1930年代的極端氣候事件與太湖“退田還湖”

趙 赟

（華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院，上海 200237）

1930年代，中國(guó)接連遭遇極端氣候事件①世界氣象組織（WMO）規(guī)定，如果某個(gè)（些）氣候要素的時(shí)、日、月、年值達(dá)到25 年以上一遇，或者與其相應(yīng)的30 年平均值的“差”超過(guò)了2倍均方差時(shí)，即屬于“異?！?，稱為極端氣候事件。?！?935年中國(guó)經(jīng)濟(jì)年報(bào)》稱：“1931年的水災(zāi)是中國(guó)過(guò)去最大的水災(zāi)，1934年的旱災(zāi)是中國(guó)過(guò)去最大的旱災(zāi)，1935年是把這兩個(gè)最大的災(zāi)荒合流了?！雹僦袊?guó)經(jīng)濟(jì)情報(bào)社編：《1935年中國(guó)經(jīng)濟(jì)年報(bào)》，上海生活書店，1936年，第146頁(yè)。從《中國(guó)近五百年旱澇分布圖集》所標(biāo)注的災(zāi)情等級(jí)看，這一時(shí)期水旱大災(zāi)叢集特征明顯②中央氣象局氣象科學(xué)研究院：《中國(guó)近五百年旱澇分布圖集》，地圖出版社，1981年，第236-240頁(yè)。。另?yè)?jù)氣象學(xué)家涂長(zhǎng)望的研究，1930年代的極端氣候事件不是孤立現(xiàn)象，而是北半球的大范圍現(xiàn)象，存在遙相關(guān)。例如美國(guó)及歐洲多國(guó)，1931年的雨量比常年超過(guò)很多；1934年都受到大旱和熱浪的控制③涂長(zhǎng)望：《1931 年大水和1934 年大旱與東亞活動(dòng)中心的關(guān)系》，《中央研究院氣象研究所集刊》1937 年第10 期，第35-49頁(yè)。收入《涂長(zhǎng)望文集》，氣象出版社，2000年，第113-124頁(yè)。1934年，馮柳堂的《旱災(zāi)與民食問(wèn)題》（《東方雜志》第31卷第18期）也載：“此次旱區(qū)之廣，不僅我國(guó)為然，可謂自北緯30余度至54度之間，環(huán)繞北半球一匝，皆受其損害。就東亞言，日本之九州、廣島等地，旱魃為害；就歐洲言，東自羅馬尼亞，西至英格蘭，旱熱殊甚，至有森林自焚、河魚自斃之事；就北美言，則美國(guó)中西部無(wú)不干旱酷熱，氣溫高至115 度（約46℃），急賑區(qū)域達(dá)20 余州……羅斯?？偨y(tǒng)出巡至災(zāi)區(qū)時(shí)，農(nóng)民持上書‘君既賜酒，請(qǐng)?jiān)儋n水’之大旗，向其作表示。”。與之關(guān)聯(lián)的則是極端氣候事件對(duì)社會(huì)的深刻影響，如“1930年代的大蕭條”。本文由此發(fā)現(xiàn)極端氣候事件與“退田還湖”的緊密關(guān)聯(lián)?！懊駠?guó)二十年（1931）大水之后，一時(shí)廢田還湖之聲，甚囂塵上。”④徐伯符：《太湖湖田之研究》，《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問(wèn)題資料》，臺(tái)北成文出版社；美國(guó)中文資料中心，1977年影印，第74冊(cè)，第39276頁(yè)。直至1937年抗戰(zhàn)爆發(fā)而中輟。“自二十年以至二十六年（1937）之間，廢田還湖之說(shuō)是甚囂塵上的。”⑤李震一：《湖南的西北角》，長(zhǎng)沙宇宙書局，1947 年，第128 頁(yè)。從“圍湖造田”到“退田還湖”，歷經(jīng)紛爭(zhēng)與反復(fù)，有無(wú)規(guī)律可循？地域差異如何？進(jìn)行深入研究，無(wú)疑將獲得新認(rèn)識(shí)。

在學(xué)術(shù)史的脈絡(luò)中，土地利用與湖泊變遷受自然與人文雙重因素驅(qū)動(dòng)，呈現(xiàn)出不同的區(qū)域演變特征和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，是“國(guó)際地圈生物圈計(jì)劃”（IGBP）與“全球環(huán)境變化人文因素計(jì)劃”（IHDP）交叉研究的核心內(nèi)容⑥孫成權(quán)等主編：《國(guó)際全球變化研究核心計(jì)劃與集成研究》；《全球變化與人文社會(huì)科學(xué)問(wèn)題》，氣象出版社，2003年。。就所見(jiàn)資料，1930年代徐伯符、彭文和等已關(guān)注到湖田問(wèn)題⑦徐伯符：《太湖湖田之研究》；彭文和：《湖南湖田問(wèn)題》，《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問(wèn)題資料》第74、75冊(cè)。張潛九：《東太湖圍田始末記》，《中國(guó)農(nóng)村》第1卷第12期，1935年，第92-99頁(yè)。，但有關(guān)“退田還湖”方面的歷史研究迄今尚未展開(kāi)。就現(xiàn)實(shí)而言，湖泊萎縮形勢(shì)嚴(yán)峻。1950 年代以來(lái)，僅長(zhǎng)江中下游的湖泊面積就有1/3以上被圍墾，因圍墾而消亡的湖泊達(dá)1000余個(gè)，其中太湖流域消亡165個(gè)，占該區(qū)域原有湖泊數(shù)量的1/4⑧楊桂山等：《中國(guó)湖泊現(xiàn)狀及面臨的重大問(wèn)題與保護(hù)策略》，《湖泊科學(xué)》2010年第6期。。本文的研究動(dòng)力除了上述問(wèn)題，還有多年的調(diào)研積累，對(duì)于“圍”與“退”甚為熟悉。為此，擬以太湖為中心，在“極端事件—社會(huì)關(guān)切—政府回應(yīng)—民眾參與—制度變革”的分析框架中，考察1930 年代“退田還湖”的政策生成與實(shí)施過(guò)程，并進(jìn)行區(qū)域比較，藉以揭示“退田還湖”的一般規(guī)律以及應(yīng)對(duì)極端氣候事件的歷史啟示。

一、1931年大水與廢田還湖辦法

1931 年夏，長(zhǎng)江中下游及江淮地區(qū)遭遇特大水災(zāi)，估計(jì)災(zāi)民有1 億人，因?yàn)?zāi)（含次生災(zāi)害）死亡370萬(wàn)人⑨鄧云特：《中國(guó)救荒史》，商務(wù)印書館，1937年，第45、143頁(yè)。有關(guān)1931年大水災(zāi)情，參見(jiàn)胡明思、駱承政主編：《中國(guó)歷史大洪水》下卷，中國(guó)書店，1989 年，第275-301 頁(yè)；李文海等：《中國(guó)近代十大災(zāi)荒》，上海人民出版社，1994年，第202-237頁(yè)。。特大洪水與氣候異常有關(guān)，主要由長(zhǎng)時(shí)間的梅雨疊加高強(qiáng)度的臺(tái)風(fēng)雨所造成⑩竺可楨、劉治華：《長(zhǎng)江流域三十年未有之大雨量及其影響》，《時(shí)事月報(bào)》第5卷第3期，1931年，第163-170頁(yè)。；但也受下墊面條件（地形地貌、河流湖泊等）的約束。據(jù)調(diào)查資料，太湖流域此次災(zāi)情尤重，“成災(zāi)原因固由于雨量多而降勢(shì)猛……惟災(zāi)情之輕重，不僅憑雨量之多寡，而與各該縣之地勢(shì)有關(guān)系?！崩鐓墙h在太湖下游東岸，地勢(shì)低平，“無(wú)處宣泄，以致一片汪洋，全邑各鄉(xiāng)殆無(wú)不受其淹沒(méi)”；同處東岸的吳縣，“低田固盡在水中，即高田被淹者亦十之六七，以田畝言，被淹最重者約四十萬(wàn)畝。”①太湖流域水利委員會(huì)編：《太湖流域民國(guó)二十年洪水測(cè)驗(yàn)調(diào)查?？返? 章《水文測(cè)量報(bào)告》，第3-4 頁(yè)；第2 章《水災(zāi)調(diào)查報(bào)告》，第1、5-6頁(yè)，《太湖流域水利季刊》第4卷第4期，專刊，1931年。

