國(guó)家級(jí)公益林管理現(xiàn)狀分析與對(duì)策思考

王芝義，王玉龍

(甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局上房寺自然保護(hù)站，甘肅 武威 733000)

1 引言

國(guó)家級(jí)公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對(duì)國(guó)土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以發(fā)揮森林生態(tài)和社會(huì)服務(wù)為主要經(jīng)營(yíng)目的的重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林[1]。國(guó)家級(jí)公益林在地位上突出了林業(yè)的生態(tài)地位和全民向所有地位，在性質(zhì)上屬于國(guó)有林地，建設(shè)和管理以國(guó)家投資為主。因其性質(zhì)和管理方式的特殊性，決定了國(guó)家級(jí)公益林的管理以有效的生態(tài)區(qū)域化管理為重點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)，突出整體生態(tài)建設(shè)水平、國(guó)家生態(tài)安全和物種多樣性的實(shí)際需求。從國(guó)家和地方整體層面上講，重視國(guó)家級(jí)公益林生態(tài)區(qū)域化建設(shè)，分析保護(hù)改善生態(tài)公益林管理的具體舉措，對(duì)于維持有效的生態(tài)平衡和多樣化建設(shè)、促進(jìn)人與社會(huì)的和諧可持續(xù)發(fā)展，提升國(guó)家級(jí)公益林的整體建設(shè)步伐具有重要的意義。為此本文就國(guó)家級(jí)公益林管理的整體現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并就下一步的規(guī)范化發(fā)展與有效的改進(jìn)與提升提出了相應(yīng)的對(duì)策，為強(qiáng)化國(guó)家級(jí)公益林的建設(shè)和管理，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全提供一定的參考[2]。

2 國(guó)家級(jí)公益林建設(shè)的基本現(xiàn)狀

通過實(shí)施國(guó)家級(jí)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償和對(duì)國(guó)家級(jí)公益林的有效管護(hù)，公益林林分結(jié)構(gòu)得到了一定程度的改善，森林質(zhì)量得到了逐步提高，為改善全國(guó)生態(tài)環(huán)境及保障國(guó)土生態(tài)安全作出了重要貢獻(xiàn)[3]。在國(guó)家級(jí)公益林的管護(hù)政策支持方面國(guó)家層面出臺(tái)了《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，各省也根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)了公益林界定區(qū)劃、生態(tài)效益補(bǔ)償基金的相關(guān)管理辦法，加強(qiáng)了國(guó)家級(jí)公益林的區(qū)域劃分、人員保障、效益分配方面的制度約束[3]，規(guī)范了人、財(cái)、物和事的管理；在管理模式上，部分省區(qū)推行了分戶經(jīng)營(yíng)集體管理、分戶經(jīng)營(yíng)分戶管護(hù)和集體經(jīng)營(yíng)分戶管護(hù)的管理模式，使集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)戶個(gè)人等林區(qū)相關(guān)單位共同參與到國(guó)家級(jí)公益林的管護(hù)中來，增強(qiáng)了管護(hù)人員力量[2]；在效益分配上，部分領(lǐng)取采取了配股到戶的分戶分紅機(jī)制，極大限度地調(diào)動(dòng)了村集體組織、國(guó)有林業(yè)單位和護(hù)林員的工作積極性，緩解了國(guó)家生態(tài)與林權(quán)收益之間的矛盾[3]。

3 國(guó)家級(jí)公益林管理中存在的問題

3.1 管理組織機(jī)構(gòu)不健全

國(guó)家級(jí)公益林建設(shè)還處于初級(jí)階段，尚缺乏整體的管理制度和管理機(jī)構(gòu)，存在著單獨(dú)性、專業(yè)化、效益化管理不當(dāng)?shù)那闆r。僅有的管理職能往往依靠林業(yè)部門代為實(shí)施，缺乏專業(yè)化的管理制度標(biāo)準(zhǔn)和有效的監(jiān)督管控機(jī)構(gòu)、人員。具體國(guó)家級(jí)公益林作業(yè)施工過程中，工作量大、流動(dòng)性大、相互關(guān)聯(lián)程度低，缺乏整體有效的全局性連續(xù)監(jiān)管，影響整體管理水平。

3.2 管理模式單一、整體水平較低

國(guó)家級(jí)公益林建設(shè)管理，缺乏有效的區(qū)域劃分、資源保護(hù)、應(yīng)急儲(chǔ)備建設(shè)管理措施，整體管理制度不完善。管理模式單一粗放，缺乏有效的系統(tǒng)性、科學(xué)性、規(guī)范性綜合管理，在發(fā)揮公益林生態(tài)效益和綜合社會(huì)效益的基礎(chǔ)上，無法實(shí)現(xiàn)公益林經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙贏[4]。

3.3 資金保障缺乏

在資金管理不足、政府撥款不到位的情況，調(diào)整資金分配上公益林管理機(jī)構(gòu)自主能力不足。依照公益林的實(shí)際情況進(jìn)行維護(hù)管理，對(duì)限制公益林的發(fā)展水平缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償措施，對(duì)補(bǔ)償資金不足、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償類型的劃分缺乏有效的管控目標(biāo)，直接影響公益林的發(fā)展。國(guó)家級(jí)公益林管理人員薪資待遇的差異，無法吸引專業(yè)的林業(yè)管護(hù)人員，導(dǎo)致人員整體素質(zhì)較低，無法滿足公益林的有效維護(hù)和管控[4]。

