耕地政策“口子”的背景

分稅制改革以來，以土地、財(cái)政、金融“三位一體”為主要特征的土地財(cái)政和土地金融愈演愈烈?！坝型了褂胸?cái)”，在既有發(fā)展模式下，土地成為發(fā)展的核心要素。與此同時(shí)，伴隨著快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化產(chǎn)生了日益突出的耕地非農(nóng)化、非糧化和非正常減損問題，耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量日趨下降，保護(hù)耕地的重要性越發(fā)迫切。

21世紀(jì)以來，面對(duì)日益凸顯的征地拆遷和失地農(nóng)民問題，以及大量占用優(yōu)質(zhì)耕地危及耕地保有量和糧食安全的問題，中央政府對(duì)地方政府的用地逐步建立了一套高度集權(quán)、繁復(fù)的行政審批制度。用地審批的核心目標(biāo)是保護(hù)耕地，控制建設(shè)用地，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。地方政府用地須符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，遵照下達(dá)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)、耕地保有量指標(biāo)和土地開發(fā)整理計(jì)劃等指標(biāo)具體執(zhí)行?；谏鲜鲆?guī)劃與計(jì)劃，現(xiàn)行用地審批的主要內(nèi)容是建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。建設(shè)項(xiàng)目用地實(shí)行分級(jí)預(yù)審，凡審批、核準(zhǔn)、備案的建設(shè)項(xiàng)目需對(duì)其涉及的土地利用事項(xiàng)進(jìn)行審查，涉及項(xiàng)目選址、項(xiàng)目的供地條件、用地指標(biāo)、占用耕地補(bǔ)充方案、征地補(bǔ)償和復(fù)墾資金安排等。而農(nóng)用地（包括耕地）轉(zhuǎn)用審批涉及土地用途、建設(shè)用地控制指標(biāo)等?？梢钥闯?，當(dāng)前體制下耕地轉(zhuǎn)用已成為核心的行政審批內(nèi)容，耕地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地指標(biāo)也成為一個(gè)核心的計(jì)劃指標(biāo)控制類型。但現(xiàn)實(shí)卻是，中央政府在不斷收緊政策，對(duì)地方政府耕地轉(zhuǎn)用行為施以嚴(yán)厲管控的同時(shí)，又通過用地政策“開口子”以緩解對(duì)耕地轉(zhuǎn)用的內(nèi)在壓力。

政策“口子”的不斷“扎緊”突出表現(xiàn)為耕地占補(bǔ)平衡制度。1999年出臺(tái)的新《土地管理法》中明確提出“實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度”，國土資源部同年實(shí)行“建設(shè)用地占一補(bǔ)一”制度，明確提出“耕地占補(bǔ)平衡”概念，即建設(shè)占用多少耕地，就要補(bǔ)充多少數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?006年之后，“占補(bǔ)平衡”政策從按區(qū)域考核向占用耕地的建設(shè)用地項(xiàng)目與補(bǔ)充耕地的土地開發(fā)整理項(xiàng)目相掛鉤的制度轉(zhuǎn)變，并單獨(dú)考核。2008年之后，非農(nóng)占用耕地全面實(shí)行“先補(bǔ)后占”，即新增建設(shè)項(xiàng)目用地在審批前，必須先將足額耕地資源儲(chǔ)備進(jìn)行補(bǔ)充。隨著政策的收緊，各地特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)耕地后備資源逐年減少，補(bǔ)充耕地的能力受到嚴(yán)重限制。因此，占用耕地較多而耕地后備資源較少的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，普遍開始向占用耕地較少而耕地后備資源較多的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)購買耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。盡管這可以提升土地利用效率，提高土地生產(chǎn)力，但國土資源部于2009年發(fā)文禁止該行為，規(guī)定只可在本省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑。

