建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)控制思考

劉志剛

（貴州紫望高速公路建設(shè)有限公司，貴州 安順 550800）

近年來(lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革，PPP模式在我國(guó)興起并已經(jīng)成為政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資方面的主要方式。由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目與工程建設(shè)緊密相關(guān)，建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目投資不論對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是對(duì)企業(yè)自身都有著至關(guān)重要的意義。參與PPP項(xiàng)目投資的同時(shí)有效管控風(fēng)險(xiǎn)是建筑企業(yè)面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。

一、建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目投資的意義

（一）建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目投資有助于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

PPP模式的推廣和應(yīng)用，是我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目鄰域投資模式的改革和創(chuàng)新。為解決我國(guó)政府負(fù)債規(guī)模擴(kuò)大、控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及滿足經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)類項(xiàng)目建設(shè)需求的矛盾提供了新的思路和解決方法，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展提供了新的動(dòng)力和支持。建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目投資是對(duì)國(guó)家政策的響應(yīng)，也是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持。

（二）建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目投資有助于促進(jìn)企業(yè)自身發(fā)展

建筑行業(yè)作為傳統(tǒng)行業(yè)，由于進(jìn)入門(mén)檻比較低建筑行業(yè)隊(duì)伍龐大，建筑企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)激烈，收入利潤(rùn)率低，造成建筑企業(yè)長(zhǎng)期處于價(jià)值鏈低端。建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目投資不僅有助于企業(yè)緊跟國(guó)家投資熱點(diǎn)開(kāi)拓市場(chǎng)、積累生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，還可以賺取風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬，提高在行業(yè)價(jià)值鏈中的地位。

二、建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）政府政策風(fēng)險(xiǎn)

2014年-2018年據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)我國(guó)各部委出臺(tái)PPP相關(guān)管理文件89個(gè)，至今PPP模式上位法未出臺(tái)，各部委文件規(guī)定不一致的情況時(shí)有發(fā)生。政府PPP項(xiàng)目管理仍在不斷完善中，這給社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目帶來(lái)了政策不確定風(fēng)險(xiǎn)。如：《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)）約定了不得入庫(kù)和退庫(kù)的相關(guān)條款，《加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管（2017）192號(hào)）對(duì)央企參與PPP項(xiàng)目提出了相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管控要求，如果前期已經(jīng)簽訂合同實(shí)施的項(xiàng)目存在其中相關(guān)條款規(guī)定情形的，面臨著項(xiàng)目清退或修改合同條款的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）金融機(jī)構(gòu)違約風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目本身建設(shè)投資規(guī)模大，建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)，離不開(kāi)資本市場(chǎng)的融資。資本市場(chǎng)的資金供給不僅受我國(guó)金融環(huán)境的影響，還受國(guó)際金融環(huán)境的影響。市場(chǎng)資金供給的充足與否不僅影響企業(yè)融資工作的成敗和融資成本，而且會(huì)造成已經(jīng)簽訂的融資合同執(zhí)行難度加大；在市場(chǎng)資金供應(yīng)緊張時(shí)金融機(jī)構(gòu)要求合同外加價(jià)或變相增加融資費(fèi)用的事情時(shí)有發(fā)生，在資金供應(yīng)充足時(shí)要求提前提款或金融機(jī)構(gòu)為了完成存款指標(biāo)限制已經(jīng)提貨資金使用，造成項(xiàng)目建設(shè)資金閑置甚至造成現(xiàn)場(chǎng)窩工停工，從而推高項(xiàng)目建設(shè)成本。

