王 珺,汪 莉

(安徽大學(xué) 法學(xué)院,安徽 合肥 230601)

一、明確土地經(jīng)營權(quán)法律屬性的必要性

(一)土地經(jīng)營權(quán)獨立的價值

自新中國成立以來,我國農(nóng)村土地的所有權(quán)與使用權(quán)經(jīng)歷了從統(tǒng)一到分離、從強(qiáng)調(diào)物的所有價值到強(qiáng)調(diào)物的利用價值的過程。但在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不斷推進(jìn)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場機(jī)制不斷完善的迫切需求下,“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系很難再滿足要求。自2013年起歷年的中央農(nóng)村工作會議、中央“一號文件”等逐步明確了 “三權(quán)分置”的政策地位,“三權(quán)分置”逐步成為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要一環(huán)。[1]58

我國農(nóng)村土地的所有權(quán)制度是社會主義公有制的重要基礎(chǔ),其地位不可動搖。因此,激發(fā)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值主要依靠擴(kuò)大農(nóng)村土地使用權(quán)的權(quán)能,“三權(quán)分置”制度改革下,土地經(jīng)營權(quán)的身份性得以剝離,財產(chǎn)價值屬性進(jìn)一步彰顯,“三權(quán)分置”改革是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場化發(fā)展的重要助力。按照我國目前的制度設(shè)計,土地承包經(jīng)營權(quán)的主體原則上是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員,而土地經(jīng)營權(quán)由于不再受到身份的限制,主體范圍得以擴(kuò)大,呈現(xiàn)出多元化的特點。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將會因此獲得更多的發(fā)展機(jī)會,土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的融資功能破解了農(nóng)地發(fā)展資金短缺問題。土地經(jīng)營權(quán)獨立的財產(chǎn)價值為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的構(gòu)建及農(nóng)村商業(yè)性金融的發(fā)展指明了方向。2014 年中央“一號文件”指出,在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上,穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營權(quán),允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。2015年,全國232個地區(qū)開始進(jìn)行農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點,探索土地經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)價值發(fā)揮的有效機(jī)制。

(二)土地經(jīng)營權(quán)法律屬性不明的現(xiàn)實困境

土地經(jīng)營權(quán)通過市場流轉(zhuǎn)與抵押融資,可以有效解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金短缺問題,但是由于土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性沒有得到明確的界定,其經(jīng)濟(jì)效用功能難以發(fā)揮。首先,可能會導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)市場流轉(zhuǎn)不暢。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在獲得及流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時受到諸多限制,由于法律屬性未進(jìn)行有效界定,其權(quán)利的邊界模糊不清。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛案件中,法院由于缺乏法律依據(jù)對具體案件的判決上易出現(xiàn)較大的差異性,有損法律的權(quán)威性。其次,土地經(jīng)營權(quán)作為一項新型權(quán)利,是否可以作為抵押物融資貸款存在爭議。土地經(jīng)營權(quán)抵押“名不正言不順”,農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的權(quán)利不能得到法律的有效保護(hù),流轉(zhuǎn)、抵押土地經(jīng)營權(quán)的積極性受到影響,作為抵押權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)貸款的積極性也普遍不高。再次,土地經(jīng)營權(quán)需要法律的保護(hù),但在依法維護(hù)土地經(jīng)營權(quán)的同時,集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)、農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)也需要得到合理保護(hù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為權(quán)利主體存在虛化現(xiàn)象,但土地經(jīng)營權(quán)一般都落實到具體主體,如果土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性沒有得到有效界定,很有可能會造成對集體土地所有權(quán)的侵犯,而這種發(fā)展趨勢與我國的社會主義基本屬性是相背離的。最后,隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的不斷深化,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的構(gòu)建與完善使商業(yè)資本不斷融入到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)之中。當(dāng)有外部利益介入時,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶之間可能會產(chǎn)生沖突,任何一方在產(chǎn)生利益受損感受后都可能會導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、融資積極性的降低。[2]

因此,明確土地經(jīng)營權(quán)法律屬性是實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押的前提條件,也是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。[3]