1931 年大水暴露了圍湖造田的嚴(yán)重危害，被認(rèn)為是妨礙行洪與蓄洪的癥結(jié)所在，故而廢田還湖之聲“甚囂塵上”（高漲），成為聚訟焦點(diǎn)。為回應(yīng)社會(huì)訴求，1931 年9 月22 日，行政院第40 次國(guó)務(wù)會(huì)議，蔣介石提議《廢田還湖及導(dǎo)淮先從入海著手以防水患》案。案文指出此次巨災(zāi)“固由本年雨量過(guò)多，而舊時(shí)蓄水湖面減少亦其要因”。為防患未然，“亟應(yīng)先飭沿江各省政府，詳細(xì)查明轄境各湖面界至及歷被圩田侵削若干，須將此次大水沖破各圩又系近六十年以來(lái)所新筑確在舊時(shí)湖身以內(nèi)者，一律廢田還湖，恢復(fù)原狀?！苯?jīng)議決，交由內(nèi)政、實(shí)業(yè)、交通三部長(zhǎng)召集水利專家及相關(guān)單位會(huì)商辦法。當(dāng)時(shí)國(guó)民政府沒(méi)有統(tǒng)一的水利行政機(jī)關(guān)，水利事務(wù)分屬各部，如水災(zāi)防御歸內(nèi)政部，農(nóng)田水利歸實(shí)業(yè)部，河道疏浚歸交通部。10月7日，3部長(zhǎng)進(jìn)行磋商，確定會(huì)議事項(xiàng)。11月2、3日，“廢田還湖會(huì)議”在內(nèi)政部舉行。出席代表包括李儀祉、武同舉、沈百先等15位水利專家，以及內(nèi)政、實(shí)業(yè)、交通等6部委，蘇、皖、贛、湘、鄂等9省的相關(guān)單位代表，共計(jì)50人（見(jiàn)表1）。會(huì)議分別審查了內(nèi)政部、3位水利專家、蘇鄂兩省代表以及中國(guó)水利工程學(xué)會(huì)等提交的8份意見(jiàn)書。最后，大會(huì)擬定《廢田還湖辦法》②內(nèi)政部編：《廢田還湖及導(dǎo)淮入海案會(huì)議匯刊》，1932年，第8－13頁(yè)，上海圖書館藏。。12 月8 日，經(jīng)行政院第48次國(guó)務(wù)會(huì)議決議通過(guò)；并于1932 年2 月通令財(cái)政部及各省市府“一體遵照辦理”③《廢田還湖辦法令》，立法院編譯處編：《中華民國(guó)法規(guī)匯編》第4編《內(nèi)政》，中華書局，1934年，第747頁(yè)。?！稄U田還湖辦法》包括原則2項(xiàng)、執(zhí)行辦法5項(xiàng)，內(nèi)容如下：

（甲）原則：一、阻礙尋常洪水流之沙田灘地及侵占尋常洪水所需停蓄量之湖田應(yīng)廢；二、沙田湖田灘地除照第一項(xiàng)所規(guī)定應(yīng)廢者外仍予保留。

（乙）執(zhí)行辦法：一、由內(nèi)政、實(shí)業(yè)、交通三部會(huì)呈行政院請(qǐng)通飭關(guān)系各機(jī)關(guān)，對(duì)于河湖沙洲灘地暫行停止處分；二、由內(nèi)政部通行各省政府及水利主管機(jī)關(guān)，迅速會(huì)同勘定所屬河流尋常洪水位、行水區(qū)域、泛濫區(qū)域，匯報(bào)行政院公布；三、由內(nèi)政、實(shí)業(yè)、交通三部會(huì)同迅速起草水法，在水法未制定以前，由內(nèi)政部先行起草防洪法；四、在二、三兩項(xiàng)未辦妥前，先由水利主管機(jī)關(guān)就有顯著妨礙之沙田湖田灘地加以取締，其有關(guān)兩省以上者應(yīng)會(huì)商辦理；五、此后河湖沙洲灘地，經(jīng)水利主管機(jī)關(guān)之研究，認(rèn)為妨害水流及停潴者，一律嚴(yán)禁圍墾。

據(jù)上引資料，退田還湖的“原則”是以尋常洪水位（約10 年一遇洪水）為防洪標(biāo)準(zhǔn)線，凡是超標(biāo)阻礙行洪及蓄洪的圍墾，一律廢除?！皥?zhí)行辦法”則明確責(zé)任主體，即由行政院下令財(cái)政部及相關(guān)單位暫停河湖沙洲灘地的放墾確權(quán)；由內(nèi)政部通知各省政府及水利主管機(jī)關(guān)會(huì)同勘定行蓄洪區(qū)的范圍；由水利主管機(jī)關(guān)先行取締顯著妨礙防洪的沙田、湖田等。

《廢田還湖辦法》一經(jīng)頒布，即遭到財(cái)政部的質(zhì)疑。當(dāng)時(shí)，財(cái)政部正在對(duì)沿江各省沙田、湖田等國(guó)有土地資源進(jìn)行確權(quán)，即墾戶只有繳價(jià)領(lǐng)取執(zhí)照才能獲得產(chǎn)權(quán)，轉(zhuǎn)為民有。如果暫停辦理，財(cái)政部將失去巨額地價(jià)收入，為此提出疑義，認(rèn)為沿江沙灘與湖田情形不同，請(qǐng)求繼續(xù)放領(lǐng)升科，以增國(guó)庫(kù)收入。行政院轉(zhuǎn)交內(nèi)政、實(shí)業(yè)、交通3 部會(huì)同核議。1932 年4 月26 日，行政院回復(fù)財(cái)政部：查“廢田還湖會(huì)議”的議決原案所稱“河湖沙洲灘地”包括沿江沙灘在內(nèi)，是否妨礙水利當(dāng)與內(nèi)地湖田情形相同；應(yīng)等尋常洪水位、行水區(qū)域、泛濫區(qū)域勘定后，方能決定其存廢。在未經(jīng)確定以前，自應(yīng)暫停處理，以免與水爭(zhēng)地而貽后患。惟勘定手續(xù)甚屬繁難，遷延日久，對(duì)于國(guó)庫(kù)收入影響甚大。為雙方兼顧起見(jiàn)，財(cái)政部可將擬放領(lǐng)的沙洲灘地列表，先行遞送內(nèi)政部交由各水利主管機(jī)關(guān)迅速查勘，確定與水利無(wú)礙，再行放領(lǐng)。①《附解釋廢田還湖辦法內(nèi)議定江海沙灘暫行停止處分疑義案》，內(nèi)政部編：《內(nèi)政法規(guī)匯編》第2輯，內(nèi)政部公報(bào)處印，1934年，第458頁(yè)。

《廢田還湖辦法》講究程序和技術(shù)性，為“退田還湖”提供了依據(jù)，但也構(gòu)成了障礙。按規(guī)定程序，首先暫停一切放領(lǐng)，其次進(jìn)行勘定，最后決定廢田與否。而勘定手續(xù)如測(cè)量、繪制詳圖等，技術(shù)性強(qiáng)，正如上述行政院所稱“甚屬繁難”，難以一蹴而就。因此，太湖流域的“廢田還湖”實(shí)施情況，下面一段材料頗能說(shuō)明問(wèn)題。

民國(guó)二十年（1931）大水以后，各縣士紳及政府當(dāng)局，每以水利問(wèn)題，阻撓放領(lǐng)，此放領(lǐng)畝數(shù)，日漸減少……自清理機(jī)關(guān)接奉行政院令，對(duì)于放領(lǐng)江灘，須先列表送由主管機(jī)關(guān)審查，確與水利無(wú)關(guān)者方可放領(lǐng)。經(jīng)此一層束縛，可放沙地，更為短少。②朱福成：《江蘇沙田之研究》，《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問(wèn)題資料》第69冊(cè)，第36048-36049頁(yè)。

據(jù)上引資料，《廢田還湖辦法》的施行，對(duì)沙田、湖田的放墾進(jìn)程起到了一定的“束縛”作用，即由占圍轉(zhuǎn)入禁圍階段。1933 年3 月，財(cái)政部為避免國(guó)有爭(zhēng)執(zhí)起見(jiàn)，乃將國(guó)有沙田劃歸地方所有；同時(shí)，清理湖田的權(quán)限也完全屬于江蘇省府。③《蘇沙田官產(chǎn)，政院核準(zhǔn)劃歸省有》，《中央日?qǐng)?bào)》1933年4月1日，第2張第2版。

