劉琳

十九屆四中全會(huì)《決定》對(duì)未來一個(gè)時(shí)期的“中國之治”進(jìn)行了系統(tǒng)部署。

財(cái)稅是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱之一。十八大以來，財(cái)稅體制改革的幾個(gè)重要方面——預(yù)算、稅收與央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分，在《決定》中均有涉及。健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制、完善直接稅制度并逐步提高其比重等定調(diào)，為未來財(cái)稅改革指出了更為明確的方向。

優(yōu)化事權(quán)劃分

如何充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制？中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究中心研究員張斌對(duì)記者表示，關(guān)鍵在于優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，這其中，事權(quán)劃分又是未來改革的重點(diǎn)。

稅收體系往往對(duì)收入調(diào)節(jié)有著更為深刻而含蓄的作用。

《決定》為央地的事權(quán)劃分呈現(xiàn)出怎樣的格局？從中央層面來看，要加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一。同時(shí)，《決定》還指出要適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)。

從地方層面看，則指出賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作。二者交叉方面，《決定》則指出要減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)。

“在過去很長一段時(shí)間，央地事權(quán)劃分都不清晰，共同事權(quán)的范圍比較廣，這就造成在實(shí)際操作中，事權(quán)一層一層向下轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)上面點(diǎn)菜，下面買單的現(xiàn)象。”張斌說。這一格局帶來的一大弊端是，地方政府或缺乏足夠動(dòng)力，或沒有能力履行這些事權(quán)，比如跨區(qū)域環(huán)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌等等。在近幾年地方財(cái)力趨緊的情況下，地方履行事權(quán)往往成強(qiáng)弩之末，又進(jìn)一步造成地方財(cái)政收支的窘迫。

環(huán)保 繼醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域的央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分之后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為下一個(gè)央地權(quán)責(zé)劃分重點(diǎn)。

記者注意到，近一年來，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案陸續(xù)出臺(tái)，即使是央地雙方共擔(dān)的領(lǐng)域，在支出責(zé)任和事權(quán)上也劃分得比較具體細(xì)致，權(quán)責(zé)清晰。

以2019年6月發(fā)布的《教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》為例，這一方案將全國36個(gè)省區(qū)市（含計(jì)劃單列市）歸為5檔，不同檔中央財(cái)政承擔(dān)不同比例的支出責(zé)任，再將教育領(lǐng)域按照義務(wù)教育、學(xué)生資助、其他教育進(jìn)行細(xì)分，不同細(xì)分領(lǐng)域中央財(cái)政承擔(dān)不同的比例。而義務(wù)教育內(nèi)又細(xì)分為公用經(jīng)費(fèi)保障、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活補(bǔ)助、校舍安全保障、貧困地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)膳食補(bǔ)助、其他經(jīng)常性事項(xiàng)（如免費(fèi)提供教科書等）和涉及階段性任務(wù)和專項(xiàng)性工作的事項(xiàng)6項(xiàng)。

中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員白景明對(duì)記者表示，未來省與省之間具有較大的外部性、涉及全國統(tǒng)一市場(chǎng)，以及基本福利均等化等方面的事權(quán)和支出責(zé)任，會(huì)越來越多地由中央承擔(dān)。

對(duì)于地方政府事權(quán)，白景明表示，未來的政策重點(diǎn)落在“調(diào)動(dòng)積極性”上，賦予地方更多自主權(quán)，讓其在落實(shí)中央決策部署時(shí)，更富創(chuàng)造性和主觀能動(dòng)性。

據(jù)記者了解，繼醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域的央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分之后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為下一個(gè)央地權(quán)責(zé)劃分重點(diǎn)。

中國財(cái)政科學(xué)研究院資源環(huán)境研究中心副研究員趙世萍認(rèn)為，國家重要自然資源、大江大河大湖等跨流域治理、外溢性范圍廣、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較大影響的環(huán)境事權(quán)，應(yīng)主要由中央政府承擔(dān)支出責(zé)任。部分跨省域范圍較少、信息復(fù)雜，且范圍界定相對(duì)清晰的環(huán)境事權(quán)，可由地方政府承擔(dān)主要支出責(zé)任。對(duì)中央制定規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，并承擔(dān)監(jiān)督管理職責(zé)，地方履行執(zhí)行職責(zé)的環(huán)境事權(quán)，則由中央和地方各自承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。

提高直接稅比重

《決定》中與財(cái)稅體制相關(guān)的另一個(gè)重要部署，是健全以稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)，完善直接稅制度并逐步提高其比重。

“提高直接稅比重，定位于收入分配調(diào)整的一個(gè)方式，可見其重要性?！睆埍笳f。

白景明表示，對(duì)于《決定》中提出的增加低收入者收入，擴(kuò)大中等收入群體，調(diào)節(jié)過高收入，社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等舉措，其調(diào)節(jié)效果往往比較明顯?！氨热鐓^(qū)域之間的轉(zhuǎn)移支付，相當(dāng)于是將一個(gè)地方的一塊蛋糕轉(zhuǎn)給另一個(gè)地方，這種調(diào)節(jié)方式對(duì)低收入者和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的影響是更加明顯的?！?/p>

然而，稅收體系往往對(duì)收入調(diào)節(jié)有著更為深刻而含蓄的作用。張斌表示，比如增值稅作為流轉(zhuǎn)稅，在生產(chǎn)鏈條上逐級(jí)傳遞，最終傳遞到終端消費(fèi)環(huán)節(jié)，所以增值稅雖然是向企業(yè)征收的稅，但最終有可能轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。而企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅，以及一直在討論中但尚未在全國普遍征收的房地產(chǎn)稅等，稅負(fù)的承擔(dān)者就是企業(yè)或個(gè)人本身，無法轉(zhuǎn)嫁給其他人。

“所以直接稅比重越高，整個(gè)稅收體系對(duì)收入調(diào)節(jié)的作用就越大。”白景明說，“下一步迫切需要解決深層次的收入分配問題，就繞不開直接稅和間接稅比重的進(jìn)一步調(diào)整?！?/p>

我國的直接稅占比在近幾年穩(wěn)步提升。“2018年稅收一個(gè)突出特點(diǎn)是直接稅增長高于間接稅?！卑拙懊髡f。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2018年我國企業(yè)所得稅35323億元，同比增長10%，個(gè)人所得稅13872億元，同比增長15.9%。但從絕對(duì)值來看，直接稅與間接稅相比，占比依然較低。

據(jù)記者了解，未來提高直接稅改革涉及多個(gè)方面。比如房地產(chǎn)稅立法是提高直接稅比重的重要一環(huán)。張斌說，房地產(chǎn)稅改革的試點(diǎn)與深化，要通過“開門立法”的形式，達(dá)成從政策到市場(chǎng)層面的共識(shí)。

個(gè)人所得稅也仍有文章可做。受訪專家認(rèn)為，優(yōu)化個(gè)人所得稅是未來直接稅改革的一個(gè)重點(diǎn)，個(gè)人所得稅還需要在現(xiàn)行綜合與分類相結(jié)合的稅制框架下繼續(xù)優(yōu)化稅制，逐步將綜合所得的范圍擴(kuò)大至經(jīng)常性資本所得。