二、學(xué)界關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)屬性的爭論

自“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提出以來,如何將土地經(jīng)營權(quán)這一政策性概念上升為法律概念,學(xué)者提出不同的觀點,主要的觀點可以分為四類:第一類“物權(quán)說”認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán),是經(jīng)營權(quán)人對集體所有土地享有占有、使用、收益的權(quán)利;第二類“債權(quán)說”則基于經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生于土地流轉(zhuǎn)合同而將土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為債權(quán);第三類“總括權(quán)利說”將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)定義為包含多種權(quán)利的權(quán)利束;第四類“兩權(quán)說”根據(jù)土地流轉(zhuǎn)形式對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作出了類別的劃分。

(一)學(xué)界觀點綜述

1.物權(quán)說

“物權(quán)說”認(rèn)為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán),是經(jīng)營權(quán)人對集體所有土地享有占有、使用、收益的權(quán)利,土地承包經(jīng)營權(quán)人行使其權(quán)利而設(shè)定的次級用益物權(quán),是一種權(quán)利用益物權(quán)。[4]持物權(quán)論的學(xué)者們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)“三權(quán)分置”的政策導(dǎo)向,在現(xiàn)行法律中增加一項用益物權(quán)——農(nóng)地經(jīng)營權(quán),以實現(xiàn)對承包土地的獨立占有、使用、收益權(quán)能。[5]肖衛(wèi)東等認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的能夠進(jìn)行市場交易、具有使用價值和交換價值的權(quán)利用益物權(quán);“三權(quán)分置”是對集體土地所有制下的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的重構(gòu),建立了雙層“母權(quán)與子權(quán)”“基礎(chǔ)權(quán)利與派生權(quán)利”的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。[1]60蔡立東等認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)派生于農(nóng)戶承包權(quán),是土地承包經(jīng)營權(quán)人基于處分行為設(shè)定的獨立用益物權(quán);土地經(jīng)營權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)雖均為用益物權(quán),但存在一定的層次結(jié)構(gòu),承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)可以被構(gòu)建為“用益物權(quán)——次級用益物權(quán)”結(jié)構(gòu)體系。[6]

2.債權(quán)說

基于土地經(jīng)營權(quán)難以納入當(dāng)前物權(quán)法體系之中,有學(xué)者提出了“債權(quán)說”的觀點。持這一觀點的學(xué)者們認(rèn)為,經(jīng)營權(quán)人與承包權(quán)人是一種債權(quán)法律關(guān)系,更多地受《合同法》約束,經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生于土地流轉(zhuǎn)合同,是意定的債權(quán)而非法定的物權(quán)。李偉偉等認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是產(chǎn)生于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的債權(quán),從對抗性、轉(zhuǎn)讓期限、轉(zhuǎn)讓性及權(quán)利內(nèi)容等多個方面來看,其性質(zhì)均表現(xiàn)為債權(quán)而非物權(quán),且基于“一物一權(quán)”原則,在土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)是用益物權(quán)的情況下不能再設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán),土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化趨勢并不能改變其債權(quán)的本質(zhì)。[7]趙鯤等認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是基于承包方與經(jīng)營者簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同產(chǎn)生的,其權(quán)利義務(wù)的具體內(nèi)容由雙方根據(jù)合同約定,將其設(shè)定為債權(quán),通過強(qiáng)化租賃權(quán)的方式來保障經(jīng)營權(quán)主體的合法權(quán)益，但他對于土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資則持保留態(tài)度。[8]

3.總括權(quán)利說與兩權(quán)說

除物權(quán)說與債權(quán)說外,還有一些學(xué)者對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作出了其他獨到的解讀。高飛認(rèn)為“三權(quán)分置”背景之下分置出來的經(jīng)營權(quán)并非具體化的單一權(quán)利,而是包括土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的各種農(nóng)地使用權(quán)的總稱,構(gòu)建體系化的農(nóng)地使用權(quán)才是提高農(nóng)地利用效率的關(guān)鍵。[9]這種觀點認(rèn)為目前對于農(nóng)地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵解讀存在偏差,“三權(quán)”實際上應(yīng)當(dāng)是所有權(quán)、成員權(quán)和農(nóng)地使用權(quán),而農(nóng)地使用權(quán)不僅包含目前的土地承包經(jīng)營權(quán),還需要將集體土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等都囊括在內(nèi),即所謂的“總括權(quán)利說”。還有學(xué)者持有“兩權(quán)說”的觀點,認(rèn)為基于現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第37條的規(guī)定,經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)因土地流轉(zhuǎn)形式不同而不同,“確權(quán)確地”形成的土地承包經(jīng)營權(quán)分離出的經(jīng)營權(quán)具有債權(quán)性質(zhì),而“確權(quán)確股不確地”的土地承包方式創(chuàng)新視閾下分離出的經(jīng)營權(quán)則具有物權(quán)性質(zhì)。[10]

