“三權(quán)分置”背景下承包土地經(jīng)營權(quán)抵押問題研究

摘 要：承包土地的經(jīng)營權(quán)是一種新型用益物權(quán)，但目前，承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押制度尚處于實(shí)踐探索階段，承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押在法律規(guī)范方面仍是空白，相關(guān)的配套機(jī)制也不健全。文章結(jié)合現(xiàn)行法律規(guī)定，以及不動(dòng)產(chǎn)抵押制度的基本原理，分析了承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押的標(biāo)的性質(zhì)、抵押關(guān)系的主體、抵押的設(shè)立與登記等法律內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;土地承包經(jīng)營權(quán);土地經(jīng)營權(quán);土地經(jīng)營權(quán)抵押

黨的十九大報(bào)告明確提出要實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化。但繼續(xù)留在農(nóng)村種地的農(nóng)民大多是留守老人，甚至一些地方的農(nóng)村出現(xiàn)了拋荒撂荒的現(xiàn)象。面對這一現(xiàn)象，人們不得不考慮如何更加高效、合理地利用土地承包經(jīng)營權(quán)，通過搞活這些沉睡的資本進(jìn)而緩解 農(nóng)民融資貸款難題。經(jīng)過農(nóng)民不斷的摸索創(chuàng)造和實(shí)踐的檢驗(yàn)，近年來許多地方把通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)用來抵押以此從金融機(jī)構(gòu)獲取貸款。但是要想在全國范圍內(nèi)推行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，首先必須在立法層面加以頂層設(shè)計(jì)，使通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押既符合中央政策要求又符合法律規(guī)定，否則將難以全面推行。目前只有中央政策的指導(dǎo)，并未有法律的明確規(guī)定的前提下開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押工作還存在一些問題，因此要在全國范圍內(nèi)實(shí)施承包土地經(jīng)營權(quán)抵押，必須要對相關(guān)法律予以修改，只有得到法律和政策的雙重支持才能全面發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的作用。

一、“三權(quán)分置”背景下承包土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性

“‘三權(quán)分置創(chuàng)新產(chǎn)生于農(nóng)村土地承包實(shí)踐，服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度創(chuàng)新與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。就法律視角而言，“三權(quán)分置”所反映的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和生產(chǎn)關(guān)系是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后產(chǎn)生的權(quán)利分設(shè)和配置問題?！叭龣?quán)分置”立法的主要目標(biāo)，是厘定“三權(quán)分置”的內(nèi)涵，明確界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和承包土地的經(jīng)營權(quán)的權(quán)利邊界。由此，通過立法上的新規(guī)制，“三權(quán)分置”得以實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)邏輯向法律邏輯的轉(zhuǎn)譯，“承包土地的經(jīng)營權(quán)”是在“三權(quán)分置”視域下生成的一個(gè)具有全新內(nèi)容的概念。

二、承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的主體

（一）承包土地經(jīng)營權(quán)抵押人

抵押人是以承包土地經(jīng)營權(quán)作為債務(wù)擔(dān)保，向第三人進(jìn)行貸款或者給他人提供保證的一方。我國《土地承包法》允許有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者收入來源的承包方可以依法將其土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，將承包土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押時(shí)是否仍然需要前提。對此持肯定觀點(diǎn)的人認(rèn)為，土地的社會(huì)保障功能雖然己經(jīng)逐漸衰弱，但農(nóng)民并沒有完全的脫離對土地的依賴，特別是一些貧困地區(qū)，農(nóng)業(yè)收入仍然是其主要的收入來源，要求抵押人有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者收入來源有利于社會(huì)的穩(wěn)定。持否定觀點(diǎn)的人認(rèn)為，農(nóng)民作為一個(gè)“理性的經(jīng)濟(jì)人”，他們知道做什么事情自己會(huì)得到最大的利益回報(bào)，他們知道自己的需要以及自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。轉(zhuǎn)包土地之所以需要這一前提，是因?yàn)橐坏┺D(zhuǎn)包，農(nóng)戶就會(huì)喪失該土地的承包經(jīng)營權(quán)，喪失了保障其生活的最后一道防線。而抵押只是可能喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，并不一定會(huì)真的喪失。更何況，農(nóng)戶之所以用承包土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物去融資，正是因?yàn)槠溥€款能力弱，為了增強(qiáng)其還款信用，金融機(jī)構(gòu)才會(huì)要求其提供抵押物，若有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者收入來源，農(nóng)戶完全可以憑借信用向銀行申請貸款。

