農(nóng)業(yè)執(zhí)法與肥料市場(chǎng)監(jiān)管

陽貴德 黃琳琳 唐德方 趙小蘭 陸峰 周翡云

(桂林市農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法支隊(duì),廣西 541000)

我國是農(nóng)業(yè)大國,也是世界化肥生產(chǎn)和消費(fèi)大國,化肥消費(fèi)量占世界30%[1]?，F(xiàn)階段化肥行業(yè)總體供大于需、產(chǎn)能過剩[2],產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重。隨著國家農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革深化、安全環(huán)保從嚴(yán)、肥料分級(jí)等政策改革,按照國家深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加大生態(tài)環(huán)保力度、強(qiáng)化水土污染防治、實(shí)現(xiàn)化肥使用量零增長(zhǎng)、促進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展總體要求,倒逼肥料企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),市面上的新型肥料產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站公布的2018年全國肥料監(jiān)督抽查情況通報(bào)結(jié)果顯示,抽檢的肥料樣品合格率為90.8%,其中大量元素水溶肥的合格率為75%;廣西農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳網(wǎng)站公布的2018年度肥料市場(chǎng)監(jiān)督檢查結(jié)果通報(bào)結(jié)果顯示,抽檢的肥料樣品整體合格率87.1%,其中微生物肥樣品合格率為50.0%;廣西工商行政管理局網(wǎng)站公布的2018年第一和第二階段肥料商品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)結(jié)果通報(bào)顯示,抽檢的肥料合格率分別為91.4%和89.1%;廣西質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局網(wǎng)站公布的2018年化肥產(chǎn)品質(zhì)量廣西監(jiān)督抽查情況通報(bào)結(jié)果顯示,抽檢的化肥不合格率為12.05%。各部門質(zhì)量抽檢結(jié)果表明,目前市場(chǎng)上銷售的肥料質(zhì)量均有不同程度的不合格現(xiàn)象,部分肥料種類不合格率很高,必須強(qiáng)化肥料登記管理,加大市場(chǎng)監(jiān)管力度,做到有法可依,執(zhí)法必嚴(yán),才能有效打擊制售假冒偽劣肥料和虛假包裝標(biāo)簽宣傳的坑農(nóng)害農(nóng)違法行為。如何提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法與肥料市場(chǎng)監(jiān)管力度,是新形勢(shì)下急迫研究和解決的問題。

1 監(jiān)管職能劃分及執(zhí)法依據(jù)

目前我國尚未出臺(tái)專門的法律法規(guī)來規(guī)范肥料的生產(chǎn)經(jīng)營。在肥料生產(chǎn)許可領(lǐng)域由原質(zhì)監(jiān)部門依據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》進(jìn)行監(jiān)管;在肥料流通領(lǐng)域由原工商部門依據(jù)《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》進(jìn)行監(jiān)管;農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門依據(jù)《肥料登記管理辦法》對(duì)部分肥料產(chǎn)品進(jìn)行登記管理[3]。

2 農(nóng)業(yè)執(zhí)法在查處肥料違法案件中存在的問題

2.1 處罰條款序號(hào)的困惑

《肥料登記管理辦法》于2000年6月23日農(nóng)業(yè)部令第23號(hào)發(fā)布,2004年7月1日農(nóng)業(yè)部令第38修訂,2017年11月30日農(nóng)業(yè)部令第8號(hào)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于修改和廢止部分規(guī)章、規(guī)范性文件的決定》修改。由于2017年新版的《肥料登記管理辦法》未全文公布,且刪除了第六條和第三十二條。目前在處罰條款適用上存在兩種觀點(diǎn),一種觀點(diǎn)認(rèn)為,既然原條款第六條被整條刪除,所以2017年11月30日農(nóng)業(yè)部令第8號(hào)修改后的《肥料登記管理辦法》中的條款序號(hào)就自然而然的相應(yīng)順延調(diào)整,其中罰則的第二十七條、第二十八條等依次調(diào)整為新的序號(hào)為第二十六條、第二十七條。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,2017年11月30日農(nóng)業(yè)部令第8號(hào)是“修改”令,不是“修訂”令,而且農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也沒有公布新版的《肥料登記管理辦法》全文,所以應(yīng)延用原來罰則條款的序號(hào)。