(二)分析與評價

權(quán)利用益物權(quán)論其優(yōu)勢在于可以一定程度上保持物權(quán)法體系的延續(xù)性，物權(quán)說的各種解讀將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)在一定程度上融入了我國現(xiàn)行的法律體系中。將土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)很好地從土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的角度揭示了土地經(jīng)營權(quán)的本質(zhì),土地經(jīng)營權(quán)基于土地流轉(zhuǎn)合同的意定產(chǎn)生,意定本權(quán)的屬性決定了其債權(quán)本質(zhì)。無論是將土地經(jīng)營權(quán)劃分為物權(quán)還是債權(quán)均存在著一定的爭議,而“總括權(quán)利說”與“兩權(quán)說”對土地經(jīng)營權(quán)的基本屬性劃分作出了一定的突破,對“三權(quán)分置”的內(nèi)涵重新作出了詮釋。

上述四種觀點均具有一定的可取性,但是在法學(xué)邏輯上存在一定的瑕疵,且被傳統(tǒng)二元財產(chǎn)理論“一葉障目”,不能很好地揭示農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)屬性?！翱偫?quán)利說”否定了“三權(quán)分置”的歷史緣由。我國農(nóng)地之所以出現(xiàn)“兩權(quán)”到“三權(quán)”的轉(zhuǎn)換,從某種意義上來說就是為了厘清農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中各項權(quán)能的具體內(nèi)容,經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分置并行使農(nóng)地不僅可以發(fā)揮使用價值而且還能更好地發(fā)揮交換價值。“兩權(quán)說”則將經(jīng)營權(quán)復(fù)雜化,按照不同的土地流轉(zhuǎn)方式來確定經(jīng)營權(quán)的屬性,無端地將問題復(fù)雜化,造成同樣的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)出現(xiàn)不同的法律屬性,“同名異權(quán)”使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題更加復(fù)雜?！拔餀?quán)說”與“債權(quán)說”的觀點看似旗幟鮮明,均是以承認(rèn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是一項可以流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)權(quán)利為前提的,且認(rèn)為從“三權(quán)”中分離出來的經(jīng)營權(quán)不涉及主體身份的限制,但是這兩種觀點均不能很好地概括土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性。債權(quán)論的觀念下經(jīng)營權(quán)抵押不能有效融入現(xiàn)行法律,而物權(quán)論則不符合《物權(quán)法》規(guī)定的一物上不能設(shè)立同一屬性的兩個用益物權(quán)的規(guī)定。當(dāng)前的物權(quán)法框架和體系難以兼容土地經(jīng)營權(quán)。從實然的角度來說,它的產(chǎn)生過程與債權(quán)的生成過程相近,但其實際的屬性卻已經(jīng)具備了物權(quán)的各項特征,其物權(quán)化成為政策和實務(wù)的需求,但從立法論的角度來看,又不宜將其納入物權(quán)體系。

三、土地經(jīng)營權(quán)屬性界定的法律障礙

(一)民法二元思維困境

我國《物權(quán)法》秉承大陸法系傳統(tǒng),維持著物權(quán)債權(quán)二元化的財產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)。通說認(rèn)為:財產(chǎn)權(quán)是以財產(chǎn)利益為客體的民事權(quán)利,它可以分為物權(quán)與債權(quán)。[11]《物權(quán)法》所稱“物權(quán)”,是指權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利,包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán);而“債權(quán)”,學(xué)界通常將其界定為“得請求他人為一定行為或者不為一定行為的權(quán)利?！盵12]

嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡聡剿季S使我國的民事財產(chǎn)權(quán)利體系結(jié)構(gòu)更富有美觀性。不過對體系的過度強(qiáng)調(diào)難免會出現(xiàn)矯枉過正的弊端,特別是“非物即債”的“二元思維”在解決土地經(jīng)營權(quán)定性問題上顯得捉襟見肘。在民法“二元思維”下,任何財產(chǎn)權(quán)要進(jìn)入民法體系,必須先“定性”,只能選擇物權(quán)或者債權(quán)二者其一,物權(quán)、債權(quán)在此時處在一個非此即彼的絕對對立狀態(tài)。如果某種權(quán)利在物權(quán)和債權(quán)之間選擇不能“站隊”,則無法被納入到現(xiàn)有民法體系之中。土地經(jīng)營權(quán)便是因此不能“落戶”而淪為“黑戶”。

土地經(jīng)營權(quán)在“落戶”的過程中陷入了兩難的境地,如果將其定性為物權(quán),則與“一物一權(quán)”理論沖突。在農(nóng)地上已經(jīng)有了一個以占有為權(quán)能的承包權(quán),再設(shè)定一項仍以占有為前提的物權(quán)性權(quán)利,邏輯上會出現(xiàn)矛盾。而如果將其納入債權(quán),則“三權(quán)分置”改革不再有任何意義,因為承包權(quán)上原本就可以設(shè)立債權(quán)性的租賃權(quán)來實現(xiàn)流轉(zhuǎn),沒有必要通過設(shè)立經(jīng)營權(quán)來實現(xiàn)?！叭龣?quán)分置”政策目標(biāo)在于提高農(nóng)村土地的財產(chǎn)價值、盤活農(nóng)村土地、激活農(nóng)村土地市場。債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)由于不具有對世性,流轉(zhuǎn)融資的價值難以有效發(fā)揮,而且債權(quán)的擔(dān)保方式只有質(zhì)押而沒有抵押選項,將其納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記顯得牽強(qiáng)附會。因此,傳統(tǒng)二元財產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)體系面對土地經(jīng)營權(quán)這一重大理論與制度創(chuàng)新陷入了左右為難的窘境。學(xué)術(shù)界目前的觀點仍然主要停留在對土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)債權(quán)屬性的爭論之上,無法形成共識。但是,如果在思維方式上能夠作出根本轉(zhuǎn)變,跳出物權(quán)債權(quán)絕對對立的窠臼,將會為土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)理論提供更好的發(fā)展方向。

(二)土地經(jīng)營權(quán)法學(xué)概念的缺位

王伯琦先生曾說:“我們現(xiàn)階段的執(zhí)法者,不論其為司法官或者行政官,不患其不自由,唯恐其不知科學(xué),不患其拘泥邏輯,唯恐其沒有概念。”[13]法學(xué)概念對于法律體系的完整性及演繹推理的嚴(yán)謹(jǐn)性是不可或缺的。三權(quán)分置的推進(jìn)與完善離不開對土地經(jīng)營權(quán)概念的界定。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革自實施以來,其解讀更多地來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)。從政策設(shè)計的過程來看,官方試圖對土地經(jīng)營權(quán)的概念進(jìn)行界定。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶在表述中指出了經(jīng)營權(quán)的獨立性,認(rèn)為經(jīng)營權(quán)是一定期限內(nèi)對土地的實際控制權(quán);[14]農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長張紅宇在其表述中將土地經(jīng)營權(quán)定義為一種具有多重權(quán)益的權(quán)利,是包括經(jīng)營、收益、入股、抵押等權(quán)能的一項權(quán)利,這些表述揭示的是土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性。[15]土地經(jīng)營權(quán)目前還沒能上升為法學(xué)概念,在此問題上經(jīng)濟(jì)學(xué)界概念體系與法學(xué)概念體系沒有形成良好的銜接,導(dǎo)致“三權(quán)分置”改革中的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)在法學(xué)學(xué)科的現(xiàn)有概念體系中缺乏現(xiàn)成的對應(yīng)概念。概念的模糊對于權(quán)利邊界的劃分、主體權(quán)利的行使均產(chǎn)生了極為不利的影響。