但是，在通過占補(bǔ)平衡政策實(shí)施嚴(yán)厲管控的同時(shí)，耕地政策也在不斷“開口子”，突出表現(xiàn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的誕生與推廣。2004年，在地方政府強(qiáng)烈的用地需求下，國務(wù)院發(fā)布28號(hào)文明確了“增減掛鉤”政策，即“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。2006年在天津等五個(gè)省市進(jìn)行掛鉤試點(diǎn)，設(shè)立掛鉤項(xiàng)目183個(gè)，周轉(zhuǎn)指標(biāo)7.38萬畝。2008年國土資源部的管理辦法進(jìn)一步明確：“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡稱項(xiàng)目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)?！敝?013年，增減掛鉤政策已在全國29個(gè)省區(qū)普及推廣。按照現(xiàn)有研究的觀察總結(jié)，增減掛鉤政策的設(shè)計(jì)要點(diǎn)可以歸結(jié)為三方面。（1）目前農(nóng)村集體建設(shè)用地使用存在嚴(yán)重浪費(fèi)問題，農(nóng)民宅基地存在很大的“挖潛”空間。（2）通過對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行拆舊復(fù)墾，耕地增加，農(nóng)民住進(jìn)了新房，同時(shí)城市建設(shè)也獲得了相應(yīng)土地指標(biāo)。在這一過程中，如果“農(nóng)民上樓、資本下鄉(xiāng)”結(jié)合的好，甚至還能夠推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化和統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。（3）項(xiàng)目封閉運(yùn)行，要求拆舊區(qū)與建新區(qū)一一對(duì)應(yīng)，可有效防止大拆大建等無序行為。但是，隨著時(shí)間的推移，增減掛鉤的政策“口子”卻越撕越大。原本是意在解決地方用地緊缺的“項(xiàng)目型”政策，逐漸成為地方用地指標(biāo)的主要來源。

可以看出，通過繁復(fù)的行政審批程序和內(nèi)容，輔之以干部和人事管理體制改革為保障，對(duì)地方政府包括耕地轉(zhuǎn)用建設(shè)用地在內(nèi)的所有用地行為施以嚴(yán)厲管控，其目標(biāo)都是為了落實(shí)“最嚴(yán)格土地管理制度”的要求，以期達(dá)到保護(hù)耕地、集約節(jié)約使用土地的目標(biāo)。但就在這樣一個(gè)體制下，針對(duì)地方政府用地“開源”方面的自發(fā)實(shí)驗(yàn)和“自主創(chuàng)新”，中央政府既有嚴(yán)厲制止，事實(shí)上也有妥協(xié)與退讓，這看似矛盾的現(xiàn)象，反映了當(dāng)前用地分權(quán)體制下的深層次問題，值得從理論上進(jìn)行剖析。

外部性機(jī)制的理論內(nèi)涵

現(xiàn)有與耕地保護(hù)相關(guān)的外部性理論主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是財(cái)政分權(quán)理論；另一理論流派則是政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)背景下的自上而下錦標(biāo)競爭理論。本部分先從現(xiàn)有理論出發(fā)評(píng)述耕地保護(hù)的分權(quán)治理邏輯與外部性機(jī)制，進(jìn)而從前文的審批體制與政策演化出發(fā)作進(jìn)一步補(bǔ)充與拓展。

從財(cái)政分權(quán)理論來看，耕地保護(hù)產(chǎn)生的地區(qū)外部性機(jī)制可能來自于針對(duì)資本、勞動(dòng)力等稀缺要素展開的財(cái)政競爭?，F(xiàn)有研究普遍注意到財(cái)政分權(quán)體制對(duì)于土地財(cái)政形成與發(fā)展的助推。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府熱衷于通過高額土地出讓金減輕分稅制后地方財(cái)政壓力，地方政府出讓土地實(shí)際上是財(cái)政分權(quán)后的一種“無奈之舉”。分稅制集中財(cái)權(quán)使地方政府逐漸走向了以土地利用、開發(fā)和出讓為主的發(fā)展模式，從而形成了土地財(cái)政。分稅制下的土地財(cái)政興起某種意義上是財(cái)政體制改革的意外后果。從財(cái)政分權(quán)理論出發(fā)，除了土地財(cái)政激勵(lì)對(duì)地方政府耕地轉(zhuǎn)用的直接影響，財(cái)政分權(quán)體制下的財(cái)政競爭還會(huì)通過地方政府用地行為產(chǎn)生地區(qū)外部性影響，即雖然耕地資源不具備流動(dòng)性，但是圍繞耕地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的配給卻可能產(chǎn)生間接的外部性影響。當(dāng)?shù)胤秸槍?duì)稀缺性要素展開財(cái)政競爭時(shí)，往往將土地供應(yīng)作為重要的政策工具，不管是工業(yè)用地供應(yīng)出讓的競次行為，還是商業(yè)服務(wù)業(yè)和住宅用地供應(yīng)出讓的競次行為，其前提都需要通過耕地轉(zhuǎn)用以獲得更多的新增建設(shè)用地指標(biāo)。進(jìn)而，當(dāng)某一地方政府憑借區(qū)位和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢、議價(jià)能力獲得更多的用地指標(biāo)，意味著其他地區(qū)可能承擔(dān)更多的耕地保護(hù)任務(wù)，以及更少的審批建設(shè)用地指標(biāo)。顯然，這種財(cái)政競爭導(dǎo)致的地區(qū)間耕地轉(zhuǎn)用外部性并不一定基于地理位置相鄰、經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)生，而是在一種相對(duì)封閉的數(shù)量管制與指標(biāo)控制體系下產(chǎn)生的“隱性”地區(qū)間外部性。

