梁云祥　張家瑋　吳煥瓊

摘要：隨著美國(guó)霸權(quán)的衰落，全球化和區(qū)域一體化興起，不同層級(jí)的國(guó)際機(jī)制共同承擔(dān)了國(guó)際公共產(chǎn)品供給的主要職責(zé)。區(qū)域性公共產(chǎn)品作為全球性公共產(chǎn)品在地區(qū)供給的補(bǔ)充，發(fā)揮著日益重要的作用。它或與全球性公共產(chǎn)品形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，或與全球性公共產(chǎn)品形成互補(bǔ)關(guān)系。對(duì)于東北亞海洋環(huán)境治理來(lái)說(shuō)，全球海洋治理機(jī)制與區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制在原則和規(guī)范上存在著一定差異，因此，公共產(chǎn)品的供給更傾向于一種全球?qū)哟闻c區(qū)域?qū)哟位パa(bǔ)的供給模式。在互補(bǔ)性的多層供給模式之下，遵循匹配性和輔助性原則，全球海洋治理與區(qū)域環(huán)境合作兩條路徑良性互動(dòng)，是解決公共產(chǎn)品供給低效的路徑之一。

關(guān)鍵詞：東北亞海洋環(huán)境治理;區(qū)域性公共產(chǎn)品;互補(bǔ)性;匹配性;輔助性

中圖分類(lèi)號(hào)：C936文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-2458-（2019）05-0067-07

DOI：10-14156/j-cnki-rbwtyj-2019-05-008

引言

海洋污染是東北亞地區(qū)面臨的重要環(huán)境問(wèn)題。黃?，F(xiàn)在已經(jīng)成為七大“正在死亡的海洋”之一;日本海的油污染程度通常是未受污染海域的兩倍，在韓國(guó)附近的日本海海域的海洋浮油量已經(jīng)三倍于其他海域[1]78-79。東北亞海域的主要污染物來(lái)自陸上污染物、原油泄漏以及核廢料傾倒。自1971年韓國(guó)引進(jìn)核電設(shè)施后，就有三百余起事故發(fā)生;1993年俄羅斯和日本相繼承認(rèn)每年向東海傾倒數(shù)量驚人的放射性廢棄物;2011年福島核電站的泄漏也對(duì)該區(qū)域產(chǎn)生了不可挽回的影響。此外，生物種類(lèi)的減少、漁業(yè)資源的枯竭以及廢物的處理都是東北亞地區(qū)面臨的區(qū)域性海洋環(huán)境問(wèn)題[2]。

隨著全球化的不斷加深，海洋環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)具有跨國(guó)屬性的議題，已經(jīng)被納入到“全球治理”的框架之中。聯(lián)合國(guó)等相關(guān)國(guó)際組織努力在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的一系列與海洋有關(guān)的國(guó)際機(jī)制正在不斷完善。2017年，聯(lián)合國(guó)首次海洋大會(huì)的召開(kāi)，體現(xiàn)出國(guó)際社會(huì)對(duì)海洋相關(guān)問(wèn)題愈發(fā)關(guān)注。然而，這并不意味著海洋環(huán)境問(wèn)題在全球范圍從此不再?lài)?yán)峻。進(jìn)入21世紀(jì)，在全球金融危機(jī)和反全球化運(yùn)動(dòng)的雙重夾擊下，西方理論中現(xiàn)實(shí)主義抬頭，加上保護(hù)主義、排外主義、極端民族主義和民粹主義的社會(huì)思潮，全球治理理念面臨重大挑戰(zhàn)[3]，全球性、綜合性的海洋治理機(jī)制建設(shè)變得十分艱難。

從已有的研究來(lái)看，有關(guān)東北亞海洋環(huán)境治理的研究主要是沿著全球海洋治理和東北亞環(huán)境合作這兩條路徑開(kāi)展的。在全球海洋治理方面，學(xué)者們的注意力較多集中于全球治理機(jī)制的現(xiàn)狀考察和困境分析[4-5]，可以得出的基本結(jié)論是：全球海洋治理機(jī)制碎片化嚴(yán)重，無(wú)法充分滿(mǎn)足區(qū)域?qū)用娴闹卫硇枨骩6];在東北亞環(huán)境合作方面，學(xué)者們傾向于關(guān)注地區(qū)主要行為體如何參與區(qū)域環(huán)境合作以及國(guó)家

