我國事業(yè)單位內(nèi)部控制問題研究

■王新華 楊勁榕

一、引言

我國事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)工作自開展以來，各地就密切的開始圍繞黨的十八大關(guān)于“建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的精神和要求，積極尋找內(nèi)部控制工作的新途徑和新方法，在保證經(jīng)濟(jì)活動的合法合規(guī)，財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整的前提下，也在防范各種舞弊現(xiàn)象和腐敗行為，提升公共服務(wù)的效率和效果等方面，做出了很大程度的努力。

事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不僅是單位不斷向前穩(wěn)步發(fā)展的前提，也是確保單位各個(gè)職能能正常高效運(yùn)行的基礎(chǔ)。為了保障國家的利益，對事業(yè)單位每一項(xiàng)資金支出的正確性和有效性都應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格控制。合理的內(nèi)部控制制度和實(shí)施及時(shí)的控制措施是事業(yè)單位財(cái)務(wù)安全的基本保障，也是單位能夠健康運(yùn)營的基石。但是，我國事業(yè)單位在建立與實(shí)施內(nèi)部控制的具體過程中，仍然存在著許多問題和挑戰(zhàn)。

二、我國事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

1.我國事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不健全。

沒有建立完整的內(nèi)部控制體系。謹(jǐn)慎性原則是我國事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要依據(jù)。但過于謹(jǐn)慎，就局限在了經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)部控制上，沒有滲透到整個(gè)業(yè)務(wù)活動中。我國現(xiàn)存事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范性文件均由財(cái)政部一家發(fā)文，沒有采用多家機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文，或者國務(wù)院發(fā)文的形式，這樣使得事業(yè)單位的內(nèi)部控制把過多的目光局限在了以財(cái)政資金為主線的會計(jì)控制上，忽略了管理控制。例如，深圳市交通委員會，該事業(yè)單位業(yè)務(wù)流程復(fù)雜、涉及職能部門多、業(yè)務(wù)管理難度與強(qiáng)度大，對單位內(nèi)部各種業(yè)務(wù)活動的管理細(xì)則尚不完備，規(guī)則不清晰，未建立完整的內(nèi)部控制體系，造成執(zhí)行過程中理解有偏差，審核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，產(chǎn)生不必要的內(nèi)耗。

2.我國事業(yè)單位的會計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，會計(jì)人員能力不足。

從整體上看很多單位沒有根據(jù)單位會計(jì)業(yè)務(wù)的需要合理設(shè)置會計(jì)機(jī)構(gòu)，沒有科學(xué)的配備會計(jì)人員，各事業(yè)單位也沒有嚴(yán)格按照《會計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》中對會計(jì)機(jī)構(gòu)和人員的要求來任命會計(jì)人員。單位會計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力明顯不足。一些基層會計(jì)人員接受的會計(jì)教育程度相對較低，甚至部分會計(jì)人員沒有接受過正規(guī)的系統(tǒng)化專業(yè)培訓(xùn)，很多都是由其他崗位半路出家成為會計(jì)工作者，由前輩口頭教授，沒有基本的會計(jì)理論知識儲備，經(jīng)常會混淆會計(jì)賬簿和會計(jì)報(bào)表之間的對應(yīng)關(guān)系。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國會計(jì)人員數(shù)目龐大，截止2017年初會計(jì)從業(yè)人數(shù)已超過1400萬，但是會計(jì)從業(yè)人員的文化水平卻較低，大專及以上學(xué)歷的工作人員低于50%，無法達(dá)到會計(jì)職能的要求，有正規(guī)院校專業(yè)學(xué)習(xí)經(jīng)歷的會計(jì)人員比例更少，普遍情況是通過邊干邊學(xué)、短期培訓(xùn)等方式而走上會計(jì)崗位的，所以會計(jì)人員的能力普遍不足。為了掩蓋單位真實(shí)的財(cái)務(wù)狀況，一些事業(yè)單位不惜縱容偽造虛假會計(jì)信息的行為。例如，在十八大以來，至少有15位官員密集被紀(jì)檢部門公開停職并調(diào)查，涉及重慶、廣東、四川、山西、山東、新疆等省市。有的會計(jì)人員不惜違反會計(jì)職業(yè)道德，不僅沒有好好行使會計(jì)的權(quán)力，反而知法犯法，進(jìn)行違法的會計(jì)活動，丟失了作為一個(gè)會計(jì)工作者應(yīng)有的覺悟。