四、土地經(jīng)營權(quán)法律屬性的探析

(一)二元思維模式的根本轉(zhuǎn)變

1.理念的轉(zhuǎn)變

思維是探索與發(fā)現(xiàn)事物的內(nèi)部聯(lián)系和規(guī)律性的手段,是認(rèn)識過程的高級階段。思維模式的轉(zhuǎn)變是人類認(rèn)識水平不斷提升的重要體現(xiàn)。因此,對不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的傳統(tǒng)二元財產(chǎn)權(quán)利體系的突破具有歷史必然性。隨著對事物本質(zhì)認(rèn)知的不斷深入,非此即彼、非是即非的二元思維模式將逐步被三元思維甚至是多元思維模式所替代。思維模式轉(zhuǎn)變的價值使其在法學(xué)乃至所有社會科學(xué)的發(fā)展中處于不可或缺的地位。

從股權(quán)的法律屬性界定中,我們看到了學(xué)界對權(quán)利屬性二元思維的突破。在股權(quán)形成與發(fā)展的初期,學(xué)界對于股權(quán)究竟屬于所有權(quán)還是債權(quán)產(chǎn)生了激烈的沖突,而新型財產(chǎn)權(quán)利的界定模式則成為解決這一問題的最終突破。[16]股權(quán)代表了物權(quán)的靜態(tài)占有向價值的動態(tài)收益的轉(zhuǎn)化,這也是其區(qū)別于傳統(tǒng)民法的所有權(quán)或債權(quán)自身特征的根本所在。而這一突破過程對于土地經(jīng)營權(quán)法律屬性的突破具有重要的啟發(fā)意義。

財產(chǎn)權(quán)利二元思維模式并非完全不能撼動,當(dāng)出現(xiàn)新的財產(chǎn)權(quán)利類型時,就需要進(jìn)行思維模式的轉(zhuǎn)變。土地經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)與債權(quán)的雙重屬性,如果能在思維模式上有所突破,將能夠更好地保留土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利內(nèi)容的完整性。

2.技術(shù)的改進(jìn)

從立法技術(shù)上來說,需要突破二元思維的桎梏,以開放的思維看待土地經(jīng)營權(quán)。既承認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性,實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)、抵押,充分發(fā)揮其財產(chǎn)價值;又承認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性,避免雙層權(quán)利體系構(gòu)建可能造成的混亂,實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)追本溯源的合理性。

法律本身并非完美無缺,而制度的改革也僅僅是一個趨于完善的過程。王澤鑒先生在論述法律漏洞的過程中,將法律的建構(gòu)比喻為砌墻工程,墻壁隨著風(fēng)雨的侵蝕可能會出現(xiàn)缺損,法律亦然,法律隨著時代的發(fā)展與進(jìn)步會出現(xiàn)不同程度的缺陷與不足,但是由于法律內(nèi)在的安定性價值追求要求不能朝令夕改,法律修改需要成熟的立法技術(shù)與合適的立法時機(jī),因此,通過法律漏洞填補(bǔ)來解決法律規(guī)定不完善的問題不失為一種有效的處理方式。[17]

具體到土地經(jīng)營權(quán)的問題上來說,《物權(quán)法》《土地管理法》等相關(guān)法律的修改并非一朝一夕可以完成,土地經(jīng)營權(quán)的發(fā)展處在不斷趨于完善的過程中,對這些法律的修改也應(yīng)當(dāng)是在不斷推進(jìn)的。目前,土地經(jīng)營權(quán)尚未納入民法權(quán)利體系,可以采取法律漏洞填補(bǔ)的方式對土地經(jīng)營權(quán)類推適用用益物權(quán)的相關(guān)規(guī)定,實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)與抵押融資。待具備立法的條件與時機(jī)時,再通過修改《物權(quán)法》《土地管理法》等相關(guān)法律,將土地經(jīng)營權(quán)納入現(xiàn)行的法律體系。但土地經(jīng)營權(quán)的屬性終究有別于用益物權(quán),在現(xiàn)行權(quán)利體系下構(gòu)建新型權(quán)利成為必然的趨勢。

