外，屬于國家所有”（第5條）?！段奈锉Ｗo法》規(guī)定：“國有不可移動文物不得轉讓、抵押。建立博物館、保管所或者辟為游覽場所的國有文物保護單位，不得作為企業(yè)資產經營”（第24條）。。政府綜合財務報告制度改革也已經部署要求界定各類固定資產、無形資產及代表政府經管資產的產權歸屬?在國有企業(yè)領域，國務院國資委和省市兩級政府國資委陸續(xù)建立，從中央到地方實現(xiàn)了政府的社會經濟管理職能與國有資產所有者職能相分離，出資人所有權與企業(yè)法人財產權相分離，確保出資人到位。參見：郭飛.中國國有企業(yè)改革：理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新[J].馬克思主義研究，2014（4）。在自然資源資產領域，“設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責。”參見：習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[R].2017-10-18. 2017年8月，我國首個中央直接管理的國有自然資源資產管理局——東北虎豹國家公園國有自然資源資產管理局成立，明確東北虎豹國家公園試點區(qū)域全民所有自然資源資產所有權由國務院直接行使，試點期間，具體委托國家林業(yè)局代行。參見：焦玉海，魏靜.我國首個中央直接管理的國有自然資源資產管理局成立[N].中國綠色時報，2017-08-22.《國務院關于批轉財政部權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知（國發(fā)[2014]63號）》第4.2.1條要求：“有計劃、有步驟清查核實固定資產、無形資產以及代表政府管理的儲備物資、公共基礎設施、企業(yè)國有資產、應收稅款等資產，按規(guī)定界定產權歸屬、開展價值評估”。該改革也是本文開頭所提國務院向全國人大報告國有資產管理情況制度的基礎?！段奈锉Ｗo法》規(guī)定：“中華人民共和國境內地下、內水和領海中遺存的一切文物，屬于國家所有。古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國家所有。國家指定保護的紀念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動文物，除國家另有規(guī)定的以外，屬于國家所有”（第5條）?！段奈锉Ｗo法》規(guī)定：“國有不可移動文物不得轉讓、抵押。建立博物館、保管所或者辟為游覽場所的國有文物保護單位，不得作為企業(yè)資產經營”（第24條）。。遺憾的是該改革方案中，在國際上視文物資產納入政府財務報告為“優(yōu)先戰(zhàn)略”[22]的原則卻未得到體現(xiàn)。

國有文物資產之所以長期缺席國有資產管理體制改革，與其資源資產特殊屬性和歷史制度不無關系。因此，本文將國有文物資產管理體制的議題，定位于幾個關鍵的基礎問題。首先分析將國有文物資產受托責任與受托主體掛鉤——確權的特殊性和復雜性；其次討論國有文物資產管理體制建設的必要性——剖析現(xiàn)行文物管理體制的行政特色及國有文物資產管理體制的特征；最后簡要闡述國有文物資產管理體制建設對文物工作的全局性影響，希望引起國家綜合體制改革重視。

二、國有文物資產確權

（一）國有文物確權是文物資源資產化的基點和難點

文物資源資產化的基點，是明晰文物資源產權，即確權。確權是登記的前提，登記是確權的手段和形式。只有先確權，然后才談得上由誰辦理文物產權登記，由誰核算和報告文物資產，由誰承擔保護文物價值安全的受托責任。

明晰文物資源產權的難點，在于國有文物。難點有三，一是國有文物憲法意義上的全民所有制與物權法意義上的國家所有權關系不清；二是法定文物國家所有權與實際占有權、使用權關系不清；三是文物國家所有權與其附著土地所有權與使用權關系不清。