3.我國事業(yè)單位監(jiān)督考核機(jī)制不到位，權(quán)威性和獨(dú)立性不夠。

某些單位在監(jiān)督考核機(jī)制建設(shè)方面就表現(xiàn)出了不健康的發(fā)展?fàn)顩r。事業(yè)單位的內(nèi)審機(jī)構(gòu)大多平行于會計(jì)部門，極其依賴管理部門，失去了在財(cái)務(wù)監(jiān)督方面的權(quán)威性和獨(dú)立性。例如國家審計(jì)署點(diǎn)名批評了廣東省吳川教育局局長李祺。其任職期間總計(jì)611萬元的教育經(jīng)費(fèi)不翼而飛，209萬元教育經(jīng)費(fèi)被吳川市教育局局機(jī)關(guān)用來吃喝。自李祺1997年任職開始，就多次因?yàn)E用教育經(jīng)費(fèi)而被人舉報(bào)，但在幾次選舉中，李祺都以票數(shù)的優(yōu)勢得到連任，直到2004年有媒體介入后事件才被披露。吳川市教育局的腐敗正是由于內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置不健全、內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性受限、內(nèi)部審計(jì)工作不規(guī)范所導(dǎo)致的。事業(yè)單位在監(jiān)督機(jī)制上分配不均，將大部分的控制重心集中在財(cái)政方面，對其他方面的管理和控制沒有給與同等的重視。

4.我國事業(yè)單位內(nèi)控制度執(zhí)行不力、落實(shí)不到位。

制度制定的意義在于能夠有效的去執(zhí)行它。雖然各地陸續(xù)制定了《單位內(nèi)部控制基本制度》和《單位內(nèi)部操作規(guī)程（流程）》。但從整體情況來看，絕大部分事業(yè)單位制定的制度、措施等存在未執(zhí)行或落實(shí)不到位的問題。經(jīng)常表現(xiàn)為說在嘴上、寫在紙上、掛在墻上，但沒放在心上，在具體行動上違背了這些制度。2014年2月7日（農(nóng)歷正月初八），湖北省襄陽市治庸辦對一些事業(yè)單位人員的工作情況進(jìn)行調(diào)查。市治庸辦在某街道辦事處的暗訪發(fā)現(xiàn)：該街道辦事處的服務(wù)大廳有1名窗口工作人員玩忽職守，沒有認(rèn)真工作而是在研究彩票，某辦公室的2名工作人員在玩電腦，并且當(dāng)天的值班領(lǐng)導(dǎo)張某某沒有按規(guī)定時(shí)間到達(dá)單位值班。該辦事處的種種錯(cuò)誤行為就是因?yàn)閮?nèi)部控制制度執(zhí)行不力、落實(shí)不到位，出現(xiàn)了工作時(shí)間脫離崗位的不良行為，在被媒體曝光后，造成了嚴(yán)重的惡性影響。某些單位內(nèi)部控制制度不僅針對單位各個(gè)部門都有相應(yīng)的內(nèi)部控制措施，也制定了具體的實(shí)施細(xì)則，但沒有對事業(yè)單位的內(nèi)部控制起到改善作用，因?yàn)檫@些制度只是為了做樣子。

三、我國事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題的原因分析

1.管理人員內(nèi)部控制意識薄弱。

一個(gè)良好的內(nèi)部控制意識是使內(nèi)控制度有效實(shí)施的基石。單位領(lǐng)導(dǎo)雖然作為單位的領(lǐng)頭羊，但其內(nèi)控意識通常也沒有達(dá)到能夠帶領(lǐng)大家的程度。如今在事業(yè)單位的發(fā)展中缺乏內(nèi)部控制意識，單位領(lǐng)導(dǎo)往往會忽視內(nèi)部控制的作用，高層管理者們大都對內(nèi)部控制不了解，沒有認(rèn)識它的重要，嚴(yán)重缺乏內(nèi)部控制意識，只關(guān)心自己的崗位，一味地求發(fā)展、忽略了對內(nèi)部控制的建設(shè)工作。他們對內(nèi)部控制缺乏基礎(chǔ)性的認(rèn)知，以為內(nèi)部控制與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)無關(guān)，把它歸為財(cái)務(wù)部門的工作范疇之內(nèi)。例如，一家中央級科研事業(yè)單位中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院，在某次會議上，單位管理層副院長發(fā)表了如下言論，他認(rèn)為為了確保內(nèi)部控制工作能夠順利的進(jìn)行，需要建立一個(gè)內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，提議由財(cái)務(wù)部來具體負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建立與實(shí)施的全部工作。該管理人員嚴(yán)重缺乏內(nèi)部控制意識，因?yàn)閮?nèi)部控制建設(shè)需要單位全部工作人員共同參加并承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，并不是僅有一個(gè)財(cái)務(wù)部就能完成的。一旦管理人員的內(nèi)控意識不足，各員工的內(nèi)控意識也會不足，無法建立起健全有效的內(nèi)控制度，薄弱的內(nèi)控意識會讓內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，單位整體內(nèi)控意識的欠缺必然導(dǎo)致內(nèi)部控制制度無法在單位展開。