（三）政府違約風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式下項(xiàng)目投資合作合同相關(guān)方主要是政府和社會(huì)資本方投資人，政府以特許經(jīng)營(yíng)的方式授權(quán)社會(huì)資本方對(duì)中標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。由于PPP項(xiàng)目具備實(shí)施條件必須通過(guò)“一方案兩評(píng)估”和相關(guān)PPP項(xiàng)目入庫(kù)條件，地方政府一般聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)編制相關(guān)方案。為了確保PPP項(xiàng)目能夠順利實(shí)施，中介機(jī)構(gòu)可能會(huì)在項(xiàng)目可行性研究方面進(jìn)行調(diào)整，從而造成項(xiàng)目可行性研究數(shù)據(jù)失真。PPP 項(xiàng)目可行性研究數(shù)據(jù)失真，就會(huì)造成項(xiàng)目建設(shè)成本超概和運(yùn)營(yíng)虧損，PPP合同中約定的可行性缺口補(bǔ)貼和政府付費(fèi)以及股份轉(zhuǎn)讓退出等補(bǔ)償措施可能因政府方財(cái)政承受能力不足而違約。

（四）合作伙伴選擇風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目政府出資通常是通過(guò)政府平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)，政府平臺(tái)公司作為公司的股東為項(xiàng)目征拆和相關(guān)審批手續(xù)提供便利。由于政府平臺(tái)公司存在多樣性，有以建筑安裝工程為主業(yè)的，也有以運(yùn)營(yíng)為主業(yè)的，還有以投資、設(shè)計(jì)等為主業(yè)的平臺(tái)公司。由于PPP項(xiàng)目投標(biāo)價(jià)格本身含有風(fēng)險(xiǎn)收益的成分，PPP項(xiàng)目合作伙伴需要能夠共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和享受風(fēng)險(xiǎn)收益。如果PPP項(xiàng)目投資合作合同約定了超概投資僅由社會(huì)資本方承擔(dān)，且政府平臺(tái)公司是以建筑為主業(yè)的公司，平臺(tái)公司很可能發(fā)生分享風(fēng)險(xiǎn)收益，但不承擔(dān)或少承擔(dān)超概等原因增加的成本。

（五）招標(biāo)文件合同約定不一致風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目模式下政府和社會(huì)資本方的權(quán)利和義務(wù)約定主要是通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)文件、項(xiàng)目投資合同、項(xiàng)目合作合同等約定，由于從項(xiàng)目招標(biāo)文件到最終簽訂項(xiàng)目合同期間是一個(gè)比較長(zhǎng)的過(guò)程，有些項(xiàng)目從招標(biāo)到最終落地需要經(jīng)過(guò)數(shù)年時(shí)間。從項(xiàng)目啟動(dòng)到落地過(guò)程中國(guó)家政策可能會(huì)發(fā)生一些變化，項(xiàng)目經(jīng)辦人員也可能會(huì)發(fā)生變更，前后文件的內(nèi)容會(huì)出現(xiàn)差異，由于社會(huì)資本方在和政府溝通中處于劣勢(shì)，如果后期簽訂的文件對(duì)不一致的地方?jīng)]有特別約定，文件不一致造成的風(fēng)險(xiǎn)最終可能會(huì)由社會(huì)資本方承擔(dān)。

（六）工程建設(shè)規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)

建筑企業(yè)來(lái)對(duì)建筑安裝工程比較熟悉，而對(duì)工程的運(yùn)營(yíng)、設(shè)計(jì)、維護(hù)等方面還不夠了解，缺乏相關(guān)的管理經(jīng)驗(yàn)。在工程項(xiàng)目開(kāi)展中，會(huì)產(chǎn)生很多風(fēng)險(xiǎn)因素，如：工程設(shè)計(jì)的方案不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，策劃不周密，會(huì)導(dǎo)致施工過(guò)程中產(chǎn)生諸如設(shè)計(jì)變更、拖延工期、投資加大等風(fēng)險(xiǎn)，從而增加料工費(fèi)、資金成本、違約成本等[1]。大型項(xiàng)目政府一般鼓勵(lì)在項(xiàng)目投資建設(shè)中進(jìn)行新技術(shù)的研發(fā)和使用，項(xiàng)目公司開(kāi)始運(yùn)營(yíng)前期往往無(wú)法盈利，如果策劃不當(dāng)，企業(yè)不能實(shí)質(zhì)上享受研發(fā)費(fèi)用五年有效期加計(jì)扣除帶來(lái)的政策紅利。