第一個難點在于行使文物國家所有權主體缺失。由于我國在新中國成立初期即實行社會主義生產資料公有制，由國家代表全體人民占有生產資料。1982年《文物保護法》頒布時規(guī)定除國家另有規(guī)定外，所有類型不可移動文物均屬國家所有?在國有企業(yè)領域，國務院國資委和省市兩級政府國資委陸續(xù)建立，從中央到地方實現(xiàn)了政府的社會經濟管理職能與國有資產所有者職能相分離，出資人所有權與企業(yè)法人財產權相分離，確保出資人到位。參見：郭飛.中國國有企業(yè)改革：理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新[J].馬克思主義研究，2014（4）。在自然資源資產領域，“設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責?！眳⒁姡毫暯?決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[R].2017-10-18. 2017年8月，我國首個中央直接管理的國有自然資源資產管理局——東北虎豹國家公園國有自然資源資產管理局成立，明確東北虎豹國家公園試點區(qū)域全民所有自然資源資產所有權由國務院直接行使，試點期間，具體委托國家林業(yè)局代行。參見：焦玉海，魏靜.我國首個中央直接管理的國有自然資源資產管理局成立[N].中國綠色時報，2017-08-22.《國務院關于批轉財政部權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知（國發(fā)[2014]63號）》第4.2.1條要求：“有計劃、有步驟清查核實固定資產、無形資產以及代表政府管理的儲備物資、公共基礎設施、企業(yè)國有資產、應收稅款等資產，按規(guī)定界定產權歸屬、開展價值評估”。該改革也是本文開頭所提國務院向全國人大報告國有資產管理情況制度的基礎?！段奈锉Ｗo法》規(guī)定：“中華人民共和國境內地下、內水和領海中遺存的一切文物，屬于國家所有。古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國家所有。國家指定保護的紀念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動文物，除國家另有規(guī)定的以外，屬于國家所有”（第5條）?！段奈锉Ｗo法》規(guī)定：“國有不可移動文物不得轉讓、抵押。建立博物館、保管所或者辟為游覽場所的國有文物保護單位，不得作為企業(yè)資產經營”（第24條）。，當時計劃經濟條件下國家所有仍是憲法意義上的全民所有概念。2002年《文物保護法》修訂后，針對當時普遍存在的企業(yè)經營國有文物亂象，增加了個別帶有物權色彩的規(guī)定，如國有文物不得轉讓、抵押、作為資產經營等?在國有企業(yè)領域，國務院國資委和省市兩級政府國資委陸續(xù)建立，從中央到地方實現(xiàn)了政府的社會經濟管理職能與國有資產所有者職能相分離，出資人所有權與企業(yè)法人財產權相分離，確保出資人到位。參見：郭飛.中國國有企業(yè)改革：理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新[J].馬克思主義研究，2014（4）。在自然資源資產領域，“設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責。”參見：習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[R].2017-10-18. 2017年8月，我國首個中央直接管理的國有自然資源資產管理局——東北虎豹國家公園國有自然資源資產管理局成立，明確東北虎豹國家公園試點區(qū)域全民所有自然資源資產所有權由國務院直接行使，試點期間，具體委托國家林業(yè)局代行。參見：焦玉海，魏靜.我國首個中央直接管理的國有自然資源資產管理局成立[N].中國綠色時報，2017-08-22.《國務院關于批轉財政部權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知（國發(fā)[2014]63號）》第4.2.1條要求：“有計劃、有步驟清查核實固定資產、無形資產以及代表政府管理的儲備物資、公共基礎設施、企業(yè)國有資產、應收稅款等資產，按規(guī)定界定產權歸屬、開展價值評估”。該改革也是本文開頭所提國務院向全國人大報告國有資產管理情況制度的基礎?！段奈锉Ｗo法》規(guī)定：“中華人民共和國境內地下、內水和領海中遺存的一切文物，屬于國家所有。古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國家所有。國家指定保護的紀念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動文物，除國家另有規(guī)定的以外，屬于國家所有”（第5條）?！段奈锉Ｗo法》規(guī)定：“國有不可移動文物不得轉讓、抵押。建立博物館、保管所或者辟為游覽場所的國有文物保護單位，不得作為企業(yè)資產經營”（第24條）。。但這些規(guī)定具有禁止性和原則性特點，未建立物權意義上完整國有資產管理體系，缺乏可操作性[23]。