收稿日期：2019-05-10

作者簡(jiǎn)介：梁云祥（1956—），男，山西太原人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事日本政治外交、中日關(guān)系、國(guó)際法、東北亞國(guó)際關(guān)系研究。管理研究梁云祥，等：東北亞海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給：理論、現(xiàn)狀與未來(lái)

日本問(wèn)題研究2019年第5期間環(huán)境合作的進(jìn)展[7-8]，可以得出的基本結(jié)論是：東北亞主要國(guó)家在環(huán)境治理問(wèn)題上已初步形成具有東北亞特色的合作模式[9]，有待轉(zhuǎn)向更高層次的環(huán)境治理機(jī)制[10]。然而，將以上兩個(gè)路徑相結(jié)合，并以東北亞海洋環(huán)境為中心進(jìn)行研究的成果相對(duì)較少。

本文試圖將以上兩條研究路徑結(jié)合起來(lái)，從國(guó)際公共產(chǎn)品多層級(jí)供給的視角，討論東北亞海洋環(huán)境治理機(jī)制的理論、現(xiàn)狀與未來(lái)。

一、國(guó)際公共產(chǎn)品的多層次供給

“公共產(chǎn)品”（Public Goods）的概念源于經(jīng)濟(jì)學(xué)，與“私人產(chǎn)品”（Private Goods）的概念相對(duì)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家用是否具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性作為區(qū)分兩者的標(biāo)準(zhǔn)。私人產(chǎn)品的數(shù)量會(huì)隨著消費(fèi)的增加而減少，因此具有明顯的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性;而公共產(chǎn)品卻相反，個(gè)人對(duì)其消費(fèi)不因別人的同時(shí)消費(fèi)而發(fā)生效用上的降低，而且“集體中的任何個(gè)人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)無(wú)法被有效地阻止和排除”[11]。公共產(chǎn)品若想達(dá)到最優(yōu)配置，需要滿(mǎn)足兩個(gè)條件：其一，是需要依托政府而不是完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這樣可以避免非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性所導(dǎo)致的外部性;其二，是需要通過(guò)民主決策程序，因?yàn)樗梢允构残枨蟮玫阶畲笙薅鹊臐M(mǎn)足。

早期國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域?qū)τ诠伯a(chǎn)品的討論，主要集中在穩(wěn)定的國(guó)際金融和貨幣體系、開(kāi)放的國(guó)際自由貿(mào)易、國(guó)際宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)、國(guó)際安全保障體系與公海航行自由等議題。查爾斯·金德?tīng)柌瘢–harles Kindleberger）最早將公共產(chǎn)品的概念引入國(guó)際政治，提出“國(guó)際公共產(chǎn)品（International Public Goods）”的概念。他認(rèn)為，19世紀(jì)30年代資本主義世界的大蕭條，是由于美國(guó)取代了英國(guó)成為世界霸權(quán)，卻沒(méi)能承擔(dān)起提供國(guó)際公共產(chǎn)品的責(zé)任，從而導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)秩序的崩潰。金德?tīng)柌裰赋?，與國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品相比，國(guó)際公共產(chǎn)品的特殊之處在于其始終處在國(guó)際無(wú)政府狀態(tài)之中。由于缺乏國(guó)家之上的中央權(quán)威，國(guó)際公共產(chǎn)品既無(wú)法通過(guò)滿(mǎn)足大多數(shù)國(guó)家偏好的程序，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，更無(wú)法避免“搭便車(chē)”現(xiàn)象的發(fā)生，因此很容易會(huì)出現(xiàn)供給不足的情況[12]。

