胥浦村積極探索農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易機(jī)制

■ 王益林

胥浦村地處金山工業(yè)區(qū)西部，分別與張堰鎮(zhèn)百家村、亭林鎮(zhèn)油車(chē)村、呂巷鎮(zhèn)顏圩村交界，區(qū)域面積3.2 平方公里，設(shè)12 個(gè)村民小組，地處工業(yè)區(qū)規(guī)劃之內(nèi)。受工業(yè)區(qū)開(kāi)發(fā)限制，胥浦村以種植水稻為主。目前，全村可耕地面積1890.32 畝，其中農(nóng)戶(hù)委托流轉(zhuǎn)面積1283.88 畝。2018年，胥浦村為解決困擾多年的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，在區(qū)農(nóng)經(jīng)站和工業(yè)區(qū)經(jīng)管理制度中心的指導(dǎo)下，試點(diǎn)引入上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所（以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)交所）土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，積極探索農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)公開(kāi)流轉(zhuǎn)交易機(jī)制，并取得初步成效。目前，其經(jīng)驗(yàn)和做法逐步在金山工業(yè)區(qū)乃至全區(qū)逐步推廣復(fù)制。

一、歷年土地流轉(zhuǎn)存在的“老問(wèn)題”

胥浦村的一名退休老干部曾說(shuō)過(guò)：我們村的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題解決了，工業(yè)區(qū)的土地流轉(zhuǎn)工作就理順了。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，胥浦村歷年來(lái)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理難，可以說(shuō)是集合了全區(qū)土地流轉(zhuǎn)典型問(wèn)題。

（一）土地?zé)o序流轉(zhuǎn)

自國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅，中央和地方政府逐步加強(qiáng)支農(nóng)惠農(nóng)政策，2015年，金山區(qū)相應(yīng)出臺(tái)了提高農(nóng)業(yè)組織化程度政策措施，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)效益逐年提高，胥浦村農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)同其他鎮(zhèn)村一樣，不管會(huì)不會(huì)種地，都覬覦其中的利益想要種地，隨之出現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)管理問(wèn)題日益突出。例如：部分種糧大戶(hù)與小農(nóng)戶(hù)以口頭承諾或是私下簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，缺乏對(duì)流轉(zhuǎn)雙方法律保護(hù)和管理依據(jù)；部分本地大農(nóng)戶(hù)將低價(jià)流入的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“反租倒包”給他人，賺取土地流轉(zhuǎn)差價(jià)，村民反響大。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理難

由于大部分農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)未納入到村經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一管理，未簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，加上流轉(zhuǎn)地塊較分散，因此造成一方面村對(duì)土地流轉(zhuǎn)信息掌握不全面不及時(shí)，對(duì)種植業(yè)茬口和農(nóng)田灌溉安排落實(shí)難，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)度和對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)的田間生產(chǎn)監(jiān)管。另一方面，土地的“非糧化”和不當(dāng)使用時(shí)有發(fā)生，成為村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理一大軟肋，多次受到工業(yè)區(qū)管委會(huì)點(diǎn)名批評(píng)。

（三）村民自治收效微

為了改變村土地流轉(zhuǎn)“亂象”，2016年，村決定嘗試村民自治即通過(guò)社員代表無(wú)記名投票方式，按得票多少，決定土地流轉(zhuǎn)的種田大農(nóng)戶(hù)。盡管村里做了大量工作，但由于當(dāng)時(shí)村對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)制定的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)不盡不合理，加上多數(shù)代表限于情面做“老好人”，致使部分土地仍然流轉(zhuǎn)到一些不符合要求規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)，反租倒包、生產(chǎn)管理等亂象仍然存在，通過(guò)村民自治方式?jīng)Q定土地流入方收效甚微。