第二個難點在于文物國家所有權構成的開放性特征?！段奈锉Ｗo法》對屬于國家所有的不可移動文物界定是開放性的，既未明確歷史原因下由各種性質機構或個人占有、使用的國有不可移動文物如何處理——即存量構成開放，也未明確占有使用情況發(fā)生爭議或變化、及以新發(fā)現(xiàn)或認定的國有不可移動文物如何處理——即增量構成開放。這更增加確定國有所有權行使主體的困難。

第三個難點在于我國國有文物—土地所有權使用權分離的特殊制度。國際上找不到將文物所有權與土地所有權分離的制度設計，國內其他領域也大都實行地上附著物與土地使用權不得分離的法律制度?《物權法》規(guī)定，“建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并處分”（第146條），即“房隨地走”?！敖ㄖ?、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分”（第147條），即“地隨房走”?！段奈锉Ｗo法》規(guī)定：“國有不可移動文物的所有權不因其所依附的土地所有權或者使用權的改變而改變”（第5條）。 自然資源物權的立法文本包括三個效力位階： 憲法、部門法與特別法。其中，部門法集中體現(xiàn)為物權法，特別法則包括土地管理法、礦產資源法、海域使用管理法、森林法、草原法、水法、野生動植物法等行政法規(guī)。參見：稅兵.自然資源國家所有權雙階構造說[J].法學研究，2013（4）. 文物保護法規(guī)定：各級文物保護單位應“區(qū)別情況分別設置專門機構或者專人負責管理”（第15條），該“專門機構”即業(yè)內人士通常所謂的“文物保護管理機構”。 《文物保護法》規(guī)定：國務院文物行政部門主管全國文物保護工作。地方各級人民政府負責本行政區(qū)域內的文物保護工作?？h級以上地方人民政府承擔文物保護工作的部門對本行政區(qū)域內的文物保護實施監(jiān)督管理（第8條）。對比《土地管理法》《礦產法》《國有企業(yè)法》《海洋法》，都有一條國務院代表國家行使國有土地（國家礦產資源、國有資產、海域）所有權，而《文物保護法》未作明確規(guī)定。，而《文物保護法》采用的是國有文物產權“不隨地走”的獨特制度?《物權法》規(guī)定，“建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并處分”（第146條），即“房隨地走”?！敖ㄖ?、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分”（第147條），即“地隨房走”?！段奈锉Ｗo法》規(guī)定：“國有不可移動文物的所有權不因其所依附的土地所有權或者使用權的改變而改變”（第5條）。 自然資源物權的立法文本包括三個效力位階： 憲法、部門法與特別法。其中，部門法集中體現(xiàn)為物權法，特別法則包括土地管理法、礦產資源法、海域使用管理法、森林法、草原法、水法、野生動植物法等行政法規(guī)。參見：稅兵.自然資源國家所有權雙階構造說[J].法學研究，2013（4）. 文物保護法規(guī)定：各級文物保護單位應“區(qū)別情況分別設置專門機構或者專人負責管理”（第15條），該“專門機構”即業(yè)內人士通常所謂的“文物保護管理機構”。 《文物保護法》規(guī)定：國務院文物行政部門主管全國文物保護工作。地方各級人民政府負責本行政區(qū)域內的文物保護工作。縣級以上地方人民政府承擔文物保護工作的部門對本行政區(qū)域內的文物保護實施監(jiān)督管理（第8條）。對比《土地管理法》《礦產法》《國有企業(yè)法》《海洋法》，都有一條國務院代表國家行使國有土地（國家礦產資源、國有資產、海域）所有權，而《文物保護法》未作明確規(guī)定。。目前我國國有土地實行以市場機制為主的土地資源配置方式，集體土地實行家庭承包制，土地使用權高度分散。在開放性文物國家所有權規(guī)定基礎上，再耦合與其分離的土地所有權和使用權制度，法定文物—土地分離制度與事實上文物—土地的不可分割，造成法律規(guī)定在現(xiàn)實中幾乎無法執(zhí)行或被任意規(guī)避，大量國有文物占有權和使用權實際上隨著土地流轉而流轉。文物資源普查統(tǒng)計結果的不準確，與國有文物所有權與土地所有權和使用權混淆密切相關。