隨后，國(guó)際公共產(chǎn)品的概念被擴(kuò)大到世界和平、區(qū)域合作、自由貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、金融穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)、傳染病防治、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、度量衡與標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一等大量容易產(chǎn)生外部效應(yīng)的跨國(guó)性議題。學(xué)者們也聚焦國(guó)際公共產(chǎn)品供給不足的問(wèn)題，提供各種解決方案。羅伯特·吉爾平（Robert Gilpin）提出“霸權(quán)穩(wěn)定論”，他認(rèn)為國(guó)際社會(huì)中的公共產(chǎn)品的供給主要依賴(lài)于霸權(quán)國(guó)，國(guó)際秩序通過(guò)霸權(quán)國(guó)提供國(guó)際公共產(chǎn)品的方式可以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定。但這種情況下，國(guó)際公共產(chǎn)品的供給偏好往往取決于霸權(quán)國(guó)，霸權(quán)國(guó)又經(jīng)常將國(guó)際公共產(chǎn)品私物化。而且，隨著時(shí)間的推移，公共產(chǎn)品提供越多，霸主的收益就越少，而付出的成本卻越大，霸權(quán)國(guó)因此也走向衰落。自由制度主義者提出“國(guó)際機(jī)制”的方案并落實(shí)于實(shí)踐。羅伯特·基歐漢（Robert O. Keohane）認(rèn)為，當(dāng)各國(guó)相互交流發(fā)展到形成復(fù)合型相互依賴(lài)關(guān)系的時(shí)候，可以通過(guò)建立有效的國(guó)際機(jī)制來(lái)管理這種相互依賴(lài)關(guān)系，從而促進(jìn)國(guó)際秩序的穩(wěn)定。但由于存在代表性問(wèn)題、相對(duì)獲益問(wèn)題、囚徒困境和公地悲劇等因素，能夠真正提供國(guó)際公共產(chǎn)品的國(guó)際機(jī)制的建立過(guò)程經(jīng)常會(huì)比較困難。即使建立之后，這些國(guó)際機(jī)制也會(huì)由于成本分擔(dān)不均、相對(duì)獲益等問(wèn)題而難以提供足夠和有效的國(guó)際公共產(chǎn)品[13]。

由此可見(jiàn)，不論是靠霸權(quán)國(guó)單一供給，還是依靠國(guó)際機(jī)制協(xié)同供給，依然沒(méi)有改變公共產(chǎn)品在全球范圍內(nèi)供給不足的事實(shí)，國(guó)際公共產(chǎn)品在全球單一層面的討論陷入困境。隨著20世紀(jì)末國(guó)際政治局勢(shì)日益緩和與經(jīng)濟(jì)全球化的加速發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化成為世界經(jīng)濟(jì)一大主要驅(qū)動(dòng)力，高潮再起[14]，為改善國(guó)際公共產(chǎn)品的供給提供了啟發(fā)。因此，國(guó)際公共產(chǎn)品在區(qū)域?qū)用娴墓┙o成為學(xué)者們新的研究方向，“區(qū)域性公共產(chǎn)品（Regional Public Goods）”的概念應(yīng)運(yùn)而生。

“區(qū)域性”是與“全球性”相對(duì)的概念，如果一種國(guó)際公共產(chǎn)品的消費(fèi)范圍局限在一個(gè)具有較為清晰界限的地區(qū)內(nèi)，該產(chǎn)品就是區(qū)域性公共產(chǎn)品[15]42-43。這類(lèi)方案具有如下優(yōu)勢(shì)：第一，區(qū)域公共產(chǎn)品具有地域限制，其成本通過(guò)協(xié)商來(lái)分?jǐn)?，從而能夠比較有效地防止和排除該產(chǎn)品被“私物化”;第二，由于區(qū)域公共產(chǎn)品的涵蓋范圍較小，各國(guó)從中得到的收益和必須付出的成本比較清晰，從而能避免全球公共產(chǎn)品中普遍的“搭便車(chē)”現(xiàn)象;第三，區(qū)域公共產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)還在于它能更直接地反映本地區(qū)不同類(lèi)型國(guó)家的需求，從而使其機(jī)制和制度更加契合該地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展的需要，更有針對(duì)性[15]17。