3.4 檢測(cè)機(jī)制不完善

國(guó)家級(jí)公益營(yíng)林建設(shè)，需要加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)管理，分析國(guó)家級(jí)公益林的補(bǔ)償建設(shè)機(jī)制，對(duì)于公益林的生態(tài)效益保護(hù)意識(shí)不足。缺乏有效的國(guó)家公益營(yíng)林資源管控動(dòng)態(tài)分析，對(duì)公益林生態(tài)建設(shè)的評(píng)價(jià)存在偏見，沒有準(zhǔn)確地定量評(píng)價(jià)分析，缺乏說服力，直接影響公益林的資金投放和認(rèn)可管理。

4 國(guó)家級(jí)公益林綜合建設(shè)管理的對(duì)策建議

國(guó)家級(jí)公益林建設(shè)管理與各個(gè)部門管理密切相關(guān)，按照國(guó)家級(jí)公益林建設(shè)管理現(xiàn)狀，分析其相關(guān)問題，建立專項(xiàng)化管理機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、制定有效的管理和補(bǔ)償機(jī)制、加強(qiáng)公益林的管理，落實(shí)國(guó)家環(huán)境保護(hù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求，提升公益林的有效建設(shè)，滿足現(xiàn)代國(guó)家級(jí)公益林的建設(shè)發(fā)展。

4.1 建立有效的建設(shè)管理機(jī)構(gòu)

參照各個(gè)地區(qū)的國(guó)家級(jí)公益林建設(shè)管理規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，分析究公益林管護(hù)機(jī)構(gòu)建設(shè)狀況。建立國(guó)家級(jí)公益林專項(xiàng)管控機(jī)制，由專項(xiàng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)效益的補(bǔ)償管理機(jī)制，提升國(guó)家級(jí)公益林的整體保護(hù)建設(shè)管理水平。實(shí)施透明化的數(shù)據(jù)管理，調(diào)整建立有效的國(guó)家統(tǒng)一化公益林管控機(jī)制，實(shí)施公益林補(bǔ)償管控分級(jí)達(dá)標(biāo)建設(shè)，及時(shí)糾正工作中出現(xiàn)的問題，將生態(tài)效益補(bǔ)償、公益林的效益建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比公示分析，明確公益林建設(shè)管理的全面開展水平，向公眾宣布國(guó)家級(jí)公益林的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)效果[5]。

4.2 規(guī)范國(guó)家級(jí)公益林的管理機(jī)制

按照生態(tài)國(guó)家園林的區(qū)域劃分變化水平，對(duì)國(guó)家級(jí)公益林實(shí)施調(diào)整，完善公益林保護(hù)管理機(jī)制，允許公益林進(jìn)行流轉(zhuǎn)和抵押調(diào)整。嚴(yán)格遵照相關(guān)的采伐和利用標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升公益林的結(jié)構(gòu)質(zhì)量。加強(qiáng)采伐應(yīng)用，簡(jiǎn)化公益林審批采伐程序，逐步細(xì)化公益林的采伐標(biāo)準(zhǔn)，明確公益林中的采伐與更新，對(duì)密度不足的公益林進(jìn)行補(bǔ)種處理，調(diào)整公益林的成熟期和茂密程度，明確公益林的最佳生長(zhǎng)期。對(duì)生態(tài)區(qū)域劃分不當(dāng)?shù)那闆r及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，提高整體管理水平。

4.3 完善補(bǔ)償管理機(jī)制

按照生態(tài)公益林的補(bǔ)償管理機(jī)制，依照分類、層次劃分進(jìn)行補(bǔ)償，明確生態(tài)建設(shè)的過程和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)生態(tài)效益下的國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償力度分析，調(diào)整與管理不相符的情況。加強(qiáng)生態(tài)防護(hù)建設(shè)和病蟲害防控、自然資源占補(bǔ)方面的適當(dāng)補(bǔ)償，避免公益林建設(shè)過程中出現(xiàn)的突發(fā)情況，影響整體建設(shè)進(jìn)度。加強(qiáng)整體資源建設(shè)，確定資源管理模式，擴(kuò)展資源利用渠道，獲取更多的資金投入，保障建設(shè)過程中的資金需求[5]。

4.4 加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)綜合化建設(shè)，落實(shí)操作標(biāo)準(zhǔn)，明確操作模式和建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施有效的綜合應(yīng)用，調(diào)整操作模式和建設(shè)辦法。按照國(guó)家級(jí)公益林建設(shè)的整體發(fā)展目標(biāo)要求，實(shí)施公益林建設(shè)人才的定向培養(yǎng)，提升綜合建設(shè)管理的整體水平。及時(shí)調(diào)整具體實(shí)施措施，選配優(yōu)秀的專業(yè)人才從事公益林建設(shè)管理工作，創(chuàng)新公益林建設(shè)管理人才建設(shè)培養(yǎng)模式，以滿足國(guó)家級(jí)公益林的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求。