1933 年8 月，內(nèi)政部重申《廢田還湖辦法》，呈請(qǐng)行政院督令厲行：“各省每多陽(yáng)奉陰違，對(duì)于湖田灘地仍舊處理，致江湖容水之量，日益減少。貪目前之小利，遺來(lái)日之大害，應(yīng)請(qǐng)重申前令，督飭各省市政府暨財(cái)政部切實(shí)奉行?！雹堋掇D(zhuǎn)發(fā)防止長(zhǎng)江水災(zāi)根本辦法，分飭各廳遵辦》，《江西省政府公報(bào)》1933年第60期，第50頁(yè)。上述表明，沙田、湖田等劃歸為地方所有后，為了田賦收入及民食問(wèn)題，放墾繼續(xù)?！罢鼐哂薪^大之決心，詳密之計(jì)劃，與實(shí)行之力量，斷非一紙空文所可奏效，故當(dāng)二十年（1931）大水之后，一時(shí)雷厲風(fēng)行，但不久事過(guò)境遷，即煙消云散矣。”①徐伯符：《太湖湖田之研究》，《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問(wèn)題資料》第74冊(cè)，第39280頁(yè)。也從側(cè)面說(shuō)明，一次極端氣候事件的沖擊效應(yīng)還不足以驅(qū)動(dòng)“退田還湖”問(wèn)題的解決，有待更大的合力與契機(jī)。

二、1934年大旱與制止圍墾湖田辦法

1934 年夏，長(zhǎng)江中下游及江淮地區(qū)遭遇特大旱災(zāi)，沿江5 ?。ㄌK、皖、贛、鄂、湘）受災(zāi)農(nóng)田達(dá)1 億畝，絕大部分減產(chǎn)80%左右②有關(guān)1934 年大旱災(zāi)情，參見(jiàn)李文海等：《近代中國(guó)災(zāi)荒紀(jì)年續(xù)編》，湖南教育出版社，1993 年，第405-439 頁(yè)；王方中：《1934年長(zhǎng)江中下游的旱災(zāi)》，《近代中國(guó)》第9輯，1999年，第163-184頁(yè)。。據(jù)檔案資料，太湖流域入夏以后久旱奇熱，從芒種至立秋的2個(gè)月間，吳江水文站的降水量?jī)H有71.7 毫米。2000 余萬(wàn)畝稻田災(zāi)情頗為嚴(yán)重，田土龜裂，禾苗枯萎，秋收絕望；能有三分收成，已屬幸事③《呈為天時(shí)亢旱河水干涸戽救無(wú)法禾苗枯槁請(qǐng)求派員履勘由》；《各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈報(bào)災(zāi)歉狀況表》，吳江檔案館藏，檔號(hào)0204-1934-003-1232-0156；0204-1934-003-1232-0190。。與此同時(shí)，水政不一也備受爭(zhēng)議。為回應(yīng)社會(huì)訴求，國(guó)民政府于7 月14 日頒布《統(tǒng)一水利行政及事業(yè)辦法綱要》，規(guī)定全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)為中央水利總機(jī)關(guān)，其他部委分管的水利事項(xiàng)一律收回統(tǒng)管；各省水利主管機(jī)關(guān)為建設(shè)廳，在縣則為縣政府。隨后，太湖流域水利委員會(huì)裁撤，并入揚(yáng)子江水利委員會(huì)④全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)編：《辦理統(tǒng)一全國(guó)水利行政事業(yè)紀(jì)要》，1935年，第29-31、68頁(yè)。。

太湖地勢(shì)西北高東南低，東太湖是主要出水通道，下接吳淞江、婁江入海。1934 年大旱，東太湖水位低落，圍田甚易，恰逢江淮大旱，來(lái)自河南、蘇北等地的數(shù)萬(wàn)災(zāi)民逃荒至此。1935 年春，圍田公司也紛至沓來(lái)，競(jìng)相雇傭客民筑圍。在吳縣境圍田2 萬(wàn)余畝，吳江縣有3.7 萬(wàn)余畝⑤《吳江縣湖田狀況調(diào)查表》，吳江檔案館藏，檔號(hào)0204-1935-003-0107-0001。。如此強(qiáng)行占圍，直接受害的是沿湖鄉(xiāng)民。不僅湖中水產(chǎn)之利被剝奪，沿湖良田也都成了斷水的腹里田。當(dāng)?shù)乩限r(nóng)說(shuō)：“本來(lái)湖里的蒿草魚蝦都是我們的生意，然而現(xiàn)在湖水一天干似一天，這些東西也少了；不過(guò)圍墾湖田的卻格外的多起來(lái)?！雹迯垵摼牛骸秴强h東山聚村素描》，《東方雜志》第32卷第10期，1935年，第123-127頁(yè)。遂引起公憤。鄉(xiāng)民唐豐盈等紛請(qǐng)吳江縣政府制止，勒令鏟除⑦《呈為土客勾結(jié)強(qiáng)圍湖田請(qǐng)求迅賜飭警制止提訊法辦事》，吳江檔案館藏，檔號(hào)0204-1935-003-0365-0092。。5月9 日，電文稱：“沿湖一帶鄉(xiāng)民痛恨圍圩妨礙水利生計(jì)，在木履村地方集眾數(shù)千人會(huì)議，擬于一二日內(nèi)同往拆圍，勢(shì)必雙方發(fā)生械斗。”⑧《函知在木履村集眾數(shù)千人會(huì)議擬于一二日內(nèi)同往拆圍勢(shì)必雙方發(fā)生械斗仰迅飭警前往防范由》，吳江檔案館藏，檔號(hào)0204-1935-003-0365-0109。5 月17 日，情勢(shì)緊張，已有鄉(xiāng)農(nóng)拆堤，與客民對(duì)峙。圍田公司則向縣政府施壓，稱客民人多，“見(jiàn)彼等一再拆埂，斷絕生計(jì)前途，勢(shì)必與之相抗；雙方抵制，勢(shì)必釀成巨禍?！雹帷冻蕿橼w炳山等具報(bào)木履村鄉(xiāng)民拆毀民生圍圩堤一案經(jīng)派水巡第二分隊(duì)前往制止據(jù)復(fù)情形祈鑒核由》，吳江檔案館藏，檔號(hào)0204-1935-003-0365-0118。

5 月20 日，吳縣士紳張一鵬等30 人聯(lián)名致電揚(yáng)子江水利委員會(huì)：“近有豪強(qiáng)客民，利用目前太湖水淺之時(shí)，糾集多人，樹(shù)立標(biāo)幟，筑圩圍田……希圖將江吳兩縣交界之東太湖悉數(shù)圍湖為田，恃眾霸占，惟利是圖。若不急起制止，則將來(lái)設(shè)遇水旱偏災(zāi)，良好田畝淪為荒蕪?！币虼?，吁請(qǐng)“迅函江蘇省政府轉(zhuǎn)飭江吳兩縣會(huì)同派對(duì)，切實(shí)制止，即已圍成之田亦應(yīng)勒令拆除，以維水利?！睋P(yáng)子江水利委員會(huì)轉(zhuǎn)電江蘇省府嚴(yán)令兩縣迅予將查禁情形具復(fù)核辦⑩揚(yáng)子江水利委員會(huì)編：《揚(yáng)子江水利委員會(huì)年報(bào)》1935年第1期，第134頁(yè)。。5 月24 日，吳縣、吳江兩縣長(zhǎng)會(huì)同呈文“鄉(xiāng)農(nóng)利害切身，自必出與客民抵抗，釀成械斗，勢(shì)所必然”，報(bào)請(qǐng)省政府裁處。省府責(zé)成建設(shè)廳會(huì)同揚(yáng)子江水利委員會(huì)等派員實(shí)地查勘，確定岸線；為防止事態(tài)擴(kuò)大，又責(zé)令兩縣派隊(duì)警前往暫?？兔駠?，并勸導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不得妄動(dòng)，聽(tīng)候查勘①《呈為會(huì)銜呈報(bào)客民在東太湖一帶圍筑圩岸妨害水利擬懇派員會(huì)勘確定標(biāo)志嚴(yán)禁圍筑由》；《為維持東太湖水利呈請(qǐng)會(huì)同制止仰即決定日期以利及時(shí)處理由》，吳江檔案館藏，檔號(hào)0204-1935-003-0365-0123；0204-1935-003-0365-0129。。