國(guó)際社會(huì)中，全球性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品是存在互動(dòng)關(guān)系的。正如在國(guó)內(nèi)，一些公共產(chǎn)品是完全由中央政府提供的，例如國(guó)防、外交等內(nèi)容;一些公共產(chǎn)品完全由地方政府所提供，比如基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療等。還有一些公共產(chǎn)品，可能需要中央和地方政府合理分工和設(shè)計(jì)，才能更好地滿(mǎn)足公共需求，例如重大災(zāi)害救援。類(lèi)比至國(guó)際社會(huì)，在某一個(gè)區(qū)域中，既可能出現(xiàn)由區(qū)域內(nèi)國(guó)家協(xié)同供給的區(qū)域性公共產(chǎn)品，又可能同時(shí)存在具有相似功能的、由霸權(quán)國(guó)提供的全球性公共產(chǎn)品，它們之間有時(shí)是互補(bǔ)性的關(guān)系，有時(shí)甚至是競(jìng)爭(zhēng)性的關(guān)系?；パa(bǔ)性關(guān)系，指全球性公共產(chǎn)品或區(qū)域性公共產(chǎn)品之中的某一方在地區(qū)供給不足的情況下，由另一方加以補(bǔ)充，從而合作達(dá)到區(qū)域內(nèi)的較為充分公共產(chǎn)品供給狀態(tài)。比如，世界貿(mào)易組織（WTO）多哈回合談判受阻后，東盟十國(guó)邀請(qǐng)中國(guó)、日本、韓國(guó)、印度、澳大利亞和新西蘭共同建立區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系（RCEP），以共同推動(dòng)自由貿(mào)易，補(bǔ)充全球公共產(chǎn)品在區(qū)域供給的不足。競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系，指全球性公共產(chǎn)品與區(qū)域性公共產(chǎn)品在區(qū)域內(nèi)形成競(jìng)爭(zhēng)，從而進(jìn)一步提高區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。亞洲金融危機(jī)爆發(fā)之后，日本希望建立亞洲貨幣基金（AMF），但美國(guó)擔(dān)心亞洲貨幣基金會(huì)對(duì)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）造成沖擊，因此反對(duì)該計(jì)劃的實(shí)踐。

二、多層次互補(bǔ)：海洋環(huán)境公共產(chǎn)品

在東北亞的供給模式不論是全球性公共產(chǎn)品，還是區(qū)域性公共產(chǎn)品，國(guó)際機(jī)制都是最主要的供給主體。根據(jù)斯蒂芬·克拉斯納（Stephen Krasner）的定義，國(guó)際機(jī)制是“指在國(guó)際關(guān)系特定領(lǐng)域里匯集行為體愿望而成的一系列隱含或明確的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序”[16]。這其中，“原則”和“規(guī)范”是兩個(gè)最重要的要素，因?yàn)樗鼈児餐瑳Q定著一個(gè)機(jī)制與另一個(gè)機(jī)制本質(zhì)的區(qū)別。東北亞地區(qū)的海洋環(huán)境治理，既受全球治理機(jī)制的影響，又依賴(lài)于區(qū)域內(nèi)各國(guó)的海洋環(huán)境合作機(jī)制。那么，這兩種不同層次的國(guó)際機(jī)制有什么不同？?jī)烧咧g又有什么聯(lián)系？

（一）作為全球性公共產(chǎn)品的東北亞海洋環(huán)境

海洋環(huán)境污染是重要的全球性問(wèn)題之一，屬于全球治理的重點(diǎn)議題。聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織在全球海洋環(huán)境治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，不斷完善著全球海洋環(huán)境治理機(jī)制?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》解決了若干與海洋使用和海洋主權(quán)相關(guān)的重要問(wèn)題，約束著全球范圍不同行為的海洋活動(dòng)。它不僅是解決海洋爭(zhēng)端最具效力的武器，也是處置海洋污染的重要指導(dǎo)。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）推出“區(qū)域海洋計(jì)劃”，頒布《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸上活動(dòng)污染全球行動(dòng)綱領(lǐng)》，旨在保護(hù)全球海洋環(huán)境和生物多樣性?！秶?guó)際防止船舶造成污染公約》和《國(guó)際防止海上油污公約》也是保障海洋環(huán)境清潔、可持續(xù)的重要全球性公約。

海洋環(huán)境在全球?qū)哟蔚闹卫?，集中體現(xiàn)著兩種原則和一個(gè)義務(wù)：“善鄰和限制濫用權(quán)力”原則、“可持續(xù)利用”原則、預(yù)防和減輕海洋環(huán)境損害的義務(wù)。