（四）村干部壓力大

經(jīng)過(guò)兩年的摸索，胥浦村在規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式上仍然缺乏一套有效、合理的管理機(jī)制。村干部面對(duì)村民的輿論壓力越來(lái)越大，一方面來(lái)自大農(nóng)戶(hù)，由于缺乏公開(kāi)、公平、公正的土地流轉(zhuǎn)規(guī)程，往往會(huì)導(dǎo)致大農(nóng)戶(hù)之間惡意競(jìng)爭(zhēng)，相互檢舉；另一方面來(lái)自小農(nóng)戶(hù)，即同一區(qū)域內(nèi)流轉(zhuǎn)價(jià)格相差甚多，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)低的農(nóng)戶(hù)要收回委托村流轉(zhuǎn)的土地。村民反響無(wú)形中加大了村干部的心理壓力。

二、引入土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易機(jī)制

胥浦村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀早已引起工業(yè)區(qū)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)中心和農(nóng)技站重視。工業(yè)區(qū)經(jīng)管中心為了貫徹落實(shí)好市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委《關(guān)于本市推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》精神，更好發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易市場(chǎng)在整合優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、選優(yōu)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)作用，決定在工業(yè)區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)工作。

（一）村干部主動(dòng)“請(qǐng)纓”

問(wèn)題不解決，矛盾積累越來(lái)越多，工作推進(jìn)越來(lái)越難，村經(jīng)濟(jì)合作社決心通過(guò)創(chuàng)新管理機(jī)制來(lái)解決土地流轉(zhuǎn)上的“老問(wèn)題”。金山區(qū)府辦轉(zhuǎn)發(fā)區(qū)農(nóng)委制訂的《金山區(qū)規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易實(shí)施意見(jiàn)》通知下發(fā)后，在金山區(qū)農(nóng)經(jīng)站和工業(yè)區(qū)經(jīng)管中心宣傳引導(dǎo)下，2018年上半年，胥浦村經(jīng)濟(jì)合作社主動(dòng)“請(qǐng)纓”，率先引入第三方農(nóng)交所全方位服務(wù)平臺(tái)，創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易機(jī)制。胥浦村與“農(nóng)交所”取得聯(lián)系并達(dá)成共識(shí)，農(nóng)交所為胥浦村2018年土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易提供服務(wù)，并結(jié)合市農(nóng)委土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易規(guī)程，進(jìn)一步完善拓展土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易服務(wù)功能，依托農(nóng)交所交易平臺(tái)，探索建立規(guī)范有序、公平合理的農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易市場(chǎng)。

（二）協(xié)助完善交易規(guī)程

在市農(nóng)委制定的土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易規(guī)程基礎(chǔ)上，胥浦村協(xié)助農(nóng)交所，根據(jù)區(qū)農(nóng)經(jīng)站、工業(yè)區(qū)經(jīng)管中心、農(nóng)經(jīng)技站及本村土地流轉(zhuǎn)實(shí)際要求，不斷完善土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易流程，確保公開(kāi)交易規(guī)程公平合理及可操作性。重點(diǎn)在流出方前期地塊整合、農(nóng)技站和經(jīng)管中心前置性審核、“農(nóng)交所”受理材料發(fā)布信息、意向流入方提交受讓材料、繳納交易保證金、綜合評(píng)審、繳納交易價(jià)款、合同簽約等方面細(xì)化工作措施，制訂了《金山工業(yè)區(qū)胥浦村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)綜合評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》，并實(shí)踐中逐步完善，確保土地流轉(zhuǎn)交易的公開(kāi)、公平、公正，不斷提升土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易質(zhì)量。

（三）規(guī)范操作不“走樣”