6 月1 日，揚(yáng)子江水利委員會(huì)代表金家鳳及工程師劉衷煒，與江蘇省建設(shè)廳工程師王師義、吳縣縣長(zhǎng)吳企云、吳江縣長(zhǎng)徐幼川、地方士紳張一鵬等，會(huì)同前往東太湖查勘。所見(jiàn)形勢(shì)之惡“殆非意料所及”。東太湖已大部分被圍，吳淞江、婁江之水源也遭阻塞，而依賴二江灌溉的農(nóng)田就達(dá)700 萬(wàn)畝。當(dāng)需水之時(shí)卻無(wú)法引水，其為害將不堪設(shè)想。因此，應(yīng)勒令將新圍全部拆除②《查勘東太湖圍田談話會(huì)紀(jì)錄》，吳江檔案館藏，檔號(hào)0204-1935-003-0365-0161。。揚(yáng)子江水利委員會(huì)遂以“形勢(shì)嚴(yán)重，深恐釀成巨大禍害”為由，請(qǐng)示全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)核辦。全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)復(fù)電：“已依據(jù)廢田還湖原則及執(zhí)行辦法，函達(dá)行政院查照，并函請(qǐng)江蘇省政府嚴(yán)行制止?！彪S后，江蘇省政府函告：“本府核以東太湖圍田筑圩，妨礙水利甚巨，為謀徹底永禁起見(jiàn)，特由建設(shè)廳訂定《江蘇省制止圍墾太湖湖田辦法大綱》七條。”全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)復(fù)電贊同③揚(yáng)子江水利委員會(huì)編：《揚(yáng)子江水利委員會(huì)年報(bào)》1935年第1期，第134頁(yè)。。

6 月7 日，江蘇省府第749 次會(huì)議決議，通過(guò)上述《制止圍墾太湖湖田辦法大綱》，即行下達(dá)吳縣、吳江兩縣拆圍，并派視察員查驗(yàn)督辦。茲錄該大綱前3條內(nèi)容如下。

一、凡查明于十七年八月以后之新墾湖田，未經(jīng)太湖流域水利工程處或太湖流域水利委員會(huì)會(huì)勘準(zhǔn)予放領(lǐng)者，作為私墾成熟論；如有妨礙水利者照領(lǐng)價(jià)收回，鏟除圩圍。如查有在二十三年夏季以后朦報(bào)升糧者，除責(zé)令業(yè)主鏟除圩圍，并將升糧畝分沒(méi)收歸公外，該縣主辦人員如有通同舞弊情事，經(jīng)查屬實(shí)者，應(yīng)予撤職嚴(yán)懲。

二、凡查明未經(jīng)核準(zhǔn)承領(lǐng)之私墾田蕩，無(wú)論已圍未圍，應(yīng)將墾戶拘辦，勒令限期拆除圍埂，鏟除種植物，恢復(fù)原狀，永禁占?jí)ā?/p>

三、各縣政府應(yīng)即出示布告，重申永禁私圍湖田之禁，并趕制濱湖田蕩形勢(shì)詳圖，隨時(shí)派員巡視，按月報(bào)告。以后如查出仍有私圍情事，除照第二條辦理外，縣長(zhǎng)及該管區(qū)長(zhǎng)均予以相當(dāng)處分。④《江蘇省制止圍墾太湖湖田辦法大綱》，《江蘇建設(shè)月刊》第2卷第7期，1935年，第50頁(yè)。

據(jù)上引資料，退田還湖的“原則”是：以新圍為限，1928 年8月辦理放領(lǐng)以來(lái)，至1934年夏季大旱之前，對(duì)于已執(zhí)有領(lǐng)照的湖田原則上不動(dòng)，查明有礙水利的贖回拆除。但是1934年大旱之后私墾的湖田，一律拆除；并對(duì)官民勾結(jié)蒙混圍墾湖田的行為加以懲處。

6 月9 日，吳縣政府派保安隊(duì)通知沿湖各鄉(xiāng)保甲長(zhǎng)實(shí)施拆圍。當(dāng)時(shí)沿湖一帶的農(nóng)民，連老幼婦女在內(nèi)，聞風(fēng)而集的就達(dá)3500 余人。他們都自動(dòng)拿了農(nóng)具，備了飯食。但是拆了一天，也僅拆去三四里。于是變更辦法，分段進(jìn)行，以保為單位，每保負(fù)責(zé)一段，每保約百余人。為迅速起見(jiàn)，僅將圍堤開(kāi)掘若干缺口，使水流入即可。時(shí)值農(nóng)忙，所以到6 月12 日就暫停了。可在停頓之后，輿情大變。6 月27 日，吳江旅滬同鄉(xiāng)會(huì)徐佩璜等15 人聯(lián)名致電省政府，指責(zé)吳江縣府庇護(hù)，非但沒(méi)有開(kāi)拆，而且境內(nèi)松陵農(nóng)場(chǎng)等仍在圍筑，“此中背景，行路昭然”；吁請(qǐng)縣長(zhǎng)迅即拆圍，“以昭公允”。與此同時(shí)，太倉(cāng)、常熟、昆山等處也因水利攸關(guān)，“函電交馳吁請(qǐng)拆圍”⑤《據(jù)呈報(bào)制止圍墾湖田經(jīng)過(guò)情形查制止圍墾辦法大綱業(yè)經(jīng)令發(fā)在案仍仰迅即遵照辦理由》，吳江檔案館藏，檔號(hào)0204-1935-003-1223-0034。。7 月1 日，江蘇省府視察員顧嶠若再次下鄉(xiāng)督拆。7 月8 日，吳江縣采用保甲方法，抽調(diào)農(nóng)民去拆圍①《函復(fù)省太湖湖田清理處已遵省府所頒制止圍墾辦法大綱將已圍湖田調(diào)查完竣制圖限令拆除》，吳江檔案館藏，檔號(hào)0204-1935-003-1223-0064。。7 月12 日，暫停一個(gè)月的吳縣重啟拆圍，并請(qǐng)求吳江派隊(duì)警協(xié)助②《函請(qǐng)派隊(duì)警協(xié)助拆除私圍湖田由》，吳江檔案館藏，檔號(hào)0204-1935-003-1223-0144。。

7 月18 日，江蘇省府函告全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)拆圍進(jìn)展：“吳縣方面圍田，業(yè)已在軍警保護(hù)之下，由農(nóng)民實(shí)行將顧家蕩、里服圩等之圍田，拆成無(wú)數(shù)缺口，或全行鏟平。吳江方面亦已由縣政府制定拆圩民工與隊(duì)警分配表，令發(fā)各該區(qū)隊(duì)督拆及指揮、保護(hù)人員分別遵辦；并限自本月八日起，將表內(nèi)所列各圩于限內(nèi)拆除完竣?！雹蹞P(yáng)子江水利委員會(huì)編：《揚(yáng)子江水利委員會(huì)年報(bào)》1935年第1期，第134頁(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，此次東太湖拆圍，吳縣動(dòng)用民工6000 余人，扒開(kāi)缺口300 余個(gè)，拆圍2 萬(wàn)余畝；吳江則用民工14000 余人，扒開(kāi)缺口700 余個(gè)，拆除大圍2 萬(wàn)余畝（見(jiàn)表2），小圍隨之被淹即廢④《呈報(bào)本縣拆圍情形檢同表格據(jù)實(shí)具復(fù)仰祈俯賜鑒核由》，吳江檔案館藏，檔號(hào)0204-1935-003-0104-0112。。

表2 1935 年吳江縣拆圍統(tǒng)計(jì)

綜上，1934 年大旱之后圍占的湖田基本被拆除，所幸事態(tài)并未擴(kuò)大。在拆圍之前，由吳縣、吳江兩縣保安隊(duì)會(huì)同公安局前往維持治安，勸導(dǎo)客民自愿解散，將所建草棚悉數(shù)拆除；并按筑成圍田數(shù)量多寡，酌發(fā)客民遣散費(fèi)①《為因定期督察圍圩函請(qǐng)保安隊(duì)派隊(duì)協(xié)助》；《函復(fù)吳縣縣政府已派保安大隊(duì)附和公安局長(zhǎng)克日派隊(duì)協(xié)助制止私圍湖田事》，吳江檔案館藏，檔號(hào)0204-1935-003-1223-0098；0204-1935-003-122-0131。。拆圍之后，為嚴(yán)防返耕返遷，則由吳縣、吳江兩縣公安局水巡隊(duì)切實(shí)負(fù)責(zé)，時(shí)時(shí)出發(fā)巡視，并按旬填寫《巡視太湖旬報(bào)表》，呈報(bào)省縣政府備查②《呈送為轉(zhuǎn)飭水巡隊(duì)巡視太湖已拆圩圍一案填送旬報(bào)表祈鑒核備查由》，吳江檔案館藏，檔號(hào)0204-1935-003-0104-0087。。