土地經(jīng)營權(quán)需要一定的過渡時間,在這個階段中土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押的頻率不斷提升,立法條件也在趨于成熟,但法律的修改不能一蹴而就,需要長時間的積累。因此,對于《擔(dān)保法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律中相關(guān)規(guī)定的修改需要提上日程,逐步實現(xiàn)從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的轉(zhuǎn)變,進(jìn)一步確定“三權(quán)分置”的格局,以立法的形式明晰三種權(quán)利的區(qū)別與聯(lián)系,明確承包土地經(jīng)營權(quán)的主體、經(jīng)營的范圍與期限,并將土地經(jīng)營權(quán)納入現(xiàn)行的法律框架內(nèi),從而推動實踐工作的進(jìn)一步展開。

(二)土地經(jīng)營權(quán)的概念與運(yùn)行

1.概念界定

筆者認(rèn)為,土地經(jīng)營權(quán)可以被界定為產(chǎn)生于土地承包經(jīng)營權(quán)的具有獨立地位的高度物權(quán)化的新型財產(chǎn)權(quán)利。

首先,土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生于土地承包經(jīng)營權(quán)?！叭龣?quán)分置”與“兩權(quán)分離”一脈相承,換言之,“兩權(quán)分離”制度是“三權(quán)分置”產(chǎn)生的基礎(chǔ)與前提,兩種制度的關(guān)系是循序漸進(jìn)的。因此,土地經(jīng)營權(quán)并非直接來源于土地所有權(quán),而是由土地承包經(jīng)營人設(shè)定的。土地經(jīng)營權(quán)的分離平衡了土地承包人與新型經(jīng)營主體之間的利益。土地經(jīng)營權(quán)派生于土地承包經(jīng)營權(quán),土地承包經(jīng)營人固有的土地權(quán)益不會因為土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生而減損,仍然保留了原有的土地承包權(quán),流轉(zhuǎn)出去的土地經(jīng)營權(quán)還可以為農(nóng)戶帶來收益,充分發(fā)揮了農(nóng)地的價值。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的權(quán)利來源于土地承包經(jīng)營權(quán),原權(quán)利人必須保障其權(quán)利的行使,權(quán)利的安定性使新型經(jīng)營主體獲得土地經(jīng)營權(quán)的積極性更高。

其次,土地經(jīng)營權(quán)是一項財產(chǎn)權(quán)利?！叭龣?quán)分置”背景之下,土地承包權(quán)仍然承載著政治與社會保障功能,而土地經(jīng)營權(quán)則摒棄了這些功能,作為一種財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)流轉(zhuǎn)、融資功能。[18]“三權(quán)分置”制度真正實現(xiàn)農(nóng)地政策對效率與公平的兼顧。一方面,土地經(jīng)營權(quán)致力于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模,將土地經(jīng)營權(quán)集中于新型經(jīng)營主體手中實現(xiàn)規(guī)模化農(nóng)業(yè),有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升,符合我國農(nóng)業(yè)大國糧食產(chǎn)量的基本要求;另一方面,農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織所享有的土地權(quán)益得到了進(jìn)一步的加強(qiáng),農(nóng)村土地權(quán)益更多的落到實處,一定程度上減輕了城鄉(xiāng)二元化的弊病。

最后,土地經(jīng)營權(quán)具有高度物權(quán)化的特征。土地承包經(jīng)營權(quán)分離出土地經(jīng)營權(quán)的主要目的在于實現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)利的市場流轉(zhuǎn)從而實現(xiàn)對土地使用價值與交換價值的兼顧。因此,派生于土地承包經(jīng)營權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)具有占有、使用、收益的權(quán)能,可以自由流轉(zhuǎn)、抵押。但是從生成邏輯上看,土地經(jīng)營權(quán)并非是用益物權(quán),所有權(quán)上已經(jīng)設(shè)定有一個用益物權(quán),在其上再設(shè)定一個用益物權(quán),權(quán)利的客體實際上是相同的,不符合“一物一權(quán)”原則。因此,土地經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)的屬性,但與物權(quán)有著根本的區(qū)別。