（七）工程監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目模式下，建筑企業(yè)在工程項(xiàng)目中扮演雙重角色，既是項(xiàng)目的施工單位即總承包單位（俗稱乙方）又是項(xiàng)目公司即建設(shè)單位（俗稱甲方）的股東單位，工程的監(jiān)管力度會(huì)受到某種程度的削弱。建筑企業(yè)集團(tuán)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)資金、材料、工期、項(xiàng)目整體效益等方面管理需求，會(huì)進(jìn)一步削弱項(xiàng)目公司對(duì)工程質(zhì)量安全的管理；加之對(duì)于建筑企業(yè)投資PPP項(xiàng)目存在資源不足的問(wèn)題，如：項(xiàng)目管理人員和經(jīng)驗(yàn)不足、技術(shù)實(shí)力欠缺、缺乏成熟的勞務(wù)隊(duì)伍等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，極易造成工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度方面的履約隱患。

（八）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

由于PPP項(xiàng)目一般投資規(guī)模大、項(xiàng)目周期長(zhǎng)，在項(xiàng)目建設(shè)期間，項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)布局不合理、建筑材料價(jià)格變動(dòng)、人工成本上漲、機(jī)械費(fèi)用上漲、征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)、技術(shù)創(chuàng)新投入費(fèi)用增加、資本市場(chǎng)利率波動(dòng)等都會(huì)引起項(xiàng)目投資成本的增大，加之建筑企業(yè)可能對(duì)相關(guān)市場(chǎng)行情把控不準(zhǔn)，都會(huì)引發(fā)項(xiàng)目建設(shè)成本上漲、融資壓力加大、資金供應(yīng)跟不上工程進(jìn)度的要求甚至資金鏈條斷裂。

三、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控的策略

（一）政府政策風(fēng)險(xiǎn)管控

政府政策風(fēng)險(xiǎn)屬于系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)無(wú)法完全避免政府政策調(diào)整帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，但作為建筑企業(yè)應(yīng)提前研究國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)的政策及國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，對(duì)國(guó)家政策大勢(shì)做出研判，趨利避害，盡可能規(guī)避大的可預(yù)見(jiàn)的政策性風(fēng)險(xiǎn)。

（二）融資風(fēng)險(xiǎn)管控

項(xiàng)目融資工作要對(duì)當(dāng)?shù)厝谫Y市場(chǎng)和環(huán)境進(jìn)行全面細(xì)致的調(diào)查，充分了解融資項(xiàng)目承接銀行的履約能力。融資工作不僅需要與實(shí)力雄厚的金融機(jī)構(gòu)簽訂融資合同，金融機(jī)構(gòu)下屬的代理銀行的實(shí)力也是至關(guān)重要的。為了降低項(xiàng)目貸款合同簽訂后，金融機(jī)構(gòu)不能嚴(yán)格按照合同履約，要求合同外費(fèi)用、控制正常資金使用等變相增加項(xiàng)目融資成本的現(xiàn)象發(fā)生，建筑企業(yè)要把相關(guān)訴求寫(xiě)入合同違約條款，增加金融機(jī)構(gòu)違約成本[2]。

（三）政府違約風(fēng)險(xiǎn)管控

為了避免發(fā)生政府違約，建筑企業(yè)在進(jìn)行項(xiàng)目投標(biāo)前深入考察當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和當(dāng)?shù)叵嗨祈?xiàng)目的盈利能力，對(duì)照相似項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可行性研究報(bào)告是否真實(shí)可靠，匡算實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)可能發(fā)生的補(bǔ)貼缺口，結(jié)合當(dāng)?shù)卣?cái)政收入、負(fù)債規(guī)模、履約歷史確定政府合作合同的履約能力，從而選擇政府違約風(fēng)險(xiǎn)小的項(xiàng)目[3]。