開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭。村里既然決定的事，一定要不折不扣的做下去。為了土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易工作順利開(kāi)展，一方面胥浦村廣泛開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易工作的宣傳活動(dòng)，把開(kāi)展項(xiàng)工作目的意義宣傳到村每個(gè)大農(nóng)戶(hù)和村民，營(yíng)造良好的工作氛圍。另一方面村與農(nóng)交所簽訂委托協(xié)議起，就嚴(yán)格按照農(nóng)交所制定的交易流程，積極配合抓落實(shí)，確保交易流程不“走樣”。例如：農(nóng)交所開(kāi)展“一對(duì)一訪談”，收集歷年大農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)情況時(shí)，村干部予以積極配合；在流轉(zhuǎn)入資格審查時(shí)，村對(duì)不符合綜合評(píng)審要求的，寧愿流標(biāo)也不縱容。農(nóng)交所在對(duì)胥浦村12 個(gè)地塊開(kāi)展綜合評(píng)審時(shí)，因其中的意向流入方曾有“反租倒包”行為，導(dǎo)致5 個(gè)地塊流標(biāo)，通過(guò)二次競(jìng)標(biāo)，專(zhuān)家評(píng)審組決定流入方為外地優(yōu)秀種植戶(hù)，原失信經(jīng)營(yíng)者喪失資格。另外，在一些重要交易環(huán)節(jié)，如意向流入方和中標(biāo)者需要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提前繳納交易保證金和土地流轉(zhuǎn)價(jià)款，堅(jiān)持底線不動(dòng)搖，對(duì)不繳納或者延期繳納的按照規(guī)則取消意競(jìng)標(biāo)者的競(jìng)標(biāo)資格。

（四）后續(xù)管理不松懈

規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，不光要從源頭上把控好，還要加強(qiáng)后續(xù)管理工作。胥浦村在參考農(nóng)交所流轉(zhuǎn)綜合評(píng)審分值設(shè)置的基礎(chǔ)上，結(jié)合工業(yè)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理要求，起草了《金山工業(yè)區(qū)胥浦村農(nóng)作物種植考核辦法》及《關(guān)于成立上海金山工業(yè)區(qū)胥浦村農(nóng)作物種植考核小組的意見(jiàn)》?！翱己宿k法”經(jīng)社員代表大會(huì)表決通過(guò)實(shí)施。根據(jù)“考核辦法”規(guī)定，村成立了由村委會(huì)代表、村監(jiān)會(huì)代表、歷屆干部代表、村民代表、經(jīng)濟(jì)合作社理事會(huì)代表、經(jīng)濟(jì)合作社社員代表等10 人考核小組，加強(qiáng)中標(biāo)大農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理考核，規(guī)范其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為?？己藢?shí)行多方參與的模式：一是大農(nóng)戶(hù)互評(píng)，直接將其置身其中，讓考核工作透明化；二是本組村民對(duì)大農(nóng)戶(hù)考評(píng)，增強(qiáng)村民民主管理意識(shí)，提高了村民對(duì)大農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)的關(guān)注度。三是考核小組對(duì)農(nóng)作物種植期間每階段定期或不定期組織考核，做到當(dāng)天考核當(dāng)天通知大農(nóng)戶(hù)，如實(shí)掌握大農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，確保考核分?jǐn)?shù)的真實(shí)性。同時(shí)，考核小組還要聽(tīng)取村民意見(jiàn)，充分發(fā)揮村民自治作用?？己诵〗M對(duì)以上考評(píng)進(jìn)行綜合，得出每位大農(nóng)戶(hù)階段考評(píng)成績(jī)，并進(jìn)行張榜公開(kāi)。每位大農(nóng)戶(hù)考核成績(jī)作為下輪土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易評(píng)審依據(jù)，以此不斷規(guī)范大農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。

三、土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易取得的成效

經(jīng)過(guò)兩年實(shí)踐探索，胥浦村引入的土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易工作機(jī)制取得了預(yù)期成效，歷年來(lái)土地流轉(zhuǎn)管理上的“老問(wèn)題”逐步得到了解決，受到了區(qū)農(nóng)委職能部門(mén)及工業(yè)區(qū)管委會(huì)高度肯定。

一是整合了村土地資源

胥浦村在實(shí)行土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易機(jī)制以來(lái)，不僅提高了土地流轉(zhuǎn)工作透明度，規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)行為，促進(jìn)了土地有序流轉(zhuǎn)。同時(shí)也有利于村土地資源整合，流轉(zhuǎn)土地由零散歸并到目前全村12 個(gè)地塊。每個(gè)地塊不少于100 畝，有利于村生產(chǎn)管理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。