三、1935年大水與整理農(nóng)田水利辦法

繼1931年大水、1934年大旱之后，1935年又是一個(gè)大災(zāi)之年。長(zhǎng)江及黃河中下游均遭遇特大水災(zāi)。其中，長(zhǎng)江中下游7300萬(wàn)畝農(nóng)田被淹沒(méi)不能耕種；僅湘鄂兩省就有14.2萬(wàn)人在洪水中喪生③鐘歆：《揚(yáng)子江水利考》，商務(wù)印書館，1936年，第42頁(yè)。有關(guān)1935年大水災(zāi)情，參見(jiàn)胡明思、駱承政主編：《中國(guó)歷史大洪水》下卷，中國(guó)書店，1989 年，第305－329 頁(yè)；李文海等：《近代中國(guó)災(zāi)荒紀(jì)年續(xù)編》，湖南教育出版社，1993年，第439－474頁(yè)。。7 月7 日，全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)派員前往沿江各省查勘災(zāi)情。據(jù)查勘報(bào)告，圍湖與圍江是長(zhǎng)江水患的癥結(jié)所在④《長(zhǎng)江水災(zāi)癥結(jié)》，《申報(bào)》1935年7月15日，第3版。。“近年屢成水災(zāi)，推厥原因，雖甚復(fù)雜，而最顯明者實(shí)為往時(shí)蓄水之湖蕩以及濱江灘地與沙洲，多已圩墾成田，與水爭(zhēng)地，勢(shì)必潰決，此常理也。故本年大汛以后，水位降落，亟須統(tǒng)籌補(bǔ)救辦法?！雹萑珖?guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)編：《二十四年江河修防紀(jì)要》，1936年，第187頁(yè)，上海圖書館藏。為此，全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)重申《廢田還湖辦法》所定的“原則”。財(cái)政部長(zhǎng)孔祥熙提交《江河水患標(biāo)本兼治辦法》議案，強(qiáng)調(diào)廢田還湖及廢田還江是水患治本方法。該提案于9月3日經(jīng)行政院第228次會(huì)議通過(guò)施行⑥《行政院會(huì)議通過(guò)治江河標(biāo)本辦法》，《申報(bào)》1935年9月4日，第3版。。

上述表明，1935年7月大水后，“退田還湖”在決策層再度被強(qiáng)化，但是《廢田還湖辦法》面臨執(zhí)行難問(wèn)題。一是責(zé)任主體變更。原來(lái)規(guī)定的內(nèi)政部、實(shí)業(yè)部等負(fù)責(zé)的水利事項(xiàng)，已按照統(tǒng)一水利行政要求移交給了全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)接管。經(jīng)此變更，《廢田還湖辦法》因主體虛位不再適用，急需“新辦法”。二是《廢田還湖辦法》偏重防洪。江蘇省府主席陳果夫指出，“幾于每年必災(zāi)，每災(zāi)必巨，民生與國(guó)家元?dú)鈨墒苡绊憽?；而《廢田還湖辦法》“惜至今未見(jiàn)實(shí)行”，原因固然很多，關(guān)鍵是防洪與出路沒(méi)有兼顧。為此，他向中央政治會(huì)議提交《整理江湖堤間土地，消除水患，從事有計(jì)劃之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)》議案，建議劃定湖界，然后在界堤外進(jìn)行有組織開(kāi)墾，“以生產(chǎn)所余為水利建設(shè)及救災(zāi)之費(fèi)；再加以移民墾荒”。如此消除水患，以及水利經(jīng)費(fèi)、移民安置等問(wèn)題均得以順利解決⑦陳果夫：《整理江湖沿岸農(nóng)田水利辦法大綱》，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)》第1卷第2期，“計(jì)劃”，1936年，第1-2頁(yè)。。該案先交經(jīng)濟(jì)、土地兩專門委員會(huì)審查，再由行政院簽發(fā)內(nèi)政、財(cái)政、實(shí)業(yè)、交通各部及揚(yáng)子江水利委員會(huì)等相關(guān)單位審議。1936 年9 月16 日，經(jīng)中央政治會(huì)議決議，提案改稱《整理江湖沿岸農(nóng)田水利辦法大綱》，交行政院轉(zhuǎn)內(nèi)政、實(shí)業(yè)兩部商擬執(zhí)行辦法。10月15日，內(nèi)政部召集實(shí)業(yè)部及全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)商定各就主管范圍擬具條文。隨后由內(nèi)政部匯總，擬定《執(zhí)行辦法》草案。經(jīng)行政院第291 次會(huì)議決議，《整理江湖沿岸農(nóng)田水利辦法大綱》及《執(zhí)行辦法》一并于12月12日公布施行⑧《整理江湖沿岸農(nóng)田水利辦法大綱》及《執(zhí)行辦法》，《國(guó)民政府行政院公報(bào)》第1卷第21期，1936年，第376-379頁(yè)。。茲錄辦法大綱9條中的4條內(nèi)容如下：

一、江河各巨川及各湖泊，應(yīng)依照尋常洪水（約十年一遇之洪水）流線所及，與洪水停潴所需之范圍，劃定界限。

二、分界之處，得建筑堅(jiān)固之防水堤。確定堤內(nèi)準(zhǔn)人民種植，堤外（堤水之間）之地一律禁止私人耕種；已放墾者，由政府發(fā)行地價(jià)券，收歸國(guó)有。

三、凡堤外人民，其一部分可由政府編為農(nóng)田水利集團(tuán)之組織，在農(nóng)時(shí)耕種政府所指定堤外之地，閑時(shí)則從事于政府指定之水利工程；其編余之一部分，可持地價(jià)券向政府所指定就近適宜之地區(qū)購(gòu)領(lǐng)荒山荒地，從事開(kāi)墾……

五、凡堤外蓄洪區(qū)域之土地收歸國(guó)有后，如能舉辦適當(dāng)工程不致減少其原有之蓄洪功效時(shí)，亦得經(jīng)營(yíng)墾殖。其已經(jīng)墾殖者應(yīng)照此原則補(bǔ)救，否則一律廢墾還湖。

據(jù)上引資料，第一條，劃定湖界，按照10年一遇的洪水位劃定范圍，確保防洪安全。第二條，沿界修堤，堤外之地為蓄洪區(qū)，一律收歸國(guó)有。第三條，移民安置，如圍墾太湖的客民可以到蘇北濱海鹽墾區(qū)領(lǐng)墾。據(jù)1935 年調(diào)查，淮南鹽場(chǎng)可墾荒地有900 萬(wàn)畝，倘若全部開(kāi)墾，可使240 萬(wàn)農(nóng)民獲得生計(jì)①土地委員會(huì)：《鹽墾調(diào)查報(bào)告》第1編《兩淮》，第4章第3頁(yè)，1935年，上海圖書館藏。。第五條，蓄洪墾殖，在堤外之地非蓄洪時(shí)期進(jìn)行墾殖，以自籌水利經(jīng)費(fèi)；妨礙蓄洪時(shí)，則退田還湖。由上所見(jiàn)，水利、民食與經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)籌兼顧，相對(duì)于偏重廢田以防洪而不謀求補(bǔ)救辦法，無(wú)疑具有進(jìn)步意義。

根據(jù)《整理江湖沿岸農(nóng)田水利辦法大綱》，江蘇省府?dāng)M定《江蘇省整理江湖沿岸農(nóng)田水利實(shí)施細(xì)則》，并于1937 年3 月經(jīng)行政院第306 次會(huì)議通過(guò)②《江蘇省整理江湖沿岸農(nóng)田水利實(shí)施細(xì)則》，《國(guó)民政府行政院公報(bào)》第2卷第15期，1937年，第240-241頁(yè)。，隨即開(kāi)展東太湖“劃界”與“疏?！眱纱笥?jì)劃，標(biāo)本兼治?！巴颂镞€湖”由此進(jìn)入到一個(gè)新階段。