進(jìn)而來看晉升錦標(biāo)賽理論。中國目前的財(cái)政體制是分權(quán)化的，但是治理結(jié)構(gòu)仍然是高度集權(quán)型，同化程度很高并且具有很強(qiáng)的“任務(wù)規(guī)則”性。中國“對(duì)上負(fù)責(zé)”的錦標(biāo)競爭中具有鮮明的任務(wù)規(guī)則。地方政府在實(shí)施特定任務(wù)過程中盡管具有很大的自由裁量權(quán)，但是必須緊密圍繞上級(jí)政府的特定目標(biāo)。上級(jí)建立了完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制，其中最重要的是人事任免和官員選撥。此外，公務(wù)部門人事政策與公務(wù)員薪酬制度改革，事實(shí)上也是強(qiáng)化了“條條”的控制。那么，作為一項(xiàng)鮮明的任務(wù)規(guī)則，中國存在耕地保護(hù)的晉升錦標(biāo)賽嗎？從現(xiàn)實(shí)情況來看，耕地資源已經(jīng)是地方政府“以地謀發(fā)展”的土地財(cái)政及土地金融模式中的核心要素。盡管中央政府建立了以耕地保護(hù)為核心的土地嚴(yán)控制度，各類土地管理制度不斷細(xì)化、強(qiáng)化，但是仔細(xì)觀察這些制度設(shè)計(jì)，更多表現(xiàn)為禁止逾越的政策“紅線”，限制性和禁止性功能突出，與晉升激勵(lì)的關(guān)聯(lián)較為微弱。在現(xiàn)有以GDP為核心的晉升錦標(biāo)賽體系下，地方多年來以土地為核心的發(fā)展模式短期內(nèi)難以得到根本改變。在強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)增長激勵(lì)和事實(shí)上的政績考核錯(cuò)位下，地方政府并不會(huì)形成耕地保護(hù)的錦標(biāo)競爭。晉升激勵(lì)要求的“多用地”與土地嚴(yán)控形成的“用地風(fēng)險(xiǎn)”相交織，只會(huì)使得地方政府產(chǎn)生一種扭曲的行為激勵(lì)——“在規(guī)避用地風(fēng)險(xiǎn)的前提下盡量多爭取用地”！

不僅如此，耕地保護(hù)政策“口子”表明了地方政府的“倒逼”與中央政府的妥協(xié)與退讓。增減掛鉤政策“口子”的出臺(tái)既是中央政府順應(yīng)當(dāng)下工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然選擇，也是為地方政府保有發(fā)展積極性和發(fā)展空間的無奈之舉。除了財(cái)政分權(quán)理論和晉升錦標(biāo)賽理論，可以提出的一個(gè)補(bǔ)充是：耕地保護(hù)的外部性機(jī)制還存在于中央政府與地方政府策略交互影響的博弈格局之中。增減掛鉤政策便是體制內(nèi)部張力過大時(shí)中央針對(duì)地方“開口子”的具體表現(xiàn)。這種為了紓解耕地保護(hù)體制內(nèi)在張力的政策演化，反映了中央政府既缺乏能夠?qū)⒏剡^度減損和耕地質(zhì)量下降的后果在地方政府層面予以內(nèi)部化的有效財(cái)政激勵(lì)約束機(jī)制，也缺乏能夠準(zhǔn)確甄別地方政府耕地轉(zhuǎn)用行為的信息與能力。面對(duì)分權(quán)體制的內(nèi)在張力和地方政府耕地轉(zhuǎn)用上“負(fù)外部性”行為，中央政府采用了管制和用地權(quán)組合手段。在通過占補(bǔ)平衡嚴(yán)控地方政府耕地轉(zhuǎn)用的同時(shí)，明晰了一種替代式用地權(quán)思路——通過城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地“增減掛鉤”這一用地權(quán)上的創(chuàng)新以滿足地方政府“開源”需求。