“善鄰”原則是指“使用自己的財(cái)產(chǎn)不應(yīng)損害他人的財(cái)產(chǎn)”[17]。該原則的法律含義是一個(gè)國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)其在主權(quán)管轄下的活動(dòng)所帶來(lái)的跨越國(guó)界的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)防治或預(yù)防的責(zé)任?！跋拗茷E用權(quán)利”原則與善鄰原則是緊密聯(lián)系的，可以看作是對(duì)善鄰原則的補(bǔ)充。在不損害他人財(cái)產(chǎn)的情況下，使用自己的財(cái)產(chǎn)必然意味著行使權(quán)利的限度，即必須以不損害他人的財(cái)產(chǎn)為界限?！端沟赂鐮柲θ祟?lèi)環(huán)境宣言》第21條規(guī)定“按照聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際法原則，各國(guó)有按自己的環(huán)境政策開(kāi)發(fā)自己資源的主權(quán);并且有責(zé)任保證在它們管轄或控制范圍之內(nèi)的活動(dòng)，不致?lián)p害其他國(guó)家的或在國(guó)家管轄范圍之外地區(qū)的環(huán)境。”這意味著任何自私自利、以鄰為壑的國(guó)家行為都是有違全球治理原則的，是不合乎規(guī)范的、不公正的。

“可持續(xù)利用”原則是可持續(xù)發(fā)展理念的一個(gè)重要組成部分?？沙掷m(xù)發(fā)展是指既滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要，又不損害后代人滿(mǎn)足其需求的能力的發(fā)展。因此，可持續(xù)利用的出發(fā)點(diǎn)是人類(lèi)對(duì)自然界的生態(tài)環(huán)境和資源的永續(xù)利用，從而滿(mǎn)足人類(lèi)生存和發(fā)展的需要。由于利用的方式則必須體現(xiàn)“人與自然和諧”的價(jià)值規(guī)范，因而必須要對(duì)利用手段做出一定限制?？沙掷m(xù)利用原則內(nèi)在包含著“代際公平”和“發(fā)展公平”的原則，即考慮到后代的永續(xù)發(fā)展和發(fā)展中國(guó)家發(fā)展的需求。滿(mǎn)足人類(lèi)后代的生存發(fā)展的需求自不待言，發(fā)展中國(guó)家由于其發(fā)展起步較晚，發(fā)達(dá)國(guó)家在利用海洋環(huán)境實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的同時(shí)，必須兼顧發(fā)展中國(guó)家利用海洋資源的平等權(quán)利，使其也能夠獲得有利于自身的發(fā)展。因此，保護(hù)海洋資源和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用，為子孫后代和發(fā)展中國(guó)家利用海洋資源實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展留足空間，才能在實(shí)現(xiàn)發(fā)展的同時(shí)兼顧“公平與正義”。

與原則相對(duì)應(yīng)，受?chē)?guó)際機(jī)制約束的每個(gè)國(guó)家都須承擔(dān)預(yù)防和減少海洋環(huán)境損害的義務(wù)?！端沟赂鐮柲π浴繁砻鳌案鲊?guó)應(yīng)該采取一切可能的步驟來(lái)防止海洋受到哪些會(huì)對(duì)人類(lèi)健康造成危害的，損害生物資源和破壞海洋生物舒適環(huán)境的、或妨害對(duì)海洋進(jìn)行其他合法利用的物質(zhì)的污染”;《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在第十二部分專(zhuān)門(mén)規(guī)定了與海洋環(huán)境相關(guān)的權(quán)利與義務(wù)，如：第192條規(guī)定“各國(guó)有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)”;第193條規(guī)定在主權(quán)原則下，“各國(guó)有權(quán)對(duì)其自然資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)，但這樣的開(kāi)發(fā)應(yīng)符合保護(hù)和保全海洋環(huán)境的總目標(biāo)”;第195條規(guī)定了國(guó)家負(fù)有不將損害或危險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移的義務(wù)。規(guī)范雖不具有較強(qiáng)的強(qiáng)制力，其內(nèi)容本身也往往較為模糊，無(wú)法成為法律適用的依據(jù)，但以權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定為特征的規(guī)范往往能夠框定行為體的行為界限，使各行為體在各自的海洋環(huán)境活動(dòng)中有能夠參照的路徑。