（二）承包土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)人

從我國實(shí)踐看，目前可以先限于銀行等金融機(jī)構(gòu)，將來?xiàng)l件成熟再開放抵押權(quán)人的范圍至“個(gè)人和其他非金融機(jī)構(gòu)組織”。一方面，從農(nóng)地經(jīng)營者處分自身權(quán)利的自由以及自身實(shí)際需求來看應(yīng)當(dāng)放開。畢竟，農(nóng)地經(jīng)營者可以向個(gè)人和非金融機(jī)構(gòu)組織抵押融資同樣可以解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金困境。即使農(nóng)地經(jīng)營者到期不能還貸，放貸人也只能處置一定期限的地收益權(quán)，不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地買賣、農(nóng)民失地現(xiàn)象。但另一方面，個(gè)人和非金融機(jī)構(gòu)組織對于抵押融資缺乏嚴(yán)格的規(guī)范，借貸容易出現(xiàn)糾紛，也是客觀存在的事實(shí)。因此，現(xiàn)在還是應(yīng)該將抵押權(quán)人范圍限制為銀行等金融機(jī)構(gòu)，待以后相關(guān)法律規(guī)范成熟，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場等制度更加完善時(shí)，再全面放開抵押權(quán)人范圍比較穩(wěn)妥。

三、承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的客體

承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的客體包括集體經(jīng)濟(jì)組織所有的由集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的經(jīng)營權(quán)，此經(jīng)營權(quán)附著的特定標(biāo)的物是農(nóng)戶承包的集體土地。其客體僅限于承包地的地表，不包括地上、地下。農(nóng)戶承包土地抵押權(quán)的客體既不是承包集體土地的“承包經(jīng)營權(quán)”，也不是“集體土地的承包權(quán)”。“承包權(quán)”之所以不能視為承包土地經(jīng)營權(quán)的客體其理由有以下兩點(diǎn)：一是將“承包權(quán)”抵押，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民無地可種，會(huì)失去基本的生活保障，造成社會(huì)不穩(wěn)定。二是集體土地的承包權(quán)是一種身份權(quán)，身份權(quán)是不能抵押的。如果一旦失去本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，那么也隨之失去承包農(nóng)村土地的資格，從這種意義上來說，成員身份權(quán)是取得土地承包經(jīng)營權(quán)的前提和基礎(chǔ)。承包權(quán)作為身份權(quán)是不能抵押的，在“三權(quán)分置”下將承包土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，所有權(quán)歸集體不動(dòng)搖，承包權(quán)歸農(nóng)戶不變，獨(dú)立的“經(jīng)營權(quán)”不再為具有身份性，而可以抵押擔(dān)保。

綜上所述，三權(quán)分置下承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的客體僅限于農(nóng)戶承包集體土地的經(jīng)營權(quán)，不包括承包權(quán)在內(nèi);集體土地承包經(jīng)營權(quán)整體也不能抵押。集體土地的承包權(quán)與承包土地上的經(jīng)營權(quán)分離后，土地承包關(guān)系保持不變，承包土地經(jīng)營權(quán)人承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押時(shí)并不必然發(fā)生經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，只有當(dāng)?shù)盅簷?quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)才真正的實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。

四、承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)立對于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立采用登記對抗主義。如果是抵押的話，自然也應(yīng)當(dāng)采用登記對抗主義

因此，我國承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押還是應(yīng)當(dāng)采取登記生效主義。畢竟國家剛剛開始土地經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)，如果采用登記對抗主義，則登記不是抵押權(quán)生效的必要條件，如此，現(xiàn)實(shí)中，加之農(nóng)民的登記意識不強(qiáng)，當(dāng)事人往往會(huì)只簽訂抵押合同，而不進(jìn)行抵押登記，這將不利于社會(huì)公眾知曉土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬的變動(dòng)，也不利于國家對農(nóng)村地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬變動(dòng)的統(tǒng)一管理。采用登記生效主義，統(tǒng)一登記公示土地經(jīng)營權(quán)抵押信息，可以賦予土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)公信力，進(jìn)而可減少土地糾紛。所以，為了保證效力的統(tǒng)一，便于管理土地經(jīng)營權(quán)抵押變動(dòng)的。相關(guān)信息，現(xiàn)階段還是采用登記生效主義較為妥當(dāng)。

“三權(quán)分置”下農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押要嚴(yán)格堅(jiān) 守三條紅線不能突破：嚴(yán)格堅(jiān)持集體土地所有權(quán)主體地位不變，堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系不變，堅(jiān)持18畝根底紅線不能動(dòng)?！叭龣?quán)分置”改革必須要尊重農(nóng)民意 愿，不能違背農(nóng)民意愿搞行政命令。改革不能一蹴而就，我們應(yīng)當(dāng)逐步試點(diǎn)然后全國展開，遵循在科學(xué)規(guī)律的基礎(chǔ)之上，一步一步穩(wěn)步推進(jìn)。當(dāng)前由于承包土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的許多配套措施還不健全，導(dǎo)致承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢，因此，今后在完善相關(guān)法律法規(guī)的同時(shí)還應(yīng)逐步健全承包土地經(jīng)營權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的配套措施建設(shè)。

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基金項(xiàng)目：文章為寧夏生態(tài)移民村土地流轉(zhuǎn)問題研究的成果，項(xiàng)目編號：YCX19054。

作者簡介：李想（1992.03- ），女，山東淄博人，北方民族大學(xué)，2017級碩士，研究方向：民族法學(xué)。