一是劃界禁墾。1935 年7 月東太湖拆圍后，根據(jù)《江蘇省制止圍墾太湖湖田辦法大綱》第四條的規(guī)定，即“派測(cè)量隊(duì)，詳測(cè)濱湖地形，分段限期測(cè)竣，為規(guī)劃環(huán)湖港道及清理湖田范圍之根據(jù)。”揚(yáng)子江水利委員會(huì)派隊(duì)施測(cè)東太湖沿岸及湖內(nèi)淤灘、湖底水深，至1935年底測(cè)竣。共計(jì)施測(cè)地形246 平方公里，繪制1∶5000 地形圖106 張③揚(yáng)子江水利委員會(huì)編：《揚(yáng)子江水利委員會(huì)十年來(lái)之工作概況》第2章《測(cè)量》，1945年，上海圖書館藏。。1937 年2 月，江蘇省府會(huì)同揚(yáng)子江水利委員會(huì)，依據(jù)測(cè)圖和東太湖1931 年洪水位，勘定湖界線，全長(zhǎng)83 公里。經(jīng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)審查決議，界內(nèi)湖區(qū)一律不準(zhǔn)圍墾及種植茭草蘆葦，以保持蓄水面積；由江南水利工程處執(zhí)行界樁，并將界址圖說(shuō)刻石立碑于沿湖重要地點(diǎn)，以垂永久而杜糾紛④《為東太湖湖界線仰公布周知立會(huì)同江南水利工程處于沿湖重要地點(diǎn)植立石碑以昭永久由》，吳江檔案館藏，檔號(hào)0204-1937-003-0048-0132。。4月1日，界樁工程隊(duì)成立；然后沿著湖界線，按每3公里1根，共計(jì)埋豎6 米長(zhǎng)的水泥界樁244根；還在松陵、八坼、越溪、南厙等沿湖明顯位置豎立“東太湖界線圖”石碑⑤《函為東太湖界樁工程隊(duì)組織成立請(qǐng)查照并懇賜飭屬協(xié)助保護(hù)由》，吳江檔案館藏，檔號(hào)0204-1937-003-0048-0157。。此前，也勒石永禁，奈何屢禁不止？“厲禁不啻三令五申，惟太湖面積遼遠(yuǎn)，漫無(wú)界址可尋”。由于無(wú)界遵循，利之所在，群起圍占，“植湖為蕩，圍蕩成田，與水爭(zhēng)地，以致太湖東岸數(shù)百里間幾無(wú)湖面可見(jiàn)?！雹蕖短▎?wèn)題》，《太湖流域水利季刊》第1卷第2期，1928年，第48-49頁(yè)。兩相比較，以湖界為禁墾線，是歷史一大進(jìn)步。劃定的界線與今日的防洪大堤的走向基本一致。

二是疏浚還湖。太湖泥沙多淤積于東太湖，誘發(fā)圍墾；而且1935 年拆圍后泥土仍留在湖中?！巴颂镞€湖”必須治淤。1924 年?yáng)|太湖實(shí)測(cè)面積為145 平方公里，底高平均1.2 米；1935 年相應(yīng)為107 平方公里，1.8米。10年間湖面縮小26%，湖底升高50%。可見(jiàn)東太湖淤淀迅速。究其原因，一是湖草茭菱的蔓生腐朽，具有阻流促淤作用；二是圍湖造田的漫無(wú)限制，加劇泥沙淤積⑦揚(yáng)子江水利委員會(huì)編：《東太湖蓄洪墾殖工程初步計(jì)劃》第1章《緣由》，1937年，上海圖書館藏。。1935 年7 月拆圍后，揚(yáng)子江水利委員擬具了整治太湖水利計(jì)劃，經(jīng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)審核，認(rèn)為工程浩大，費(fèi)用過(guò)巨，政府無(wú)力籌措。結(jié)果，湖底疏浚因經(jīng)費(fèi)不足而擱置⑧徐伯符：《太湖湖田整理處實(shí)習(xí)調(diào)查日記》，《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問(wèn)題資料》第112冊(cè)，第59585頁(yè)。。隨后，根據(jù)《整理江湖沿岸農(nóng)田水利辦法大綱》，提出“蓄洪墾殖工程計(jì)劃”，擬將東太湖辟為國(guó)營(yíng)蓄洪墾殖區(qū)①揚(yáng)子江水利委員會(huì)編：《東太湖蓄洪墾殖工程初步計(jì)劃》第2章《概要》，1937年，上海圖書館藏。。即在原本禁墾的湖界以內(nèi)，通過(guò)放墾湖田來(lái)籌集水利經(jīng)費(fèi)。這實(shí)際上放棄了浚湖、禁墾并舉的治本方針。全部工程經(jīng)費(fèi)計(jì)需935 萬(wàn)元，辟為墾殖區(qū)后每年直接生產(chǎn)約達(dá)400 萬(wàn)元，純利約為76 萬(wàn)元②揚(yáng)子江水利委員會(huì)編：《工程報(bào)告總編（1935.5—1937.12）》第1章《工程》，1938年，上海圖書館藏。。但為時(shí)不久，抗戰(zhàn)爆發(fā)，疏浚計(jì)劃未能實(shí)施。太湖“退田還湖”歷程也到此結(jié)束。

四、“退田還湖”的區(qū)域比較

“圍湖造田”作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，受制于地域環(huán)境，存在一定的差異。就名稱而言，“湖田，亦稱圍田，或曰圩田，或曰垸田，或亦有稱為障田者，各方習(xí)俗不同，其名稱亦因而有異。惟取意于圍湖淤以成田，則一也。”③彭文和：《湖南湖田問(wèn)題》，《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問(wèn)題資料》第75冊(cè)，第39329頁(yè)。就成因而言，大體分為三種地域形態(tài)：華北平原、兩湖平原及江南地區(qū)。據(jù)趙岡研究，華北平原以旱地作物為主，農(nóng)民不去主動(dòng)與水爭(zhēng)田，也就不主動(dòng)毀湖造田，待泥沙將湖泊淤積成陸地后，再墾耕為農(nóng)田。兩湖平原（江漢平原與洞庭湖平原）因泥沙及腐殖質(zhì)豐富，湖田肥美，稻米產(chǎn)量也較一般農(nóng)田為高，故成為爭(zhēng)取的對(duì)象，湖田面積廣大。江南地區(qū)的河流含沙量較小，湖泊中靠泥沙淤積的沙洲出現(xiàn)緩慢，在此圍田，新增土地有限④趙岡：《中國(guó)歷史上生態(tài)環(huán)境之變遷》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，1996 年，第89-102 頁(yè)。承蒙趙岡先生從美國(guó)惠贈(zèng)專著與指導(dǎo)，謹(jǐn)致謝忱。。例如太湖，由于入湖泥沙少，不僅苕溪等主要入湖河流無(wú)法形成入湖三角洲；而且泥沙隨湖流移動(dòng)大多淤積于下游東太湖。據(jù)1936年調(diào)查，太湖湖田集中于東太湖沿岸的吳江及吳縣2 縣，約有10 萬(wàn)畝；其他如武進(jìn)、無(wú)錫、宜興等濱湖各縣“雖略有之，而為數(shù)甚微”⑤徐伯符：《太湖湖田之研究》，《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問(wèn)題資料》第74冊(cè)，第39121-39134頁(yè)。。

“圍湖造田”的地域特性不同，“退田還湖”的成效也相應(yīng)有所差異。例如，華北平原的降水特性，不僅年際變化大，年內(nèi)季節(jié)分配也十分不均，暴雨集中于夏季，洪水期流量與枯水期比，常在千倍以上?！吧w洪水大，枯水小者，當(dāng)蓄洪以濟(jì)枯”，興建了眾多的大中小型水庫(kù)⑥《十年來(lái)之華北水利建設(shè)》，《華北水利月刊》第9卷第9、10期合刊，1936年，第104頁(yè)。。受暴雨影響，洪水來(lái)勢(shì)猛，漲落快，地表徑流沖刷強(qiáng)度大，泥沙淤填河床迅速。為了預(yù)防潰堤垮壩，必須加強(qiáng)河道及周邊整治。故《廢田還湖辦法》下達(dá)后，河北省政府即行遵照辦理，通令境內(nèi)永定、大清、子牙等河務(wù)局局長(zhǎng)，“迅將該管河流之尋常洪水位及行水區(qū)域、泛濫區(qū)域分別勘定，繪制詳圖；并妥擬取締灘地及嚴(yán)禁圩墾辦法?！雹摺队蓝?、大清、黃、子牙、北運(yùn)、薊運(yùn)、南運(yùn)、灤河河務(wù)局局長(zhǎng)，奉省令準(zhǔn)內(nèi)政部咨廢田還湖議定辦法，飭即遵辦具報(bào)等因》，《河北建設(shè)月刊》第4卷第5期，1932年，第13頁(yè)。