由于不同的執(zhí)法辦案人員對(duì)修改后的《肥料登記管理辦法》的條款編序觀點(diǎn)不同,在2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門組織的案卷交叉評(píng)查中,出現(xiàn)同一性質(zhì)的肥料生產(chǎn)、經(jīng)營違法行為,在不同的執(zhí)法隊(duì)員制作的處罰文書中所引用的罰則條款序號(hào)不同的現(xiàn)象,給執(zhí)法工作留下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.2 《肥料登記管理辦法》的局限性

2.2.1 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對(duì)肥料的監(jiān)管權(quán)限 《肥料登記管理辦法》第十三條規(guī)定“硫酸銨,尿素……,單一元素肥,高濃度復(fù)合肥”等16種(類)肥料免于登記,需要登記的肥料為中低濃度復(fù)混肥(復(fù)合肥)、生物肥、水溶肥、有機(jī)肥等部分肥料品種。《肥料登記管理辦法》雖然為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門開展肥料執(zhí)法提供了依據(jù),但只對(duì)需要登記的肥料有監(jiān)管責(zé)權(quán),執(zhí)法權(quán)限有限。

在執(zhí)法實(shí)踐中,當(dāng)農(nóng)戶購買施用了幾種肥料(包括需要登記和不需要登記的)后作物發(fā)生肥害,到農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行投訴時(shí),由于管理權(quán)限,農(nóng)業(yè)部門只能對(duì)需要登記的肥料開展調(diào)查,那些免于登記的肥料產(chǎn)品則需要農(nóng)戶到原工商部門進(jìn)行投訴。目前缺少農(nóng)業(yè)司法鑒定機(jī)構(gòu),工商部門接到肥害投訴時(shí)又得找農(nóng)業(yè)部門幫忙來組織專家進(jìn)行分析鑒定。由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的管理權(quán)限和工商部門種植業(yè)專業(yè)知識(shí)的局限,易出現(xiàn)農(nóng)民投訴不便和維權(quán)困難的局面。

肥料登記批準(zhǔn)的內(nèi)容主要包括：登記證號(hào)、企業(yè)名稱、通用名商品名、產(chǎn)品形態(tài)、有效菌種、技術(shù)指標(biāo)(有效成分及含量)、使用作物/區(qū)域等。為了吸引消費(fèi)者的注意,市場(chǎng)上的肥料產(chǎn)品包裝標(biāo)簽上標(biāo)注的內(nèi)容除了登記批準(zhǔn)的內(nèi)容以外,還標(biāo)注了其他夸大肥料功能性質(zhì)的文字或圖片信息,對(duì)這些涉嫌虛假宣傳誤導(dǎo)消費(fèi)者的行為,但實(shí)際上由于管理權(quán)限,農(nóng)業(yè)部門也只對(duì)登記批準(zhǔn)的標(biāo)簽內(nèi)容有監(jiān)管權(quán),對(duì)登記批準(zhǔn)以外的內(nèi)容無權(quán)監(jiān)管,同樣工商部門往往也不便于監(jiān)管屬于農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管的需登記的肥料產(chǎn)品。

2.2.2 違法成本低,生產(chǎn)企業(yè)不懼處罰 《肥料登記管理辦法》罰則第二十六條(原第二十七條)有下列情形之一的,由縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政主管部門給予警告,并處違法所得3倍以下罰款,但最高不得超過30000元;沒有違法所得的,處10000元以下罰款：(一)生產(chǎn)、銷售未取得登記證的肥料產(chǎn)品;(二)假冒、偽造肥料登記證、登記證號(hào)的;(三)生產(chǎn)、銷售的肥料產(chǎn)品有效成分或含量與登記批準(zhǔn)的內(nèi)容不符的。第二十七條(原第二十八條)有下列情形之一的,由縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政主管部門給予警告,并處違法所得3倍以下罰款,但最高不得超過20000元;沒有違法所得的,處10000元以下罰款：(一)轉(zhuǎn)讓肥料登記證或登記證號(hào)的;(二)登記證有效期滿未經(jīng)批準(zhǔn)續(xù)展登記而繼續(xù)生產(chǎn)該肥料產(chǎn)品的;(三)生產(chǎn)、銷售包裝上未附標(biāo)簽、標(biāo)簽殘缺不清或者擅自修改標(biāo)簽內(nèi)容的。