2.管理人員內(nèi)部控制能力不足。

管理人員起不到帶頭作用，專業(yè)素質(zhì)無法達(dá)到相應(yīng)水平，業(yè)務(wù)能力無法適應(yīng)內(nèi)部控制工作的需求，對于自己按要求執(zhí)行和管理他人遵規(guī)守紀(jì)不能兩全，沒有做到每個(gè)環(huán)節(jié)都按照制度無死角的執(zhí)行，經(jīng)常是大而化之。由于所有員工都依照管理人員的指令行事，管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不到位，不能勝任內(nèi)部控制工作，制定了錯(cuò)誤的發(fā)展方向及管理計(jì)劃，那么該單位只會越辦越差。盡管一些事業(yè)單位有良好的內(nèi)部控制體系，但是管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)跟不上，無法適應(yīng)和消化內(nèi)部控制工作即使擁有再健全的內(nèi)部控制制度也只是紙上談兵。

3.我國事業(yè)單位內(nèi)外部監(jiān)督弱化。

單位制度的執(zhí)行情況主要在于監(jiān)督的效力。目前很多事業(yè)單位沒有一個(gè)正規(guī)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，或者只是擺設(shè)沒有盡到監(jiān)督的作用，無法高效合理的監(jiān)管單位一系列的工作活動，使內(nèi)部控制處于癱瘓狀態(tài)。目前財(cái)政和審計(jì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位外部監(jiān)督的核心力量，外審部門總是把關(guān)注的焦點(diǎn)放在單位財(cái)政資金的使用是否合法合規(guī)上面，也很少會監(jiān)督被審計(jì)單位對內(nèi)部控制的執(zhí)行情況，對被審計(jì)單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度以及其制度是否得到有效執(zhí)行的檢查也有所忽略。外部監(jiān)督的欠缺，使我國事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系失去了強(qiáng)有力的保障。內(nèi)外部監(jiān)督約束的弱化也就導(dǎo)致了監(jiān)督考核機(jī)制不到位，權(quán)威性和獨(dú)立性不足。一旦事業(yè)單位的內(nèi)部控制在監(jiān)督體制上存在漏洞，往往就會導(dǎo)致難以彌補(bǔ)的經(jīng)營漏洞。

4.我國事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)起步較晚。

我國最早有關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制的權(quán)威性文件于2012年11月29日發(fā)行，名為《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并且在 2014年的 1月 1日才開始正式施行。在2017年1月25日，財(cái)政部才又印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，于3月1日起施行。從時(shí)間上來看，這兩個(gè)文件都于近幾年出臺，著實(shí)起步較晚。我國眾多權(quán)威機(jī)構(gòu)的目光總是聚集在企業(yè)的內(nèi)部控制問題上，認(rèn)為內(nèi)部控制只會對企業(yè)形成巨大的威脅，忽視了由國家行政機(jī)關(guān)設(shè)立的事業(yè)單位的內(nèi)控問題，筆者認(rèn)為內(nèi)部控制對于事業(yè)單位的影響程度絲毫不遜于對企業(yè)的影響程度。而我國事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的較晚起步，導(dǎo)致對事業(yè)單位內(nèi)部控制中出現(xiàn)的問題不能及時(shí)有效的應(yīng)對?，F(xiàn)如今對于事業(yè)單位內(nèi)部控制的理論和實(shí)踐研究都不夠透徹，對于每一類事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度方面應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的因素也沒有很清楚，在應(yīng)對一些突發(fā)情況和有針對性的問題時(shí)我們無法在最短時(shí)間內(nèi)找到解決方案。由于任何制度的完善都是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，所以現(xiàn)階段我國事業(yè)單位無法擁有一個(gè)體系完善的內(nèi)部控制制度。

四、提高我國事業(yè)單位內(nèi)部控制水平的對策建議

1.事業(yè)單位應(yīng)該增強(qiáng)內(nèi)部控制意識。

可以對單位中高層管理人員和基層工作人員分別進(jìn)行有針對性的內(nèi)部控制制度相關(guān)專業(yè)知識的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，可以按照單位的工作計(jì)劃定期設(shè)定一個(gè)學(xué)習(xí)時(shí)間，比如每個(gè)月進(jìn)行一兩次培訓(xùn)交流活動，不斷加強(qiáng)每一個(gè)員工的內(nèi)部控制意識，潛移默化的就提升了整個(gè)單位的內(nèi)控意識。同時(shí)，也可以讓不同工作崗位的員工參與到制訂單位內(nèi)部控制制度的行列中，這樣不僅可以汲取各方的意見，也讓單位內(nèi)部控制制度更加符合單位的實(shí)情。更重要的是，每個(gè)員工會想到這個(gè)制度的制定有我的想法，所以我一定要遵守它，這也進(jìn)一步增強(qiáng)了員工內(nèi)部控制意識。