（二）國有文物確權功能在于明示而非改變產權

雖然國有文物確權面臨十分復雜困難的局面，但作為文物資源資產化管理的基點，這一工作不可回避。以明晰產權為基礎的國有文物資產管理體制改革進入窗口期。國有文物與土地等自然資源資產和各類不動產交融互聯(lián)，如果現(xiàn)在還不下決心正視困難，主動參與國家現(xiàn)代產權制度改革進程，錯過時機未來將面臨加倍的困境。

國有文物確權的要義是明示和確認國有文物產權信息，而非要實行國有化。鑒于國有文物產權狀況極為復雜，有人擔心開展國有文物確權工作會攪動現(xiàn)行利益格局，觸及國有文物占有權和使用權及其附著土地所有權和使用權的征收、變更等復雜問題。應該明確，國有文物確權的首要功能，在于發(fā)揮產權確權和登記的公示力和公信力。確權通過對國有文物產權邊界、所有權（代理權）和占有權主體、權利內容和權利限制的明確，促使國有文物國家所有權、實際占有權和使用權及其附著土地相關權利人加強溝通和合作，是明示各方文物保護權利、責任和義務的過程，是摸清龐大國有文物資產家底的基礎工作。

三、國有文物資產管理體制特征

國有文物確權，需要納入國有文物資產管理體制整體考慮。應認識文物資產管理體制與文物行政管理體制的區(qū)別，對文物保護管理體制實行重大改革。由于長期缺乏對文物資源的資產屬性認識，文物保護在法律層面和管理體制層面一直保持行政和技術特色。國有文物資產管理在系統(tǒng)內與行政管理混同，在系統(tǒng)外基本處于放任自流狀態(tài)，國有文物資產管理體制遠未健全。

（一）現(xiàn)行文物管理體制的行政特色

國有文物資產管理的完整法律體系應當由三個效力位階的法律構成?《物權法》規(guī)定，“建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并處分”（第146條），即“房隨地走”?！敖ㄖ铩嬛锛捌涓綄僭O施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分”（第147條），即“地隨房走”?！段奈锉Ｗo法》規(guī)定：“國有不可移動文物的所有權不因其所依附的土地所有權或者使用權的改變而改變”（第5條）。 自然資源物權的立法文本包括三個效力位階： 憲法、部門法與特別法。其中，部門法集中體現(xiàn)為物權法，特別法則包括土地管理法、礦產資源法、海域使用管理法、森林法、草原法、水法、野生動植物法等行政法規(guī)。參見：稅兵.自然資源國家所有權雙階構造說[J].法學研究，2013（4）. 文物保護法規(guī)定：各級文物保護單位應“區(qū)別情況分別設置專門機構或者專人負責管理”（第15條），該“專門機構”即業(yè)內人士通常所謂的“文物保護管理機構”。 《文物保護法》規(guī)定：國務院文物行政部門主管全國文物保護工作。地方各級人民政府負責本行政區(qū)域內的文物保護工作?？h級以上地方人民政府承擔文物保護工作的部門對本行政區(qū)域內的文物保護實施監(jiān)督管理（第8條）。對比《土地管理法》《礦產法》《國有企業(yè)法》《海洋法》，都有一條國務院代表國家行使國有土地（國家礦產資源、國有資產、海域）所有權，而《文物保護法》未作明確規(guī)定。[24]：憲法意義上的文物國家所有、部門法即物權法意義上的國有文物國家所有權、以及特別法即文物保護法。憲法確保文物國家所有的基本制度，物權法規(guī)范文物資產的基礎權利配置，文物保護法針對文物資源特性和文物價值規(guī)范涉及文物安全和公共服務的部分加以特別規(guī)定。由于我國的特殊國情，《文物保護法》頒布實施于《物權法》之前，缺乏由憲法意義上國有文物的全民所有概念向物權法意義上國有文物的國家所有權概念轉換。目前我國文物保護法規(guī)制度仍以行政法規(guī)為主，管理體制以屬地管理、分級負責的行政體制為主，管理手段以行政審批、行政補助和行政處罰為主。