從罰則第二十六條(原第二十七條)和第二十七條(原第二十八條)的內(nèi)容上看,《肥料登記管理辦法》雖然為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門開展肥料執(zhí)法提供了依據(jù),但是在處罰種類上只有“警告”和“罰款”,不能“沒收”違法生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品,而且罰款數(shù)額上限為3萬元。舉個(gè)例子,假如農(nóng)業(yè)部門檢查發(fā)現(xiàn)了某一個(gè)生產(chǎn)企業(yè)所生產(chǎn)銷售的一批有效含量與登記批準(zhǔn)不符的生物有機(jī)肥約2000t,按照市場(chǎng)批發(fā)價(jià)計(jì)算,這批生物有機(jī)肥貨值金額約250萬元,除去成本企業(yè)可獲利約75萬,根據(jù)《肥料登記管理辦法》農(nóng)業(yè)部門只能向生產(chǎn)企業(yè)處以“警告”并處以最高3萬元的行政處罰。由此可見,相對(duì)于75萬的收益來說,承擔(dān)低成本的“警告”和最高3萬元的罰款的行政處罰是很劃算的,這就可能導(dǎo)致一些不法分子不履行肥料登記制度,甚至不擇手段的制假售假。

事實(shí)上,因?yàn)樯a(chǎn)、經(jīng)營肥料的違法成本低,且生物肥和水溶肥這兩種肥料的利潤率較高,所以出現(xiàn)2018年廣西農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢等部門對(duì)肥料質(zhì)量抽檢結(jié)果顯示生物肥和水溶肥這兩種肥料的不合格率較高的現(xiàn)象也就不足為奇了。

2.2.3 罰則過粗,經(jīng)營者利用漏洞躲避處罰 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在查實(shí)肥料的生產(chǎn)者或銷售者有違法行為的,按照《肥料登記管理辦法》的罰則的第二十六條(原第二十七)、第二十七條(原第二十八條)規(guī)定“……給予警告,并處違法所得3倍以下罰款……”,因此,一些不法分子利用罰則漏洞,通過制作并提供假銷售臺(tái)賬,既通過提供的銷售憑證計(jì)算出的違法所得金額很小,由于取證難,農(nóng)業(yè)部門按照罰則只能對(duì)當(dāng)事人處以違法所得3倍罰款,由于行政處罰金額低,對(duì)違法行為起不到震懾作用。這一漏洞的存在,也可能誘發(fā)權(quán)力尋租,導(dǎo)致本應(yīng)該由一般程序處理的案子轉(zhuǎn)為用簡(jiǎn)易程序處理。

2.2.4 執(zhí)法依據(jù)受質(zhì)疑 不少肥料生產(chǎn)企業(yè)的觀點(diǎn)認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定國務(wù)院的部門規(guī)章無行政許可的設(shè)定權(quán),部門規(guī)章僅僅是執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定,《肥料登記管理辦法》沒有上位法的依據(jù),肥料登記是依據(jù)農(nóng)業(yè)部的規(guī)章實(shí)施的登記或許可,《肥料登記管理辦法》不符合《中華人民共和國行政許可法》。

3 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法與肥料監(jiān)管力度的建議

為規(guī)范肥料市場(chǎng)秩序,保證肥料產(chǎn)品質(zhì)量,維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)化肥減量增效、耕地質(zhì)量保護(hù),傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的目標(biāo),要強(qiáng)化監(jiān)管主體責(zé)任。建議：

3.1 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部盡快公布新修改版《肥料登記管理辦法》

農(nóng)業(yè)部令2017年第8號(hào)對(duì)《肥料登記管理辦法》進(jìn)行了修改,但是沒有正式公布修改后的新版本,導(dǎo)致基礎(chǔ)執(zhí)法人員制作肥料案件的處罰文書引用處罰條款存在爭(zhēng)議,建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及時(shí)公布新修改版本全文,以避免因引用條款不當(dāng)而存在的行政訴訟敗訴隱患。