（二）作為區(qū)域性公共產(chǎn)品的東北亞海洋環(huán)境

面對(duì)日益惡化的海洋環(huán)境，東北亞各國(guó)也嘗試通過(guò)區(qū)域合作共同應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)。在眾多的區(qū)域性環(huán)境合作機(jī)制中，最有影響力的是西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃（NOWPAP）、東北亞環(huán)境合作機(jī)制（NEASPEC）和中日韓三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議（TEMM）。西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃是聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署區(qū)域海洋計(jì)劃中的一部分，本質(zhì)上屬于全球治理層面的治理，但參與者主要是中國(guó)、日本、韓國(guó)、俄羅斯的環(huán)境、外交、交通、漁業(yè)及軍事部門(mén)的人員。東北亞環(huán)境合作機(jī)制是和聯(lián)合國(guó)發(fā)展署、環(huán)境規(guī)劃署和亞洲開(kāi)發(fā)銀行合作的一個(gè)政府間會(huì)議，是中國(guó)、日本、朝鮮、韓國(guó)、蒙古、俄羅斯六國(guó)外交部高級(jí)官員組成的政府間非正式政策對(duì)話。中日韓三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議是目前東北亞最有效，發(fā)展最為成熟的環(huán)境公共產(chǎn)品[1]91-95。這三個(gè)區(qū)域性機(jī)制均涉及到海洋環(huán)境治理的議題。

全球海洋環(huán)境機(jī)制從宏觀層面規(guī)定了環(huán)境活動(dòng)中什么是“善與公正的”，體現(xiàn)了海洋環(huán)境公共產(chǎn)品在全球范圍的一般性。然而，區(qū)域性公共產(chǎn)品在東北亞的供給更能體現(xiàn)出區(qū)域內(nèi)各國(guó)的偏好。

東北亞國(guó)家在互動(dòng)的歷史過(guò)程中逐漸形成“主權(quán)至上和不干涉”原則。由于慘痛的共同歷史回憶以及一系列懸而未決的現(xiàn)實(shí)爭(zhēng)端，不論開(kāi)展何種議題的合作，這一原則都被東北亞各國(guó)奉為圭臬。針對(duì)海洋環(huán)境治理議題，東北亞各國(guó)的環(huán)境合作更多是由各國(guó)政府主導(dǎo)，合作原則也傾向于在強(qiáng)調(diào)國(guó)家核心利益的前提下開(kāi)展合作。例如，東北亞環(huán)境合作機(jī)制在其目標(biāo)中提到，“確定會(huì)員國(guó)的共同政策方針和目標(biāo)，將國(guó)家戰(zhàn)略與區(qū)域和全球的倡議聯(lián)系起來(lái)?！盵18]再比如，在東北亞地區(qū)各國(guó)有關(guān)海上溢油的合作計(jì)劃較為成熟，但陸源海洋污染治理的合作機(jī)制就屬于空白狀態(tài)。這是由于聯(lián)合治理陸源污染將挑戰(zhàn)東北亞國(guó)家的主權(quán)，干預(yù)國(guó)家內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而海上溢油應(yīng)急領(lǐng)域與主權(quán)的相關(guān)性較弱，因而更加容易達(dá)成相關(guān)的合作。由此可以看出，在東北亞地區(qū)，主權(quán)至上和不干涉原則的優(yōu)先度更高于善鄰和限制濫用權(quán)利原則。這也是東北亞區(qū)域性海洋環(huán)境公共產(chǎn)品與全球性公共產(chǎn)品的本質(zhì)差別。

以上的原則決定了在東北亞海洋環(huán)境治理機(jī)制中，“義務(wù)”并不具有很強(qiáng)的約束力，有些“義務(wù)”本身就不是明示的，而是隱含的;不是強(qiáng)制性的，而是指導(dǎo)性的。就中日韓三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議而言，海洋環(huán)境治理領(lǐng)域僅僅是其六個(gè)優(yōu)先關(guān)注的領(lǐng)域之一，各國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)只是在這一交流機(jī)制下尋求共識(shí)，以加強(qiáng)在這一領(lǐng)域內(nèi)的合作。在2018年的第20次中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議上，日本方面提到了海洋垃圾問(wèn)題，與會(huì)者經(jīng)討論后，決定在各自強(qiáng)化有關(guān)措施的基礎(chǔ)上加強(qiáng)合作，以便在亞洲范圍內(nèi)解決這一問(wèn)題[19]。這就默示了三國(guó)有加強(qiáng)在這一議題上合作的“義務(wù)”，但是，這一“義務(wù)”的實(shí)現(xiàn)是以各國(guó)國(guó)內(nèi)的相關(guān)措施為基礎(chǔ)的，各國(guó)是否會(huì)有相關(guān)強(qiáng)化國(guó)內(nèi)有關(guān)措施的實(shí)際行動(dòng)尚不得而知，這就為合作這一“義務(wù)”開(kāi)出了一張空頭支票。而“義務(wù)”本身是行為體一方對(duì)另一方承擔(dān)的責(zé)任，是否履行上述加強(qiáng)合作的“義務(wù)”取決于自身的意愿和行動(dòng)，這樣就把“義務(wù)”本身的約束力消減了。

