農(nóng)村宅基地三權(quán)分置制度初探

朱秋泓

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽 蚌埠 233000）

一、宅基地“三權(quán)分置”的政策背景

我國的農(nóng)村土地主要面臨以下兩個(gè)矛盾：

（一）農(nóng)村宅基地需求及供給之間的矛盾

現(xiàn)狀下，對于以糧食生產(chǎn)為主的農(nóng)村地區(qū)而言，耕地任務(wù)繁重。我國人均農(nóng)業(yè)資源不足，人均資源擁有量還不到美國的二百分之一、歐洲國家的四十分之一，這決定了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小規(guī)模的特性。農(nóng)村宅基地面積巨大，這固然為我國糧食生產(chǎn)及安全提供了堅(jiān)實(shí)的保障，但其收獲的經(jīng)濟(jì)效益之低，完全無法與城市用地的收益相提并論，如此一來，農(nóng)民自然會對高收入的城市趨之若鶩。而解決問題辦法的根本，就是對現(xiàn)在依然保護(hù)耕地的農(nóng)民，給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，宅基地的改革就顯得尤為必要。

（二）宅基地收益與處分權(quán)能的限制與缺失致使宅基地資產(chǎn)不斷縮水

一般來說，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制在村集體經(jīng)濟(jì)組織成員彼此之間，交易者來源統(tǒng)一，決定了實(shí)際上能夠合法化的土地交易極為稀少，土地使用的流動性依然不足，從而導(dǎo)致原本利益巨大的宅基地收益致使原本的冰山一角。我國《物權(quán)法》明確規(guī)定了，宅基地使用權(quán)被包含在用益物權(quán)當(dāng)中，占有、使用、收益、處分這四種權(quán)能中，它只占了前兩個(gè)，后兩種是無法行使的權(quán)能。

在城市化如火如荼的進(jìn)程中，宅基地使用權(quán)的配給制度已經(jīng)意義不大，繼續(xù)實(shí)行而不予以修改則不利于農(nóng)村資源的節(jié)約型利用， 甚至加劇了人地捆綁等現(xiàn)象… …諸多矛盾都指向了我國先前的農(nóng)村宅基地制度。

二、宅基地“三權(quán)分置”的政策演變過程與價(jià)值分析

（一）政策演變過程

縱觀近年來我國對農(nóng)村土地政策的實(shí)踐，宅基地改革是貫穿始終的重心?！巴ㄟ^選擇試點(diǎn)的方式，逐步推進(jìn)改革和完善農(nóng)村宅基地制度，通過多種方式增加農(nóng)民收入”是2013年黨中央第十八屆三中全會對于宅基地改革的一次突破性嘗試；隨后，我國又在比較有代表性的北京市設(shè)立了30多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，實(shí)施已修改的《中華人民共和國土地管理法》的部分條款，并在全國十多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開展宅基地制度的改革；《農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》是國務(wù)院在2016年對宅基地改革深化過程中所進(jìn)行的又一努力。經(jīng)過了多次文件的頒布和試點(diǎn)工作的運(yùn)行，我國最終在2018年1月份明確了要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的三權(quán)分置。當(dāng)然，該政策也不是一味地利用農(nóng)村閑置土地，是有一定底線限制的。農(nóng)村宅基地的使用前提是保障農(nóng)戶基本的生存權(quán)利，確保宅基地滿足農(nóng)戶基本居住條件，也是用來保證國家十八億畝的糧食生產(chǎn)用地的需要。

（二）政策價(jià)值分析

宅基地三權(quán)分置帶來的效益是其他政策無法取代的。除了政策最先提出的充分利用農(nóng)村閑置土地、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利好之外。該政策也能夠充分促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展，這與我國近年來提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是不謀而合的。農(nóng)村宅基地制度這一改革實(shí)質(zhì)上是充分?jǐn)U大宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。對于農(nóng)戶個(gè)體來說，除了經(jīng)濟(jì)效益之外，宅基地的三權(quán)分置，更是對其法定權(quán)利的確實(shí)保護(hù)。在我國經(jīng)濟(jì)上不發(fā)達(dá)的過去，國家對于農(nóng)民的保障主要側(cè)重于農(nóng)民能夠正常居住生活。與之相對，很容易忽略的是宅基地本身所蘊(yùn)藏的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。當(dāng)今中國發(fā)展迅速，在農(nóng)村宅基地這個(gè)方面，面對的早已不是是農(nóng)民無法得到居住地這樣的問題，而是城鎮(zhèn)房屋需求量大、人口過多，而農(nóng)村土地多、人口少。如何留住農(nóng)民積極耕地生產(chǎn)，避免人口外流入城市。 一個(gè)重要的解決辦法就是確保農(nóng)村當(dāng)?shù)剞r(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)。

三、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策的主要要求

通俗來講，農(nóng)民建房時(shí)所用到的這片土地就是農(nóng)村宅基地，這部分土地的所有權(quán)是屬于農(nóng)村集體所有的，不屬于農(nóng)民個(gè)人，農(nóng)民對于宅基地并不享有完全的四項(xiàng)權(quán)能。三權(quán)分置主要指的是宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的行使。承接上述所言，農(nóng)民個(gè)人雖然可以用其建造房屋，但是和對其享有的權(quán)利極為有限，對土地不能進(jìn)行買賣和開發(fā)建設(shè)，因此除了保證正常居住以外，基本對于宅基地沒有什么處分權(quán)。面積巨大的農(nóng)村宅基地，除了居住以外的其他商業(yè)價(jià)值，也從未被凸顯。為了改善這一現(xiàn)象，農(nóng)村宅基地三權(quán)分置應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹以下這幾個(gè)原則：