3.2 加快肥料管理立法

目前沒有專門的法律管理肥料行業(yè),存在多頭管理,建議參照農(nóng)藥的管理模式,制定并出臺(tái)《肥料管理?xiàng)l例》,并完善配套規(guī)章,將肥料生產(chǎn)、經(jīng)銷及推廣使用納入法制軌道,使各個(gè)階段的管理有法可依[4]。通過立法,加強(qiáng)肥料的登記管理,確保肥料配方科學(xué)合理高效。通過立法,增加處罰種類(如增加沒收違法生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品、工具等),提高罰金額度(以違法生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)品的貨值金額為處罰依據(jù)),提高懲戒處罰力度,提高違法成本,讓肥料行業(yè)從業(yè)者不敢輕易違法,自覺守法生產(chǎn)經(jīng)營。通過立法,明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的主管職責(zé),避免多頭執(zhí)法,規(guī)范行政執(zhí)法行為,提高行政執(zhí)法效率和水平。依法規(guī)范和維護(hù)肥料市場(chǎng)秩序,從而推動(dòng)肥料行業(yè)的健康發(fā)展,同時(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益[5],保護(hù)土地資源和生態(tài)環(huán)境,保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

3.3 聯(lián)合執(zhí)法,聯(lián)合懲戒

鑒于目前肥料產(chǎn)品抽檢合格率不高,肥料包裝標(biāo)識(shí)不規(guī)范,肥料管理的相關(guān)法律法規(guī)不夠健全,肥料違法成本低,多頭管理多頭執(zhí)法,違法線索部門移送不夠暢通等問題,為有效打擊制售假冒肥料的坑農(nóng)害農(nóng)違法行為,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要主動(dòng)擔(dān)當(dāng),加大對(duì)肥料市場(chǎng)的監(jiān)管力度,利用農(nóng)資打假的協(xié)調(diào)配合機(jī)制,主動(dòng)邀請(qǐng)公安部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門等職能部門進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管,聯(lián)合執(zhí)法,聯(lián)合懲戒,更好的震懾不法分子,使其不敢明知故犯,自覺維護(hù)市場(chǎng)秩序。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門還要負(fù)好銜接責(zé)任,發(fā)現(xiàn)肥料生產(chǎn)、經(jīng)營中涉刑事案件的要及時(shí)將案件線索通報(bào)和將案件材料移送相關(guān)部門,并積極配合相關(guān)部門開展案件偵辦,做到監(jiān)管不越位,不失位。

3.4 做好肥害投訴案件的協(xié)調(diào)處理

通過司法鑒定名錄網(wǎng)(司法部司法鑒定管理局授權(quán)發(fā)布)查詢顯示[6],目前全國涉及農(nóng)業(yè)類司法鑒定業(yè)務(wù)的司法鑒定機(jī)構(gòu)有二十幾家,只從事農(nóng)業(yè)司法鑒定的專設(shè)機(jī)構(gòu)8家。鑒于目前廣西還沒有從事農(nóng)業(yè)類司法鑒定業(yè)務(wù)的司法鑒定機(jī)構(gòu),建議廣西的司法鑒定機(jī)構(gòu)開拓農(nóng)業(yè)司法鑒定業(yè)務(wù),或者建立專門的農(nóng)業(yè)司法鑒定機(jī)構(gòu)。

鑒于目前農(nóng)業(yè)司法鑒定機(jī)構(gòu)少,發(fā)生肥害事件后農(nóng)戶投訴難的問題,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要主動(dòng)承擔(dān)糾紛協(xié)調(diào)處理責(zé)任。農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門要及時(shí)對(duì)涉案肥料進(jìn)行抽樣送檢,及時(shí)組織土肥、植保等業(yè)務(wù)專家進(jìn)行田間分析鑒定,并出具損失評(píng)估報(bào)告,損害原因分析報(bào)告等,組織進(jìn)行田間試驗(yàn)等技術(shù)服務(wù)。最后,組織召開投訴雙方的協(xié)商會(huì)議,公平、公正的協(xié)調(diào)相關(guān)補(bǔ)償事宜。