2.權(quán)利運(yùn)行

土地經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)與融資抵押建立在完善的確權(quán)工作基礎(chǔ)之上。目前土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作已基本完成,但在確權(quán)工作中存在土地四至邊界不清、農(nóng)戶由此引發(fā)矛盾沖突多、糾紛難以解決、確權(quán)工作步履維艱、登記土地四至邊界數(shù)據(jù)沒有精確的參照物為標(biāo)準(zhǔn)等問題。土地經(jīng)營權(quán)是在土地承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上形成的,土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)界定的清晰與否直接關(guān)系到土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定。著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論“科斯第一定理”中指明了產(chǎn)權(quán)清晰界定是公平交易市場有效流轉(zhuǎn)所依賴的制度條件,[20]而《物權(quán)法》中也明確規(guī)定了所有權(quán)、使用權(quán)不明或者有爭議的財產(chǎn)是不得設(shè)立抵押的。因此,土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)的技術(shù)問題將會是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押制度構(gòu)建的重要關(guān)隘。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作規(guī)程(試行)》(農(nóng)辦經(jīng)[2012]19號)文件的規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿以戶為單位,多個承包地塊一并登記,采取人的編成主義編制。由于承包土地具有細(xì)碎化的特點,采取這一模式能夠降低編制成本,且編制體例更為簡明,避免一戶持有多個證書。但由于“農(nóng)地三權(quán)分置”政策的施行,需要在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán),并對土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證。以戶為單位的土地承包經(jīng)營權(quán)編制體系顯得不合時宜,土地經(jīng)營權(quán)如采取人的編成主義將會使確權(quán)登記失去公示的價值。特別是在部分山區(qū),地塊細(xì)碎化現(xiàn)象明顯,抵押權(quán)人在查詢某一地塊上的經(jīng)營權(quán)是否存在抵押時存在較大的障礙?？紤]到由于土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)工作已基本完成,在短時間內(nèi)對其進(jìn)行重新調(diào)整的可能性也不大。因此在土地經(jīng)營權(quán)登記過程中要注意吸取相關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn),實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)登記編制體系與不動產(chǎn)登記編制體系的有效銜接。

土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)和抵押融資離不開高效的流轉(zhuǎn)方式。從中部地區(qū)的發(fā)展情況來看,僅有湖北與安徽兩省建立了相對完善的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易三級平臺。山西、河南與江西三省的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺處于起步階段,層級結(jié)構(gòu)尚未完善。而湖南則處于最為滯后的狀態(tài),僅建成岳陽農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)聯(lián)合交易所。[21]建立完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺顯得尤為急迫,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的建立首先需要明確交易平臺的屬性,確定主管部門與責(zé)任部門,并逐步擴(kuò)大產(chǎn)權(quán)交易的市場化程度,建立全國聯(lián)動的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制。

五、結(jié)論

“三權(quán)分置”制度實現(xiàn)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的分工與細(xì)化，土地經(jīng)營權(quán)不再承載政治功能與社會保障功能，而是作為一項純粹的財產(chǎn)權(quán)利發(fā)揮其應(yīng)有的財產(chǎn)價值屬性。這一政策對于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模化經(jīng)營，充分發(fā)掘農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛能具有重要的意義，但是作為新型權(quán)利的土地經(jīng)營權(quán)面臨著法律屬性界定不明的問題，嚴(yán)重影響了其正常的流轉(zhuǎn)與融資。從法學(xué)角度界定土地經(jīng)營權(quán)的概念，探析其法律屬性迫在眉睫。本文在分析學(xué)界研究的基礎(chǔ)之上，嘗試突破傳統(tǒng)民法“非物即債”二元思維的桎梏，將土地經(jīng)營權(quán)界定為一種高度物權(quán)化的新型財產(chǎn)權(quán)利。并在此基礎(chǔ)之上對其運(yùn)行作出明確設(shè)計，從實踐出發(fā)，提出完善土地經(jīng)營權(quán)登記制度以明確產(chǎn)權(quán)，建立交易平臺凸顯土地經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)價值等具體建議。土地經(jīng)營權(quán)以高度物權(quán)化的新型財產(chǎn)權(quán)利形態(tài)既可以通過修改相關(guān)法律將其納入權(quán)利規(guī)范體系之中，亦通過新型權(quán)利規(guī)則制定的靈活性提升了土地經(jīng)營權(quán)實際運(yùn)行的豐富度，具有重要的理論和實踐價值。但由于本文的設(shè)想較為初步，土地經(jīng)營權(quán)作為新型財產(chǎn)權(quán)利的具體規(guī)范需要學(xué)界的進(jìn)一步探討，僅以本文拋磚引玉。