有意見認為文物行政部門和文物保護單位管理“專門機構”?《物權法》規(guī)定，“建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并處分”（第146條），即“房隨地走”?！敖ㄖ?、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分”（第147條），即“地隨房走”。《文物保護法》規(guī)定：“國有不可移動文物的所有權不因其所依附的土地所有權或者使用權的改變而改變”（第5條）。 自然資源物權的立法文本包括三個效力位階： 憲法、部門法與特別法。其中，部門法集中體現(xiàn)為物權法，特別法則包括土地管理法、礦產資源法、海域使用管理法、森林法、草原法、水法、野生動植物法等行政法規(guī)。參見：稅兵.自然資源國家所有權雙階構造說[J].法學研究，2013（4）. 文物保護法規(guī)定：各級文物保護單位應“區(qū)別情況分別設置專門機構或者專人負責管理”（第15條），該“專門機構”即業(yè)內人士通常所謂的“文物保護管理機構”。 《文物保護法》規(guī)定：國務院文物行政部門主管全國文物保護工作。地方各級人民政府負責本行政區(qū)域內的文物保護工作?？h級以上地方人民政府承擔文物保護工作的部門對本行政區(qū)域內的文物保護實施監(jiān)督管理（第8條）。對比《土地管理法》《礦產法》《國有企業(yè)法》《海洋法》，都有一條國務院代表國家行使國有土地（國家礦產資源、國有資產、海域）所有權，而《文物保護法》未作明確規(guī)定?？梢暈閲形奈镔Y產所有權行使主體。對于文物行政管理機構而言，《文物保護法》規(guī)定的“主管”“監(jiān)督管理”屬于行政管理職能?《物權法》規(guī)定，“建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并處分”（第146條），即“房隨地走”。“建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分”（第147條），即“地隨房走”。《文物保護法》規(guī)定：“國有不可移動文物的所有權不因其所依附的土地所有權或者使用權的改變而改變”（第5條）。 自然資源物權的立法文本包括三個效力位階： 憲法、部門法與特別法。其中，部門法集中體現(xiàn)為物權法，特別法則包括土地管理法、礦產資源法、海域使用管理法、森林法、草原法、水法、野生動植物法等行政法規(guī)。參見：稅兵.自然資源國家所有權雙階構造說[J].法學研究，2013（4）. 文物保護法規(guī)定：各級文物保護單位應“區(qū)別情況分別設置專門機構或者專人負責管理”（第15條），該“專門機構”即業(yè)內人士通常所謂的“文物保護管理機構”。 《文物保護法》規(guī)定：國務院文物行政部門主管全國文物保護工作。地方各級人民政府負責本行政區(qū)域內的文物保護工作?？h級以上地方人民政府承擔文物保護工作的部門對本行政區(qū)域內的文物保護實施監(jiān)督管理（第8條）。對比《土地管理法》《礦產法》《國有企業(yè)法》《海洋法》，都有一條國務院代表國家行使國有土地（國家礦產資源、國有資產、海域）所有權，而《文物保護法》未作明確規(guī)定。。對于文物保護單位管理專門機構，現(xiàn)實中全國文物系統(tǒng)內專門針對一處或幾處文物保護單位設立的文物保護管理機構只有1396個[25]，這些機構基本兼具日常專業(yè)管理與相應國有文物保護單位資產管理職能。另外全國還有1922個區(qū)域性文物保護管理機構[26]，并不具備國有文物資產管理職能，主要承擔轄區(qū)內由其他機構或個人所有、占有或使用的不可移動文物的日常專業(yè)管理，包括文物資源調查、檢查巡視、維修項目管理等，甚至代行文物行政管理職能。