與華北平原不同，兩湖平原的泥沙特性尤為突出。洞庭湖入口，分南流與北流，南流即湘、資、沅、澧四河，北流為荊江四口（松滋、太平、藕池及調(diào)弦）；洞庭湖出口僅有下游城陵磯一處。洞庭湖水利問(wèn)題的癥結(jié)在于泥沙，而泥沙則在荊江四口，“蓋因北流挾泥沙多故也”⑧湖南省政府編：《湖南省濱湖洲土視察報(bào)告書》，1947年，第30、244頁(yè)。。清末，荊江四口分流入湖形成。此后，長(zhǎng)江水挾大量泥沙流入洞庭湖，淤淀甚速，漸成洲土；筑堤圍垸隨之大增。湖面因以日減，蓄洪功能為之削弱，水患也愈發(fā)嚴(yán)重。故“欲治洞庭湖，非阻江流之倒灌，杜泥沙之淤塞不為功?！雹嵬趸窒龋骸墩砗纤郎倘稌?，《湖南建設(shè)》1932年第1期，“專論”，第2頁(yè)。由此，湖南省水利委員王恢先指出，《廢田還湖辦法》在洞庭湖區(qū)難以施行：

查濱湖各縣約已修垸田，約四百萬(wàn)畝……占水量者非堤圩，而乃淤洲。致水患者非垸田，而乃沙泥。欲除水患，必自去沙泥始。垸田之存廢，關(guān)系于洪水之漲落也，至屬輕微。至就洞庭湖形勢(shì)而論，廢田一案，無(wú)急切施行之必要也。且濱湖各縣，為吾湘富庶之區(qū)，每年產(chǎn)谷約二千余萬(wàn)石。除供給本地民食外，尚有余糧以濟(jì)鄰縣或鄰省之需。人口約四百余萬(wàn)，分居各垸，依垸為生。現(xiàn)既無(wú)移民之地，又無(wú)移粟之區(qū)。遽奪其田而廢之，非但不智，抑且難能。此就情理至論，廢田主張，有不能實(shí)行之困難也。①王恢先：《湖南水利問(wèn)題之研究》，《水利月刊》第7卷第5期，1934年，第390-391頁(yè)。

據(jù)上引資料，主要從自然與社會(huì)兩方面強(qiáng)調(diào)了洞庭湖的特殊性。一是泥沙來(lái)源問(wèn)題。無(wú)泥沙，則無(wú)洲土，進(jìn)而無(wú)垸田。消弭水患，關(guān)鍵在于堵塞湖北的荊江四口，不讓泥沙入湖，與垸田廢否關(guān)系不大。故《廢田還湖辦法》沒(méi)必要施行。二是社會(huì)成本問(wèn)題。垸田規(guī)模很大，有400 余萬(wàn)畝，年產(chǎn)稻谷2000 余萬(wàn)石，400 余萬(wàn)人靠此為生，還有大量糧食輸出。如果刨毀，不僅損失巨大，而且400 余萬(wàn)湖民的轉(zhuǎn)移安置如何解決？故《廢田還湖辦法》不可能施行。湖南省政府也強(qiáng)調(diào)，“若概予刨毀，不僅巨量之收獲棄之可惜，更因利之所在，徒釀爭(zhēng)奪械斗之風(fēng)”。為此呈請(qǐng)行政院，要求變更《廢田還湖辦法》的“執(zhí)行辦法”：

惟湘省湖地情形特殊，在不背本案“原則”以內(nèi)，間因事實(shí)關(guān)系，有不得不將“執(zhí)行辦法”略舉變更之處……本府慎重考慮，擬將上述各項(xiàng)湖淤派員切實(shí)勘測(cè)，經(jīng)主管水利機(jī)關(guān)詳細(xì)審定，在不侵占尋常洪水所需停留量之范圍內(nèi)，早已形成之墾地，又不妨礙水道之宣泄，仍準(zhǔn)正式放墾；其有礙水道之處，即已成垸亦應(yīng)勒令刨毀，或酌改堤線。期于尊重公令之中，仍寓顧全民生之意。②《湘省廢田還湖辦法》，《地政月刊》第1卷第3期，“新聞”，1933年，第7-8頁(yè)。

據(jù)上引資料，停有礙水道之墾可，遍停則不可。不妨礙水道的繼續(xù)放墾，湖田規(guī)模越放越大。有礙水道的卻遲遲不見(jiàn)刨毀。據(jù)調(diào)查報(bào)告，1931 年大水以前，政府為了田賦收入，對(duì)于筑堤圍垸是鼓勵(lì)的。1931 年大水以后，1933 年及1935 年相繼大水，災(zāi)況空前，政府才頒令：“禁止圍墾新垸，凡違令挽修者即為盜挽（工程用語(yǔ)），除處以妨害水利之罪外，并刨毀其堤垸。”可政府并無(wú)此項(xiàng)刨毀預(yù)算。一堤修成動(dòng)輒需工數(shù)千，刨毀也得相當(dāng)。奈何人力有限，執(zhí)行刨毀時(shí)，不過(guò)挖一缺口而已。等執(zhí)行人員走后，業(yè)戶旋即填復(fù)。況且垸內(nèi)房舍林立，決堤放水，垸民生計(jì)無(wú)依，生命攸關(guān)，誓死維護(hù)，執(zhí)行人員也不忍徹底刨毀。故實(shí)際上能遵令刨毀堤垸的，百無(wú)一有③湖南省政府編：《湖南省濱湖洲土視察團(tuán)報(bào)告書》，1947年，第111、118頁(yè)。。另?yè)?jù)長(zhǎng)沙《中央日?qǐng)?bào)》記者李震一的采訪見(jiàn)聞：“記者在濱湖看過(guò)了許多曾被刨毀的垸堤，也曾訪問(wèn)過(guò)幾位執(zhí)行刨毀命令的委員。被刨毀的垸堤依然是完好如故，而委員們也常常笑著說(shuō)：命令我們是認(rèn)真執(zhí)行了的，誰(shuí)叫我們沒(méi)有三頭六臂呢！所以知趣的委員們，和堤局商量著公事公辦，挖了一個(gè)口……不知趣的委員們官腔一打，堤務(wù)局里的人避而不見(jiàn)，堤上的壯丁走了個(gè)罄盡，小孩子女人們睡了滿堤，你能夠親自動(dòng)手挖嗎？動(dòng)手，你又有多大的法力，挖得多少呢？”結(jié)果，“還湖”的面積仍是“零”④李震一：《湖南的西北角》，長(zhǎng)沙宇宙書局，1947年，第128-129頁(yè)。。

根據(jù)《整理江湖沿岸農(nóng)田水利辦法大綱》，1937年9月，揚(yáng)子江水利委員會(huì)派查勘隊(duì)會(huì)同湖南省府代表，對(duì)洞庭湖進(jìn)行劃界，強(qiáng)調(diào)既往不咎，“已墾種多年之田則以為田，不以為湖”；但是，“凡現(xiàn)存之湖則永以為湖，不以為田。”⑤揚(yáng)子江水利委員會(huì)編：《工程報(bào)告總編（1935.5—1937.12）》第三章《查勘》，1938年，上海圖書館藏。至1938 年4 月測(cè)竣，共計(jì)勘定湖界線1685 公里（天然湖界875 公里，湖堤界線810公里）；擬設(shè)界標(biāo)點(diǎn)314 個(gè)?！昂鐒澏ㄒ院螅藶橹畤阅鼙苊??！雹迵P(yáng)子江水利委員會(huì)編：《劃定洞庭湖湖界報(bào)告》，1938年，第10-14頁(yè)，上海圖書館藏。孰料九年后，據(jù)1946年視察團(tuán)的報(bào)告，原定界堤外的湖床，大多均已淤高，或已挽修成垸，其中“盜挽”堤垸有55個(gè)，面積達(dá)49.3萬(wàn)畝?！霸ê?，全失效用?？v令再將湖界外移，而今后界外之地，亦必逐漸淤高，有如今日?！雹吆鲜≌帲骸逗鲜I湖洲土視察團(tuán)報(bào)告書》，1947年，第243-244頁(yè)。洞庭湖的泥沙問(wèn)題不解決，劃界禁墾的意義不大。