（一）對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)適度放活

如何放活宅基地使用權(quán)，何為“適度”？這是農(nóng)村宅基地改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。理想狀態(tài)下，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民對于宅基地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等行為，對于農(nóng)民住房也享有相應(yīng)處分的權(quán)利。這一措施是為了刺激農(nóng)村宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從而使得農(nóng)村集體建設(shè)用地能夠與城市國有建設(shè)用地處于相對平等的地位。農(nóng)宅基地與城市建設(shè)用地的平等十分重要，是促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程重要的一環(huán)。

（二）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的范圍應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大但要嚴(yán)格限制

對于當(dāng)今中國的鄉(xiāng)村建設(shè)來說，勞動力外流是其面臨的重要問題，因此，不僅需要防止農(nóng)村勞動力外流，長久之計(jì)更是需要吸引城市人員到農(nóng)村來進(jìn)行建設(shè)。而現(xiàn)狀下之所以不能解決問題，是因?yàn)槌鞘泻袜l(xiāng)村之間存在著一層壁壘，即，政策實(shí)行之前，我國宅基地只能在集體成員內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這種來源統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)上就是不允許農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，根本起不到實(shí)質(zhì)作用。如果未來我國可以實(shí)現(xiàn)在非集體成員內(nèi)部宅基地流轉(zhuǎn)的合法化，甚至是城市和鄉(xiāng)村之間也可以進(jìn)行宅基地的流轉(zhuǎn)，那么無疑有利于城市和農(nóng)村壁壘的消除，促進(jìn)雙方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）宅基地流轉(zhuǎn)時(shí)間應(yīng)當(dāng)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要相聯(lián)系，適當(dāng)延長

為了貫徹實(shí)行宅基地三權(quán)分置政策，我國劃定了國內(nèi)13個(gè)地區(qū)作為首批試點(diǎn)。其中，北京市制定的宅基地相關(guān)政策中就將宅基地租賃期限限制在十年之內(nèi)，但這個(gè)時(shí)間相對而言并不能很好地達(dá)到政策效果。十年的期限與現(xiàn)有的國有土地70年的時(shí)間相比，實(shí)在相形見絀，難以滿足農(nóng)村宅基地市場與國有土地市場能夠平等的要求。因此，延長農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)期限是必要的。

四、宅基地三權(quán)分置的制度瓶頸

宅基地三權(quán)分置當(dāng)中的三權(quán)包括了農(nóng)戶的資格權(quán)，它和使用權(quán)共同組成了宅基地的使用權(quán)。資格權(quán)性質(zhì)和內(nèi)涵在我國有較大爭議。主流的學(xué)說有成員說、剩余權(quán)說等。但是無論何種觀點(diǎn)，都有著一定的片面性。根據(jù)文件，資格權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于一種新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利。它建立在村民的身份基礎(chǔ)之上，是一種完全性權(quán)利，它強(qiáng)調(diào)一種主體資格，不能像其他權(quán)利一樣被流轉(zhuǎn)。 權(quán)利的主體也僅限于農(nóng)民，不包括城市人口。再結(jié)合政策，資格權(quán)不只是一種身份權(quán)，更多強(qiáng)調(diào)的是財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利?；诖?，宅基地三權(quán)分置的理論和實(shí)踐容易出現(xiàn)以下問題：

（一）主體資格沒有統(tǒng)一規(guī)定

我國制定《物權(quán)法》相對保留，只是說集體所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，在《民法通則》當(dāng)中表述的是集體經(jīng)濟(jì)組織，在新出臺的《民法總則》當(dāng)中，集體經(jīng)濟(jì)組織是否真的具備法人資格？這都是尚未確定的。農(nóng)民想要申請宅基地，不僅要具有集體資格，還要是戶主。但關(guān)于資格，國家沒有統(tǒng)一發(fā)布相關(guān)文件，各地政府的做法也都不一。

（二）農(nóng)民集體觀念缺失，政策難以有序?qū)嵤?/h3>

宅基地三權(quán)分置政策出臺的目的，不僅是為了保護(hù)農(nóng)民個(gè)體的經(jīng)濟(jì)利益，也是為了保障廣大群眾的集體利益，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)自覺處理好各主體之間利益的平衡。而現(xiàn)實(shí)生活中，自包產(chǎn)到戶后，農(nóng)民集體觀念逐漸淡漠。有部分人往往隨意非法變更承包地用途，使得政策難以有效落實(shí)。

（二）集體所有權(quán)的收益、處分權(quán)能難以實(shí)現(xiàn)

這種弊端是與上述第二點(diǎn)相聯(lián)系的，正是由于當(dāng)前的集體所有權(quán)無法對集體組織內(nèi)所有成員進(jìn)行較為系統(tǒng)化的管理，光靠農(nóng)民自己，無法合法有效地實(shí)現(xiàn)自我權(quán)利。我國的相關(guān)法律政策并沒有具體規(guī)定集體組織對集體內(nèi)成員土地權(quán)利管理的情況和途徑。一個(gè)有效的管理制度必須是義務(wù)與處罰并存的，然而根據(jù)我國現(xiàn)行的《土地管理法》，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，不僅沒有明確的法定義務(wù)規(guī)定，要求其必須統(tǒng)一管理成員的處分行為，也沒有規(guī)定違反義務(wù)應(yīng)受的處罰。這些都決定了農(nóng)村集體組織很難積極地管理集體組織內(nèi)成員，更加促使農(nóng)民不加節(jié)制的使用權(quán)利，而不受監(jiān)督。

五、結(jié)語

為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，發(fā)揚(yáng)農(nóng)民生產(chǎn)生活積極性，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，宅基地三權(quán)分置政策的完善迫在眉睫。充實(shí)三權(quán)分置背后的法理學(xué)研究，積極吸收各試點(diǎn)的工作經(jīng)驗(yàn)，才能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)。