2.事業(yè)單位應(yīng)該完善內(nèi)部控制體系，建立一個(gè)健全的內(nèi)部控制制度。

可以適當(dāng)借鑒其他單位的內(nèi)部控制制度，但是不能制定不符合自己單位實(shí)際情況的一套制度。在執(zhí)行內(nèi)部控制制度時(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)有不恰當(dāng)?shù)牡胤骄捅仨毩⒓锤倪M(jìn)，不能把問題拖著，要在實(shí)踐中不斷完善摸索出一套最適用于自己單位的內(nèi)部控制制度體系。事業(yè)單位可以根據(jù)自己的實(shí)情，相應(yīng)地加強(qiáng)對較弱部分的管理控制，增強(qiáng)對單位重要部門的控制。對事業(yè)單位的工作流程也必須有嚴(yán)格的內(nèi)部控制。經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生的任何票據(jù)，都必須合法合規(guī)，要嚴(yán)格謹(jǐn)慎對待票據(jù)的收發(fā)。

3.事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督部門的監(jiān)督作用，并確保其獨(dú)立性和公正性。

對于內(nèi)部監(jiān)督部門人員的選擇上就應(yīng)進(jìn)行一系列的考核，并且該部門應(yīng)有獨(dú)立的辦公場所。加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督，核心就是要增強(qiáng)獨(dú)立性，監(jiān)督部門的每一個(gè)人都應(yīng)該有堅(jiān)定的責(zé)任心。在實(shí)行內(nèi)外監(jiān)督時(shí)，可以隨機(jī)對可能存在問題的部門進(jìn)行一些抽查，促使各個(gè)部門提高警覺，堅(jiān)決執(zhí)行內(nèi)部控制制度。社會監(jiān)督，也能夠加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督。2014年12月，李克強(qiáng)總理在接見全國審計(jì)機(jī)關(guān)先進(jìn)集體和先進(jìn)工作者代表時(shí)發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要“引入社會力量參與審計(jì)，增強(qiáng)審計(jì)的公信力”。因此單位內(nèi)部控制體系應(yīng)該有一個(gè)信息公開的平臺，自覺的接受來自社會各界人士的監(jiān)督。

4.應(yīng)該建立嚴(yán)格的檢查問責(zé)與考核機(jī)制。

相關(guān)的檢查機(jī)構(gòu)每年都應(yīng)該對事業(yè)單位中，存在明顯質(zhì)量問題以及在以往年度的監(jiān)督檢查中不合格的單位進(jìn)行重點(diǎn)檢查。把責(zé)任具體細(xì)化到每個(gè)員工的身上，達(dá)到制度能夠約束員工的行為，責(zé)任能夠?qū)?yīng)到人的效果。實(shí)施落實(shí)責(zé)任“問責(zé)行動”，以強(qiáng)有力的問責(zé)來推動責(zé)任的落實(shí)。建設(shè)職權(quán)與責(zé)任對等、責(zé)任清楚、失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)的責(zé)任體系。從政府層面或上級主管部門來考慮，可以將單位內(nèi)部控制制度的建立與實(shí)施及有效性等因素歸入評價(jià)考核的范疇。單位可以采取一定的獎(jiǎng)懲辦法，對于在內(nèi)部控制方面做的好的部門或個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，對執(zhí)行不到位的施以懲罰，及時(shí)發(fā)現(xiàn)本單位內(nèi)部控制的不足之處，有針對性的改進(jìn)，使內(nèi)部控制能夠發(fā)揮其作用。

五、結(jié)語

任何事業(yè)單位都是不同的個(gè)體，需要自成一套內(nèi)部控制體系，該體系應(yīng)具有相對穩(wěn)定性，并能夠得到實(shí)施。隨著十九大的閉幕，傳統(tǒng)內(nèi)部控制管理方法已不能滿足事業(yè)單位的發(fā)展需求，事業(yè)單位必須跟隨發(fā)展的腳步，借助政府及社會的幫助及時(shí)調(diào)整管理辦法。在實(shí)踐中不斷摸索，不斷改進(jìn)，使事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度更加符合現(xiàn)狀。