而據(jù)保守估計，我國76萬余處不可移動文物中，至少45萬處屬于國家所有?第三次全國不可移動文物普查統(tǒng)計的76.6萬處不可移動文物中，古遺址、古墓葬和古窟寺統(tǒng)計結果，國家所有權僅占60%-70%。按照《文物保護法》規(guī)定，這三類文物屬于國家所有，調整這三類文物所有權，加上原統(tǒng)計33.2萬處國家所有不可移動文物，國有不可移動文物數(shù)量至少超過45萬處（第三次全國不可移動文物普查統(tǒng)計數(shù)據(jù)由中國文物信息咨詢中心向社科基金重大項目《大遺址保護行動跟蹤研究》（11&ZD026）課題組提供，具體數(shù)據(jù)見中國文化遺產研究院.大遺址保護行動跟蹤研究[R].文物出版社，2016：302）。古建筑、近現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑和其他類型不可移動文物所有權情況無法通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)判斷，未計在內。 例如，我國行政單位國有資產管理體制為二級（各級財政部門和行政單位），事業(yè)單位（各級財政部門、事業(yè)單位主管部門、事業(yè)單位）和中央國家機關（財政部、國務院機關事務管理局、中央行政事業(yè)單位）國有資產管理體制為三級。參見：財政部.行政單位國有資產管理暫行辦法（財政部令第35號）[Z].2006；財政部.事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法（財政部令第36號）[Z].2006；國務院機關事務管理局.中央行政事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法（國管資〔2009〕167號）[Z].2009.，數(shù)量十分龐大，空間分布也十分廣泛。這些國有文物及其附著土地，絕大部分的實際日常占有使用和管理權分散在各級各類不同性質機構和個人手中。國有文物保護利用要求，和實際占有使用者生活發(fā)展需求，存在嚴重雙向信息不對稱，僅靠行政管理和專業(yè)技術管理手段難以有效解決文物保護與社會經濟發(fā)展矛盾。缺乏資產管理制度這一保障行政管理和專業(yè)技術管理有效運行的基礎權利配置體系，正是傳統(tǒng)文物管理體制薄弱的癥結所在，是文物保護脫離文物系統(tǒng)難以有效實施的癥結所在，是《文物保護法》難以有效落實的癥結所在。

（二）文物行政管理體制與國有文物資產管理體制的區(qū)別

“法律對國家所有權概念的規(guī)范建構，主要是由物權法來完成”[27]。文物是具有特殊屬性的物（即資產）。從這個意義上來說，《物權法》是《文物保護法》的上位法，其規(guī)范內容和規(guī)范對象更為廣泛。文物資產管理體系需要依照《物權法》經過法定程序建立，其主要特征是權屬管理，不必囿于行政轄區(qū)和行政職能，首先要區(qū)分國有、集體和私人產權性質，主要手段是登記、契約、財稅政策引導等。

就規(guī)范對象而言，行政管理對象只涉及法定行政事項相對人，不得越級越限。國有文物資產管理對象涉及所有國有文物資產所有者、占有者、使用者，不受其身份或級別限制。通過國有文物資產管理體制的建立，在《文物保護法》之上增加更為普遍意義上的物權規(guī)范約束，有助于加強資產監(jiān)管和資產日常維護、使用、變更和報告行為的監(jiān)管（圖3）。

四、體制改革的全局性意義

文物資產管理體制與一系列文物工作重大問題密切相關，如屬地管理體制下落實地方政府責任，國有文物資產登錄和報告，文物財政制度嚴重倒掛，國有文物活化利用體制障礙等，是影響文物保護體制改革的基礎性、全局性、系統(tǒng)性工作，具有重大意義。

