國有資本投資運(yùn)營公司授權(quán)經(jīng)營體制存在問題及原因分析

佟元琪

中圖分類號(hào)：D922.291.91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)：A 文章編號(hào)：1674-1145（2019）9-156-02

摘 要 以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，是一場縱向貫穿、立體聯(lián)動(dòng)的多維攻堅(jiān)戰(zhàn)。而國有資本投資、運(yùn)營公司作為改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的平臺(tái)公司，對上承接授權(quán)履行出資人職責(zé)，對下主導(dǎo)國有資本布局和激發(fā)微觀主體活力，其試點(diǎn)進(jìn)程和成效事關(guān)國資國企改革全局。但不容忽視的是，關(guān)于兩類公司與履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，授權(quán)內(nèi)容、模式、程度及具體管控模式等還存在諸多問題。分析產(chǎn)生問題的原因，有利于堅(jiān)持“問題導(dǎo)向”，不斷完善國有資本投資運(yùn)營公司授權(quán)經(jīng)營體制 。

關(guān)鍵詞 國有企業(yè) 國有資本 國有資本投資運(yùn)營公司 授權(quán)經(jīng)營體制

一、我國國有資本投資、運(yùn)營公司授權(quán)經(jīng)營現(xiàn)狀

2017年，國務(wù)院國資委以管資本為主加快推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，取消下放各項(xiàng)職能43項(xiàng)，各地國資委下放職能563項(xiàng)。中央企業(yè)投資、運(yùn)營公司在原有2家試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展到了“2+8”共計(jì)10家，即：誠通集團(tuán)、中國國新2家運(yùn)營公司試點(diǎn)，和國投、中糧集團(tuán)、神華集團(tuán)、寶武集團(tuán)、中國五礦、招商局集團(tuán)、中交集團(tuán)、保利集團(tuán)等8家投資公司試點(diǎn)，18項(xiàng)權(quán)力授權(quán)下放。2018年，在此前的10家央企兩類公司試點(diǎn)基礎(chǔ)上，確定新一批11家中央企業(yè)被納入國有資本投資公司試點(diǎn)。

2019年6月3日，國務(wù)院國資委向各中央企業(yè)、地方國資委印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）>的通知》，要求各中央企業(yè)結(jié)合實(shí)際貫徹落實(shí)。重點(diǎn)選取了5大類、35項(xiàng)授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)列入《清單》。

遼寧省人民政府于2019年1月12日，印發(fā)了《遼寧省推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)實(shí)施方案》（遼政發(fā)〔2019〕2號(hào)）。按照方案設(shè)計(jì)，2019年省級(jí)層面推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)，組織2—3家省屬企業(yè)改組組建國有資本運(yùn)營公司，探索有效的管控模式和運(yùn)營方式，初步建立出資人對國有資本投資、運(yùn)營公司的監(jiān)管機(jī)制；省內(nèi)各市結(jié)合實(shí)際有序開展試點(diǎn)，并形成試點(diǎn)方案報(bào)省深化國資國企改革領(lǐng)導(dǎo)小組。目前，省級(jí)層面正在有序推進(jìn)華晨集團(tuán)和交投集團(tuán)改組國有資本投資公司試點(diǎn)工作，下一步將在實(shí)施過程中歸納總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找到一條適合遼寧省國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路徑，更好地發(fā)揮國有企業(yè)在遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支柱作用。

2018年1月30日沈陽市國資委印發(fā)《沈陽市市屬國有資本投資運(yùn)營公司授權(quán)經(jīng)營暫行辦法》，對沈陽盛京金控投資集團(tuán)有限公司、沈陽產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)有限公司、沈陽城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司、沈陽盛京資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司實(shí)行授權(quán)經(jīng)營，搭建“3+1+N”的國有資本投資運(yùn)營格局，即：以上“3”家國有資本投資運(yùn)營公司，“1”家資產(chǎn)管理公司，“N”個(gè)國有資本產(chǎn)業(yè)投資平臺(tái)。通過強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)國有資本授權(quán)經(jīng)營管理辦法，對國有資本投資運(yùn)營公司進(jìn)行授權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)管理、資本運(yùn)營等方面權(quán)限，將進(jìn)一步提高資本配置和運(yùn)營效率，由“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。