基于上述討論，關(guān)于耕地政策的外部性機(jī)制具有以下三方面的內(nèi)涵：

首先，按照財(cái)政競爭學(xué)說的解釋，追求財(cái)政收入最大化的“利維坦”政府，會(huì)針對(duì)資本、勞動(dòng)力、土地等稀缺流動(dòng)性資源而引發(fā)轄區(qū)間競爭機(jī)制。驗(yàn)證耕地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的空間相依性是否來自財(cái)政競爭機(jī)制的驅(qū)動(dòng)，構(gòu)成了第一個(gè)可供檢驗(yàn)的命題。

其次，按照晉升錦標(biāo)賽理論下的地方政府行為激勵(lì)解釋，一方面，在“土地-財(cái)政-金融”三位一體發(fā)展模式下，地方政府迫切需要更多建設(shè)用地指標(biāo)。面對(duì)數(shù)量管制和指標(biāo)控制，強(qiáng)烈的用地需求會(huì)使得地區(qū)間表現(xiàn)出策略互補(bǔ)性質(zhì)的交互影響；另一方面，在轄區(qū)內(nèi)的主要領(lǐng)導(dǎo)人事任免和政治晉升敏感時(shí)點(diǎn)，因?yàn)楦剞D(zhuǎn)用建設(shè)用地行為具有潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)與不確定性（如轉(zhuǎn)用后的耕地補(bǔ)充、開發(fā)和土地拆遷等問題），這使得地方政府會(huì)相對(duì)保守，地區(qū)間耕地指標(biāo)的策略互補(bǔ)性競爭程度會(huì)同步下降。因此，判斷耕地轉(zhuǎn)用行為的地區(qū)間策略交互影響是否受到政治晉升的周期、規(guī)模與形式的制約，不僅可作為檢驗(yàn)晉升錦標(biāo)賽理論的直接證據(jù)，也可以揭示晉升激勵(lì)要求的“多用地”與土地嚴(yán)控形成的“用地風(fēng)險(xiǎn)”共同作用下的地方政府行為扭曲，構(gòu)成第二個(gè)可供檢驗(yàn)的命題。

最后，結(jié)合前文關(guān)于政策“口子”演化的歸納總結(jié)和耕地保護(hù)分權(quán)體制的內(nèi)在張力觀點(diǎn)，占補(bǔ)平衡是中央對(duì)地方“扎口子”，增減掛鉤政策則是中央政府在耕地保護(hù)分權(quán)體制內(nèi)在張力過大時(shí)為地方政府“松綁”“開口子”。那么，增減掛鉤相比于占補(bǔ)平衡，應(yīng)該能夠顯著降低地方政府圍繞耕地轉(zhuǎn)用建設(shè)用地的策略交互影響。這作為檢驗(yàn)耕地保護(hù)分權(quán)體制內(nèi)在張力觀點(diǎn)的證據(jù)，構(gòu)成第三個(gè)可供檢驗(yàn)的命題。

主要結(jié)論與啟示

圍繞耕地保護(hù)的地區(qū)間外部性，本文綜合檢驗(yàn)了財(cái)政競爭機(jī)制、晉升錦標(biāo)賽機(jī)制和分權(quán)體制內(nèi)在張力的影響。主要結(jié)論包括：

首先，財(cái)政競爭機(jī)制對(duì)于耕地保護(hù)具有負(fù)面作用，具體表現(xiàn)為通過稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率的地區(qū)間競爭對(duì)于本地的耕地轉(zhuǎn)用水平產(chǎn)生了反向激勵(lì)，降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率將會(huì)顯著加強(qiáng)地區(qū)的耕地轉(zhuǎn)用建設(shè)用地行為，并在現(xiàn)有數(shù)量管制和指標(biāo)控制體系下產(chǎn)生了更為顯著的地區(qū)間競爭和策略交互影響。本地稅費(fèi)負(fù)擔(dān)與地區(qū)間指標(biāo)競爭二者之間總體具有策略替代式影響。