（一）補充完善中央直管和行業(yè)管理體制

通觀國內其他領域國有資產管理體制，以及其他國家公共文物資產管理體制，可分二級管理體制和三級管理體制?第三次全國不可移動文物普查統(tǒng)計的76.6萬處不可移動文物中，古遺址、古墓葬和古窟寺統(tǒng)計結果，國家所有權僅占60%-70%。按照《文物保護法》規(guī)定，這三類文物屬于國家所有，調整這三類文物所有權，加上原統(tǒng)計33.2萬處國家所有不可移動文物，國有不可移動文物數(shù)量至少超過45萬處（第三次全國不可移動文物普查統(tǒng)計數(shù)據(jù)由中國文物信息咨詢中心向社科基金重大項目《大遺址保護行動跟蹤研究》（11&ZD026）課題組提供，具體數(shù)據(jù)見中國文化遺產研究院.大遺址保護行動跟蹤研究[R].文物出版社，2016：302）。古建筑、近現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑和其他類型不可移動文物所有權情況無法通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)判斷，未計在內。 例如，我國行政單位國有資產管理體制為二級（各級財政部門和行政單位），事業(yè)單位（各級財政部門、事業(yè)單位主管部門、事業(yè)單位）和中央國家機關（財政部、國務院機關事務管理局、中央行政事業(yè)單位）國有資產管理體制為三級。參見：財政部.行政單位國有資產管理暫行辦法（財政部令第35號）[Z].2006；財政部.事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法（財政部令第36號）[Z].2006；國務院機關事務管理局.中央行政事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法（國管資〔2009〕167號）[Z].2009.；管理責任可分為綜合管理、監(jiān)督管理和具體日常管理等不同職責；有由文物行政部門同時負責監(jiān)管國有文物資產的合一體制，也有由國有資產管理部門負責國有文物資產監(jiān)管的分離體制?例如，日本采取國有文物資產管理與文物行政管理職能合一的體制（見注釋8），而英國2015年實施改革，將英格蘭政府擁有的文物資產經營職能從英格蘭遺產委員會（Historic England）剝離出來授權給英格蘭遺產信托（English Heritage Trust），見https：//www.englishheritage.org.uk/about-us/our-history/. 如文化部、國家文物局下發(fā)的《關于禁止擅自改變文物保護單位管理體制的通知（文物發(fā)［2001］24號）》。。在設計中國國有文物資產管理體制時，應當結合我國國有文物資產實際情況改革創(chuàng)新。

在屬地管理的文物行政管理體制基礎上，宜適當上收具有重大價值文物的國有資產產權行使權限。大部分文物保護工作往往具有社會效益的正外部性和經濟效益的負外部性，重大國有文物資產放在地方層級行使產權，有時會缺乏應有的長遠戰(zhàn)略意識和資源配置能力來平衡文物保護與社會經濟發(fā)展的矛盾。在全世界范圍內，無論各國文物行政管理體制的分權或集權程度如何，還沒有哪一個國家不由中央政府或其委托機構直接行使重大文化遺產所有權，代表公共利益強化文物遺產資源的保護和管理。日本文部省、意大利文化遺產與活動部、美國國家公園管理局、英格蘭遺產信托等都是實例。

在文物專業(yè)監(jiān)督管理體制基礎上，適當賦予其他行業(yè)的行政部門以國有文物資產監(jiān)督管理職能。國有文物具有分布范圍廣泛、管理使用情況復雜、文物資源價值行業(yè)特點鮮明等特點。賦予各行業(yè)部門相關國有文物資產監(jiān)管職能，在文物部門專業(yè)支持下，組織統(tǒng)一確權登記，負責國有文物資產占有使用行業(yè)制度的建立和實施監(jiān)管、國有文物資產安全和保護管理狀況評估和報告等。這樣的管理體制有利于切實落實《文物保護法》“一切機關、組織和個人都有依法保護文物的義務”（第7條）的規(guī)定，有利于跳出“文物工作是文物系統(tǒng)工作”的小圈子，調動其他行業(yè)珍愛行業(yè)傳統(tǒng)和歷史、保護和弘揚行業(yè)文物價值的廣泛積極性。例如美國、英國在中央（聯(lián)邦）政府直接行使重要文物資產國家所有權體制之外，還建立了所有政府機構承擔國有文物資產管理職能的“兼職部門管理”模式[28]。