（四）合作伙伴風(fēng)險(xiǎn)管控

審慎選擇ppp項(xiàng)目的合作伙伴，建筑企業(yè)選擇政府平臺(tái)公司要與自身在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中具有明顯優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)性，如果選擇一家以建筑施工為基礎(chǔ)的平臺(tái)公司作為合作伙伴，則可能發(fā)生平臺(tái)公司分享投標(biāo)項(xiàng)目單價(jià)中的風(fēng)險(xiǎn)收益，而不承擔(dān)或者少承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象。如：一個(gè)概算投資額為100億元的項(xiàng)目，其中：建筑安裝工程概算為80億元，建筑安裝工程項(xiàng)目含風(fēng)險(xiǎn)利潤(rùn)率為15%；項(xiàng)目資本金為25%，其中;政府資本金比例為40%，社會(huì)資本方資本金60%(社會(huì)資本方應(yīng)出資本金15億元)。如果政府平臺(tái)公司為建筑企業(yè)且按照出資比例承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)可以獲得建筑安裝工程利潤(rùn)4.8億元，社會(huì)資本方可以獲得建筑安裝工程利潤(rùn)7.2億元，社會(huì)資本方需要凈出資額為7.8億元。如果政府平臺(tái)公司不承擔(dān)建筑安裝工程任務(wù)，則社會(huì)資本方可以獲得安裝工程利潤(rùn)12億元，社會(huì)資本方凈出資額僅為3億元。因而建筑企業(yè)可以選擇項(xiàng)目平臺(tái)公司以投資、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)等自身不擅長(zhǎng)的專業(yè)主業(yè)的平臺(tái)公司，既可以彌補(bǔ)自身的不足，又滿足項(xiàng)目建筑安裝工程利潤(rùn)要求。

（五）合同文件約定不一致風(fēng)險(xiǎn)管控

項(xiàng)目招標(biāo)文件、項(xiàng)目投資合同、項(xiàng)目合作合同等約定是PPP項(xiàng)目模式下政府和社會(huì)資本方履行權(quán)利和義務(wù)的基礎(chǔ)。相關(guān)協(xié)議簽訂過(guò)程中要對(duì)合同文件進(jìn)行認(rèn)真評(píng)審，對(duì)于前后約定不一致的地方要充分溝通取得雙方真實(shí)的意思表達(dá)，并在簽訂協(xié)議中重點(diǎn)標(biāo)明存在不一致地方適用新條款還是原條款。如:項(xiàng)目投資額雙方出資是以項(xiàng)目估算、概算、還是以最終結(jié)算為基礎(chǔ)劃分，如果招標(biāo)文件里面約定資本金出資政府資本方只出項(xiàng)目估算的一定比例，在項(xiàng)目后期投資范圍變化、概算調(diào)整等情況造成投資總額增加，社會(huì)資本方要對(duì)相關(guān)費(fèi)用的變化要審慎選擇，并通過(guò)協(xié)議約定投資額變化各方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

（六）資源不足風(fēng)險(xiǎn)管控

建筑企業(yè)進(jìn)入PPP項(xiàng)目要提前做好相關(guān)資源的儲(chǔ)備。建筑企業(yè)引進(jìn)PPP項(xiàng)目資源，既要充分發(fā)揮引入資源的優(yōu)勢(shì)又要確保企業(yè)自身對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際管控，避免資源引進(jìn)不利給企業(yè)造成損失。因而資源引進(jìn)需要一個(gè)逐步消化的過(guò)程，使引進(jìn)的資源與企業(yè)自身文化相適應(yīng)。項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)方面關(guān)鍵崗位人員的引進(jìn)可以通過(guò)市場(chǎng)引入，并在公司總部經(jīng)過(guò)一定時(shí)期的培訓(xùn)，使之深入了解企業(yè)文化，非關(guān)鍵崗位人員可以直接市場(chǎng)引進(jìn)，也可以通過(guò)從公司原有機(jī)構(gòu)抽調(diào)，通過(guò)關(guān)鍵崗位人員和老員工傳幫帶的方式實(shí)現(xiàn)盡快熟悉企業(yè)文化，與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)。