其次，晉升錦標(biāo)賽機(jī)制對(duì)于耕地保護(hù)也產(chǎn)生了不利影響。在本文的“反向”測度中，使用了主要領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)、現(xiàn)任或前任晉升，以及后任“空降”式接替和本地選拔接替四種情形作為晉升時(shí)點(diǎn)，對(duì)晉升與非晉升時(shí)點(diǎn)地區(qū)之間的策略交互影響加以分析，從而在地區(qū)間圍繞耕地轉(zhuǎn)用建設(shè)用地的空間相依性中剝離出了晉升錦標(biāo)賽機(jī)制產(chǎn)生的策略交互影響。實(shí)證結(jié)果證實(shí)了上述四個(gè)時(shí)點(diǎn)下的顯著變化，并且發(fā)現(xiàn)本地選拔接替和晉升為黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)點(diǎn)上，地方政府的策略交互程度下降相對(duì)更大，這不僅符合晉升錦標(biāo)賽體制下的政治生態(tài)，也證實(shí)了晉升競標(biāo)賽是耕地保護(hù)地區(qū)外部性的重要驅(qū)動(dòng)機(jī)制之一，同時(shí)也揭示了晉升激勵(lì)要求的“多用地”與土地嚴(yán)控形成的“用地風(fēng)險(xiǎn)”共同作用下的地方政府行為扭曲。晉升錦標(biāo)賽機(jī)制對(duì)于耕地保護(hù)也產(chǎn)生了不利影響。這不僅符合晉升錦標(biāo)賽體制下的政治生態(tài)，也證實(shí)了晉升競標(biāo)賽是耕地保護(hù)地區(qū)外部性的重要驅(qū)動(dòng)機(jī)制之一，同時(shí)也揭示了晉升激勵(lì)要求的“多用地”與土地嚴(yán)控形成的“用地風(fēng)險(xiǎn)”共同作用下的地方政府行為扭曲。

再次，作為本文補(bǔ)充的一個(gè)耕地保護(hù)的分權(quán)治理邏輯和外部性機(jī)制，針對(duì)政策的漸進(jìn)推廣與地區(qū)間圍繞耕地轉(zhuǎn)用的策略交互影響之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果也發(fā)現(xiàn)了穩(wěn)健和顯著的正面效應(yīng)，這證實(shí)了本文的判斷。

最后，綜合比較三種外部性機(jī)制及其效應(yīng)，財(cái)政競爭機(jī)制和晉升錦標(biāo)賽機(jī)制明顯強(qiáng)于耕地政策“口子”，體現(xiàn)為圍繞耕地轉(zhuǎn)用建設(shè)用地的地區(qū)間策略交互影響中，財(cái)政競爭和晉升錦標(biāo)賽外部性機(jī)制所產(chǎn)生的增強(qiáng)效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于耕地政策“口子”所釋放的紓解作用，這說明體制內(nèi)在的張力仍然在累聚。事實(shí)上，由于耕地的政府間目標(biāo)錯(cuò)位會(huì)使得央地之間圍繞耕地保護(hù)政策體系持續(xù)產(chǎn)生正反饋式的循環(huán)累積影響。當(dāng)占補(bǔ)平衡政策產(chǎn)生和累積的壓力過大，分權(quán)體制下漸進(jìn)形成的間斷性平衡越發(fā)難以維系時(shí)，為了紓解內(nèi)在張力引發(fā)的反彈與倒逼，必然會(huì)通過增減掛鉤這樣的政策“口子”予以釋放與疏導(dǎo)。

耕地的多重屬性決定了其既是關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定與糧食安全的公共資源，同時(shí)又是“三位一體”發(fā)展模式中的核心要素。本文的研究啟示在于，為了建立分權(quán)體制下的有效治理機(jī)制，需要將財(cái)政競爭機(jī)制和晉升錦標(biāo)賽機(jī)制的完善與耕地政策“口子”的掌握加以統(tǒng)籌與聯(lián)動(dòng)，孤立運(yùn)用政策“開口子”式的“打補(bǔ)丁”策略仍沒有從根本上解決體制內(nèi)在張力。在完善中國分權(quán)治理結(jié)構(gòu)和地方財(cái)政體制的進(jìn)程中，除了針對(duì)耕地保護(hù)建立和實(shí)施更為科學(xué)的政績考核與晉升機(jī)制，還需要從地方稅費(fèi)和轉(zhuǎn)移支付等制度予以突破，塑造科學(xué)的財(cái)政激勵(lì)約束機(jī)制。而在耕地政策“口子”的掌握上，需要設(shè)計(jì)出能夠兼容地方治理機(jī)制完善和財(cái)政體制改革，同時(shí)又能激勵(lì)地方政府主動(dòng)集約節(jié)約使用土地資源的制度機(jī)制。為了真正落實(shí)耕地保護(hù)基本國策，上述命題不僅是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，也構(gòu)成了未來進(jìn)一步研究的方向。