（二）轉變央地文物財政事權與財力劃分思路

長期以來，囿于文物行政屬地管理體制約束，文物財政制度存在事權與財力嚴重不匹配的結構性倒掛問題，基層文物保護投入嚴重不足，中央財政經費卻因支持范圍有限而出現(xiàn)供過于求現(xiàn)象[29]。另外，文物行政管理與文物資產管理混同，導致各級政府缺乏對國有文物資產日常維護管理的隊伍建設和財政經費投入保障，將文物行政管理運行經費等同于文物資產維護保護經費，直接導致文物基層隊伍建設和經費投入嚴重不足，文物保護基礎工作長期積貧積弱。

將國有文物資產管理職能從文物行政管理職能中分離出來，可以推動文物財政支出的結構性改革。一方面實現(xiàn)文物財政資金的“管護分離”，為提升國有文物保護日常維護管理能力、切實實現(xiàn)文物保護從搶救性保護向預防性保護提供政策保障。應當明確國有文物資產日常管理維護的法定職能，制定國有文物資產管理基礎工作和保養(yǎng)維護定額標準，將國有文物資產日常維護運行經費與文物行政管理經費分列，納入各級政府和各行業(yè)行政部門預算。另一方面應全面合理劃分各級政府和行政部門的文物保護行政事權與國有資產管理事權。特別應當注意保留中央財力，集中保障國家直接行使重要國有文物資產所有權，以及重大文物發(fā)現(xiàn)保護和應急搶險的統(tǒng)籌資源調配能力，在制度上為不可再生文物遭受自然或人為因素威脅時豎起國家保護最后一道強有力屏障，切不可在“放管服”中對于國家責任只“放”不“管”。

（三）健全國有文物活化利用體制

文物保護和文物利用關系，長期爭議的核心焦點在于國有文物資源利用的管理體制?例如，日本采取國有文物資產管理與文物行政管理職能合一的體制（見注釋8），而英國2015年實施改革，將英格蘭政府擁有的文物資產經營職能從英格蘭遺產委員會（Historic England）剝離出來授權給英格蘭遺產信托（English Heritage Trust），見https：//www.englishheritage.org.uk/about-us/our-history/. 如文化部、國家文物局下發(fā)的《關于禁止擅自改變文物保護單位管理體制的通知（文物發(fā)［2001］24號）》。，在于國有文物資源利用是否可以適度引進市場機制。市場機制不是洪水猛獸，反而需要最嚴格完善的宏觀法治環(huán)境才能保證公平有序的市場競爭。文物利用領域市場混亂的問題，恰恰是文物法治體系不健全問題，而不是市場機制本身的問題。

文物保護利用引入市場機制的前提之一，是建立產權明晰的文物資產管理體制，特別是國有文物資產管理體制。一方面，針對文物利用中擅自改變文物管理體制、任意轉讓國有文物（及其附著土地）使用權的亂象，應當加強國有文物資產從確權、登記、評估、轉讓、收益分配等全過程的監(jiān)管，確保國有文物使用權經營權轉讓和行使過程符合文物保護特殊要求。另一方面，轉變《文物保護法》對文物利用的行政性限制思路，在文物行政管理方式的基礎上完善和豐富文物保護利用的產權約束和激勵方式，指導、規(guī)范和鼓勵在文物保護利用中引進一定的市場機制，在體制上保障和促進文物活化利用事業(yè)發(fā)展。

結語

進入新時代，文物治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設迫在眉睫。從行政管理到社會治理，首先要解決文物保護與社會發(fā)展之間的良性互動體制機制。產權制度作為基礎性法律制度，是不同權利之間進行平衡、約束和保障的“共同語言”。不學會這門語言，文物工作就缺席國家治理現(xiàn)代化。產權制度還是全社會理解和執(zhí)行文物保護法律法規(guī)的媒介，通過界定以產權主體為核心的文物保護利用責任、義務、權利體系，有助于在全社會范圍有效落實文物保護法律法規(guī)。在重新啟動的《文物保護法》修訂中，應當加強與《物權法》的銜接，完善文物資源資產所有權制度設計，特別是對國有文物行使主體、所有權構成、所有權設立變更登記、與土地所有權關系等方面加以明確規(guī)定。