二是形成了良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

通過(guò)結(jié)合前期“農(nóng)交所”對(duì)意向流入方的前置審核，后期胥浦村制定的農(nóng)作物種植考核，實(shí)時(shí)掌握經(jīng)營(yíng)戶(hù)的經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)。對(duì)有“反租倒包”行為的大農(nóng)記進(jìn)行一票否決制，對(duì)經(jīng)營(yíng)不善的實(shí)行淘汰制，有效避免土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范現(xiàn)象的發(fā)生。此外，胥浦村年底對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)進(jìn)行綜合評(píng)定，針對(duì)經(jīng)營(yíng)管理好的前三名，村經(jīng)濟(jì)合作社給予規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)每畝10 元的獎(jiǎng)勵(lì)，提高了規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)生產(chǎn)積極性，有利于土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易市場(chǎng)形成良性的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

三是維護(hù)了村集體經(jīng)濟(jì)利益

之前先流轉(zhuǎn)后付費(fèi)管理模式，因流入方經(jīng)營(yíng)不善、誠(chéng)信低及“反租倒包”等因素，拖欠村土地流轉(zhuǎn)費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使村集體經(jīng)濟(jì)利益受損。現(xiàn)在通過(guò)農(nóng)交所交易規(guī)則，流入方先支付交易保證金（中標(biāo)后轉(zhuǎn)為風(fēng)險(xiǎn)保障金）取得競(jìng)標(biāo)資格，綜合評(píng)審中標(biāo)后再支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，不僅規(guī)范流入方土地流轉(zhuǎn)行，也有效解決了合同到期流入入拖欠土地流轉(zhuǎn)費(fèi)現(xiàn)象，保障了流轉(zhuǎn)費(fèi)的收取率，維護(hù)了村集體經(jīng)濟(jì)利益。

四是促進(jìn)了村黨風(fēng)廉政建設(shè)

從過(guò)去的大農(nóng)戶(hù)“要”地找村干部，到現(xiàn)在的“要”地找第三方服務(wù)平臺(tái)，農(nóng)交所成為了土地流轉(zhuǎn)交易過(guò)程中的“黑面包公”，有效遏制土地流轉(zhuǎn)“暗箱操作”、村干部受人情影響“私自”決定土地流入方現(xiàn)象的發(fā)生，杜絕土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的腐敗行為，促進(jìn)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)。胥浦村的夏書(shū)記坦言，土地流轉(zhuǎn)“進(jìn)場(chǎng)”交易后，不僅困擾多年的“老問(wèn)題”解決了，村干部每年土地流轉(zhuǎn)工作壓力也輕了，在村民心中威信也提高了，村里的事務(wù)也好辦多了。

五是成為全區(qū)土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易典范，起到了示引領(lǐng)作用

胥浦村積極探索農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易工作機(jī)制，也為全區(qū)摸索了一套可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法，有利于扭轉(zhuǎn)部分鎮(zhèn)村土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易“走過(guò)場(chǎng)”的現(xiàn)象。自胥浦村成為“第一個(gè)吃螃蟹人”之后，2018年下半年，區(qū)農(nóng)經(jīng)站要求各鎮(zhèn)學(xué)習(xí)借鑒工業(yè)區(qū)胥浦村經(jīng)驗(yàn)做法，試點(diǎn)村引入農(nóng)交所土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易平臺(tái)，切實(shí)提高土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易質(zhì)量。為貫徹落實(shí)好《金山區(qū)規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易實(shí)施意見(jiàn)》，2019年，區(qū)農(nóng)經(jīng)站把提高農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易質(zhì)量列為今后幾年規(guī)范土地流轉(zhuǎn)工作重點(diǎn)，要求各鎮(zhèn)積極引入農(nóng)交所土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年全區(qū)九鎮(zhèn)一工業(yè)區(qū)已全部引入農(nóng)交所土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易機(jī)制，其中四鎮(zhèn)一工業(yè)區(qū)推進(jìn)工作基本達(dá)到了全覆蓋，全區(qū)形成了由上海農(nóng)業(yè)要素交易所、上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所“二個(gè)平臺(tái)”同時(shí)推進(jìn)的工作態(tài)勢(shì)。截至10月底，通過(guò)農(nóng)交所平臺(tái)簽訂的交易合同共計(jì)656 份，交易面積68705 畝，交易合同和面積均超過(guò)了上海農(nóng)業(yè)要素交易所的一倍多。