綜上比較，可知“退田還湖”的成效受制于地域特性，存在一定的差異，甚至懸殊巨大，如太湖與洞庭湖之間。就自然特性，太湖入湖泥沙少，1936年太湖湖田約有10 萬(wàn)畝，并且集中分布于東太湖沿岸二縣。相反，在洞庭湖，入湖泥沙多，1936年湖田面積達(dá)586萬(wàn)余畝，廣泛分布于沿湖十個(gè)縣①彭文和：《湖南湖田問(wèn)題》，《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問(wèn)題資料》第75冊(cè)，第39343-39344頁(yè)。。就社會(huì)特性，太湖的“退田還湖”得到了中央與地方政府以及軍警、士紳的大力支持，特別是鄉(xiāng)民因切身利害關(guān)系，頗為努力，“深明拆圍利益，參加踴躍，工作努力所致。”②《呈為報(bào)告近期拆圍情形》，吳江檔案館藏，檔號(hào)0204-1935-003-1223-0119。因此取得了顯著成效。相反，在洞庭湖，積重難返，“退田還湖”社會(huì)成本巨大。其結(jié)果，正如1946年視察團(tuán)的考察結(jié)論：“實(shí)無(wú)實(shí)效”③湖南省政府編：《湖南省濱湖洲土視察團(tuán)報(bào)告書》，1947年，第111頁(yè)。。

五、結(jié)語(yǔ)

首先，“退田還湖”的一般規(guī)律。一是“退”的動(dòng)力。源于“圍湖造田”妨礙水利。“湖田之圍墾日多，則湖水之容地愈小；水既乏容納之區(qū)，年復(fù)一年，而成為湖田水利的大問(wèn)題。”④彭文和：《湖南湖田問(wèn)題》，《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問(wèn)題資料》第75冊(cè)，第39333頁(yè)?！皣焯铩睂?dǎo)致湖泊容積縮小，調(diào)蓄功能降低，但何時(shí)妨礙水利，取決于湖泊水位升降。所圍之地，大多本是平水期出露的湖灘，對(duì)于平水位湖面的縮小、湖深的變淺影響甚??；但在洪水期，因調(diào)洪容量縮小而為害實(shí)甚?！吧w湖身之淤高，是減尋常洪水位以下之容量；人為之圍筑，乃減尋常洪水位以上之容量?！雹輷P(yáng)子江水利委員會(huì)編：《劃定洞庭湖湖界報(bào)告》，1938年，第14頁(yè)，上海圖書館藏。二是“退”的周期。既然取決于湖泊水位升降，由此規(guī)律可循，“蓋平時(shí)借湖成田，潦年廢田還湖，實(shí)為處理垂淤湖泊之最經(jīng)濟(jì)而合理的方法?！雹蕖犊ń蠔|太湖計(jì)劃》，《申報(bào)年鑒》，上海申報(bào)社印，1944年，第904頁(yè)。而湖泊水位升降受制于氣候變化，因此又可從一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)段來(lái)討論。研究表明，歷史上大規(guī)模圍墾期與氣候干旱期基本一致⑦方金琪：《我國(guó)歷史時(shí)期的湖泊圍墾與湖泊退縮》，《地理環(huán)境研究》1989年第1期。。不難理解，圍墾強(qiáng)烈的時(shí)期，通常是氣候偏旱、洪災(zāi)較少的時(shí)期，湖泊處于低水位，圍田甚易。在氣候偏濕、水災(zāi)頻仍的時(shí)期，湖泊廢墾則相應(yīng)突出。尤其特大洪水以極端方式暴露“圍湖造田”妨礙水利的嚴(yán)重性，更能引發(fā)社會(huì)訴求。三是“退”的過(guò)程。其完整性包括禁圍—拆圍—界圍三個(gè)階段，做到防治結(jié)合。但所見(jiàn)資料，大都止步于第一階段。1930 年代太湖“退田還湖”的典型性在于，接連遭遇極端氣候事件，走完了三個(gè)階段，即1931 年大水之后，禁圍；1934 年大旱之后，拆圍；1935年大水之后，界圍。

其次，“退田還湖”的歷史困境。一是制度困境。“《廢田還湖辦法》為中央所主張，已令行各省照案施行。惟各省水系，各有不同；各湖形勢(shì)，迥不一致。而欲以一紙通案，適合于各省各湖之形勢(shì)，必可推行無(wú)阻者，勢(shì)所難能。”⑧王恢先：《湖南水利問(wèn)題之研究》，《水利月刊》第7卷第5期，1934年，第390頁(yè)。不僅有失公平難以認(rèn)同，而且缺乏有效的法律途徑進(jìn)行制約和監(jiān)督?！凹炔挥梁λ?，尤不宜害及民生，則必有妥允之法律以輔助工事而行?！雹崂顑x祉：《關(guān)于廢田還湖及導(dǎo)淮先從入海著手之管見(jiàn)》，內(nèi)政部編：《廢田還湖及導(dǎo)淮入海案會(huì)議匯刊》，1932年，第17-18頁(yè)，上海圖書館藏。否則，隨意性大。二是體制困境?！督K省制止圍墾太湖湖田辦法大綱》規(guī)定由江蘇省建設(shè)廳、揚(yáng)子江水利委員會(huì)、太湖湖田清理處會(huì)同共治。在實(shí)際運(yùn)行中，卻處于條塊分割、多頭管理的狀態(tài)。湖田清理處處長(zhǎng)董彬謙感慨：三方“如能切實(shí)合作，不分畛域，則事業(yè)進(jìn)行當(dāng)必順利，但事實(shí)上，因種種關(guān)系，每致阻礙橫生”⑩徐伯符：《太湖湖田整理處實(shí)習(xí)調(diào)查日記》，《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問(wèn)題資料》第112冊(cè)，第59592頁(yè)。。相互掣肘難以協(xié)同形成合力。三是機(jī)制困境。盡管從1934年起在中央預(yù)算中增加水利建設(shè)費(fèi)一項(xiàng)①《確定水利經(jīng)費(fèi)令》，立法院編譯處編：《中華民國(guó)法規(guī)匯編》第4編《內(nèi)政》，中華書局，1934年，第757-758頁(yè)。，但時(shí)局動(dòng)蕩，財(cái)力不濟(jì)，惟有地方自籌解決。根據(jù)《整理江湖沿岸農(nóng)田水利辦法大綱》，東太湖從“浚湖禁墾”轉(zhuǎn)向了“浚湖放墾”的策略，即通過(guò)放墾湖田來(lái)籌集疏浚太湖的經(jīng)費(fèi)。這本身就是一對(duì)矛盾，放墾一畝，湖身即減少一畝，由此制約了“退田還湖”的根本解決。

最后，“退田還湖”的歷史啟示。邏輯上，“圍湖造田”的規(guī)模越大，妨礙水利越嚴(yán)重，實(shí)施“退田還湖”的動(dòng)力就越迫切，趨利避害使然。歷史卻是，“圍”的規(guī)模越大，“退”的社會(huì)成本就越大，越難以實(shí)施。“一垸之成，經(jīng)時(shí)數(shù)年，動(dòng)工數(shù)千，耗谷數(shù)萬(wàn)。你要刨毀嗎？要全毀，得有與筑堤相等的時(shí)間、人力與財(cái)力；毀一半或者毀二分之一亦然。”②李震一：《湖南的西北角》，長(zhǎng)沙宇宙書局，1947年，第129頁(yè)。推及整個(gè)湖區(qū)，尤其大規(guī)模的移民安置，“廢除湖田，則流寓民人，將何所以備資遣？又將如何以資遣之？勢(shì)不能不成為最大問(wèn)題?！雹叟砦暮停骸逗虾飭?wèn)題》，《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問(wèn)題資料》第75冊(cè)，第39486頁(yè)。從這個(gè)意義上說(shuō)，“退田還湖”不僅是政府行為，更是財(cái)政意義上的，其成敗是由國(guó)家財(cái)政能力決定的。明確這一點(diǎn)，對(duì)于理解1998年長(zhǎng)江特大洪水后，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利的若干意見(jiàn)》作出“退田還湖、移民建鎮(zhèn)”的決定，有著重要的意義，由此才真正標(biāo)志著“退田還湖”在國(guó)家戰(zhàn)略層面上得到確立?！皣焯铩迸c“泥沙淤積”是湖泊萎縮的主要原因。相應(yīng)地，“退田還湖”與“疏浚整治”是標(biāo)本兼治的兩大舉措?！皣焯铩睙o(wú)疑削弱了湖泊調(diào)節(jié)洪水的能力，增大了發(fā)生洪災(zāi)的可能性。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，積極應(yīng)對(duì)極端氣候事件，推進(jìn)湖泊治理現(xiàn)代化，“退田還湖”與“疏浚整治”勢(shì)必相輔而行。否則，即便“退田”也終將無(wú)法“還湖”，重蹈歷史的老路。