二、國有資本投資、運(yùn)營公司授權(quán)經(jīng)營影響因素分析

（一）履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)層面

國有資本投資運(yùn)營公司按照國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)或政府直接授予出資人職責(zé)兩種模式開展試點(diǎn)。由政府或國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)，其可授權(quán)董事會(huì)行使股東會(huì)部分職權(quán)。政府和國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為授權(quán)主體，統(tǒng)一開展授放權(quán)。其決定著“怎么授放權(quán)，授放什么權(quán)”，科學(xué)界定其與國有資本投資、運(yùn)營公司的權(quán)責(zé)邊界，合理劃分和明確出資人職責(zé)與監(jiān)管職責(zé)，明確履職方式、監(jiān)管方式，監(jiān)管效能等直接決定著國有資本投資運(yùn)營公司授權(quán)經(jīng)營機(jī)制“授放權(quán)”環(huán)節(jié)的成功與否。

（二）國有資本投資、運(yùn)營公司層面

國有資本投資、運(yùn)營公司既是“接權(quán)”主體，又是“授放權(quán)”主體，其上接政府或國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的授放權(quán)，下行持股企業(yè)的“授放權(quán)”，處于授權(quán)經(jīng)營體制的中樞環(huán)節(jié)，其以資本為紐帶、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)依法自主開展國有資本運(yùn)作，不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，直接決定著授權(quán)經(jīng)營體制“接得住，行的穩(wěn)，放得下”環(huán)節(jié)的成功與否。

（三）持股企業(yè)層面

國有資本投資、運(yùn)營公司的持股企業(yè)是授權(quán)經(jīng)營體制最終的生產(chǎn)經(jīng)營主體，其是授權(quán)經(jīng)營體制最終的落腳點(diǎn)，是與市場直接接軌的授權(quán)經(jīng)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)主體。之所以推動(dòng)國有資本授權(quán)經(jīng)營，核心就是要將持股企業(yè)變?yōu)檎嬲氖袌鲋黧w，而脫離開行政化體系的樊籠，使其在市場上真正做到自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我管理、自我發(fā)展。最終持股企業(yè)能否實(shí)現(xiàn)靈活高效、市場化經(jīng)營機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，是授權(quán)經(jīng)營體制成功與否的試金石。

（四）其他主體層面

在國有資本投資運(yùn)營組建過程中，中央和地方都專門成立了工作小組，組織協(xié)調(diào)和督促落實(shí)。組織部門、發(fā)展改革委、財(cái)政部門、人力資源社會(huì)保障部門、國資委等有關(guān)部門按照職責(zé)分工落實(shí)相關(guān)政策措施。同時(shí)，依法簡化工商稅務(wù)登記、變更程序。審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視等監(jiān)督力量需與出資人監(jiān)管建立監(jiān)督工作會(huì)商機(jī)制，形成監(jiān)督合力，防范重大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和違規(guī)違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)。各相關(guān)部門密切配合、協(xié)同推進(jìn)，是授權(quán)經(jīng)營體制成功與否的有效保障。

三、國有資本投資、運(yùn)營公司授權(quán)經(jīng)營存在問題及成因分析

授權(quán)經(jīng)營體制改革是一個(gè)全面、系統(tǒng)的體系管控過程，授權(quán)經(jīng)營的各個(gè)主體存在問題，都難以形成一個(gè)閉環(huán)、暢通的授權(quán)經(jīng)營體系。

（一）國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)層面

國有資本投資運(yùn)營公司授權(quán)經(jīng)營體制的頂層設(shè)計(jì)逐漸明晰，但企業(yè)運(yùn)營實(shí)際過程中，特別是地方層面推進(jìn)過程中，涉及的面廣，情況復(fù)雜，目前的文件還難以全面覆蓋和明晰授權(quán)的范圍及放權(quán)歸位的內(nèi)容。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的履行出資人職責(zé)和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能，公司股東會(huì)職能和董事會(huì)職能等還沒有明確的劃分和捋順，針對不同企業(yè)實(shí)際及管控能力制定不同的授放權(quán)模式及調(diào)整模式尚需探討，“授而不放，放而不松”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。