（七）工程建設(shè)規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)管控

在工程建設(shè)規(guī)劃方面，可以充分利用市場(chǎng)資源對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化，通過(guò)整體優(yōu)化布局實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司利益最大化，并聘請(qǐng)獨(dú)立專家對(duì)優(yōu)化后的方案進(jìn)行專家評(píng)審。如：PPP項(xiàng)目社會(huì)投資方雙重身份的存在，在新建項(xiàng)目研發(fā)費(fèi)用投入方面可以通過(guò)項(xiàng)目整體策劃由項(xiàng)目建筑安裝工程施工方承擔(dān)，相關(guān)費(fèi)用由項(xiàng)目公司結(jié)算給施工方，這樣既可以響應(yīng)國(guó)家在新項(xiàng)目研發(fā)費(fèi)用投入和項(xiàng)目使用新技術(shù)新工藝的需要，同時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)研發(fā)成本支出在項(xiàng)目建設(shè)期及時(shí)進(jìn)行所得稅加計(jì)扣除。

（八）工程監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)管控

為了避免建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目由于自身雙重身份影響工程監(jiān)管。首先，要嚴(yán)把招標(biāo)關(guān)，對(duì)于大型項(xiàng)目的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)標(biāo)段由公司總部統(tǒng)一招標(biāo)，通過(guò)優(yōu)中選優(yōu)的方式選取社會(huì)履約能力強(qiáng)、信譽(yù)好的勞務(wù)隊(duì)伍和供應(yīng)商，對(duì)于履約隊(duì)伍合同約定中要明確違約條款，加大隊(duì)伍違約成本。其次，社會(huì)資本方聯(lián)合政府聘請(qǐng)施工監(jiān)理單位，對(duì)項(xiàng)目工程質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)管，并確保第三方監(jiān)理單位的獨(dú)立性，使其擁有足夠的監(jiān)理自主權(quán)。再次，加強(qiáng)中標(biāo)隊(duì)伍的過(guò)程管理，對(duì)中標(biāo)隊(duì)伍現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)的機(jī)械和人員情況進(jìn)行監(jiān)控，并進(jìn)行過(guò)程考核對(duì)于在履約中存在不按合同履約的勞務(wù)隊(duì)伍要及時(shí)采取必要措施，避免拖延時(shí)日造成項(xiàng)目隊(duì)伍成本增大。最后，建立合格勞務(wù)隊(duì)伍和供應(yīng)商檔案，對(duì)于存在違約的隊(duì)伍在后續(xù)項(xiàng)目中禁入，規(guī)避后續(xù)建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（九）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控

由于PPP項(xiàng)目一般投資規(guī)模大、項(xiàng)目周期長(zhǎng)，項(xiàng)目投標(biāo)價(jià)格要有適當(dāng)成本安全邊際。在項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)工前要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體布局優(yōu)化，嚴(yán)格控制臨時(shí)設(shè)施的費(fèi)用。以0#臺(tái)賬為基礎(chǔ)進(jìn)行成本測(cè)算，責(zé)任成本管理分解落實(shí)到各個(gè)分部分項(xiàng)工程。對(duì)大型設(shè)備、主要物資市場(chǎng)價(jià)格由集團(tuán)統(tǒng)一采購(gòu)，必要時(shí)可以通過(guò)套期保值等措施鎖定大宗材料價(jià)格。優(yōu)化現(xiàn)場(chǎng)施工組織，盡可能縮短項(xiàng)目建設(shè)工期降低項(xiàng)目管理成本。嚴(yán)格進(jìn)行資金計(jì)劃管理，在確?，F(xiàn)場(chǎng)資金使用需求的前提下，降低公司存量資金，避免存貸兩高的現(xiàn)象降低項(xiàng)目資金成本。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，PPP模式在我國(guó)興起對(duì)我國(guó)建筑企業(yè)既是一次機(jī)遇也是一次挑戰(zhàn)，建筑企業(yè)響應(yīng)國(guó)家政策參與PPP項(xiàng)目投資，一方面彌補(bǔ)建筑企業(yè)在激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中在某些領(lǐng)域的不足，積累相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績(jī)；另一方面提升建筑企業(yè)在產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中的地位。建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目積累相關(guān)行業(yè)經(jīng)驗(yàn)并實(shí)現(xiàn)價(jià)值鏈提升的同時(shí)一定要提前做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)防范，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)項(xiàng)目管理工作，實(shí)現(xiàn)企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。