相比較而言，全球海洋治理機(jī)制中的規(guī)范是以權(quán)利和義務(wù)的方式寫(xiě)進(jìn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《倫敦傾廢公約》和《巴塞爾協(xié)議》等一系列具有法律約束力的國(guó)際條約中，各成員只有在以權(quán)利與義務(wù)構(gòu)建的框架中才有合法性。而在東北亞海洋治理機(jī)制的框架下，所有“公約”和“議定書(shū)”的表示，在日本和中國(guó)的堅(jiān)持下，全部用“有效手段”來(lái)代替[20]。哪怕是在中日韓三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議這種三國(guó)間最高級(jí)別的環(huán)境政府間會(huì)議之中，最終成果也只是以不具備法律約束力的 “共同宣言”的形式來(lái)呈現(xiàn)。

通過(guò)比較分析，有關(guān)海洋環(huán)境的全球性公共產(chǎn)品與區(qū)域性公共產(chǎn)品在本質(zhì)上的區(qū)別顯而易見(jiàn)，二者之間的競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)，形成了一種更傾向于互補(bǔ)性的關(guān)系。全球性公共產(chǎn)品與區(qū)域性公共產(chǎn)品在原則和規(guī)范上的不同，體現(xiàn)出海洋環(huán)境公共產(chǎn)品在東北亞地區(qū)多層次互補(bǔ)性的供給模式。這種多層次互補(bǔ)性供給模式具有很強(qiáng)的地域特性，與東北亞各國(guó)的地理環(huán)境、歷史記憶、現(xiàn)實(shí)互動(dòng)密切相關(guān)，更加突出地反映出東北亞地區(qū)的海洋環(huán)境治理問(wèn)題，離不開(kāi)對(duì)于區(qū)域性公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的討論。

三、優(yōu)化匹配性與輔助性：海洋環(huán)境

公共產(chǎn)品在東北亞的供給路徑海洋環(huán)境公共產(chǎn)品在東北亞地區(qū)供給不足的現(xiàn)象是全球性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品在東北亞地區(qū)各自供給不足所導(dǎo)致的。提高不同層次的供給能力是解決路徑之一，但正如前文所述，建立合理的國(guó)際機(jī)制并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的過(guò)程。因此，在一個(gè)互補(bǔ)性的多層供給模式之下，優(yōu)化不同層次公共產(chǎn)品的配置，從而整體提高國(guó)際公共產(chǎn)品的供給效率成為另一個(gè)解決路徑。匹配性和輔助性是協(xié)調(diào)國(guó)際公共產(chǎn)品多層次供給的關(guān)鍵要素[21]。

（一）海洋環(huán)境公共產(chǎn)品多層次供給的匹配性

根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來(lái)確定公共產(chǎn)品供給的責(zé)任主體層次，即公共產(chǎn)品的匹配性。在國(guó)內(nèi)政治中，匹配性是一種將供應(yīng)各種公共服務(wù)的責(zé)任在各個(gè)政府之間進(jìn)行分配的原則。一個(gè)政府承擔(dān)和提供公共服務(wù)的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)和這個(gè)政府服務(wù)的受益范圍相一致。因此，受益范圍不會(huì)溢出本地區(qū)的服務(wù)范圍，應(yīng)當(dāng)由地方政府來(lái)提供;能夠使多個(gè)地區(qū)受益的公共服務(wù)則應(yīng)當(dāng)由州（?。┱畞?lái)提供;能夠使全國(guó)范圍受益的公共服務(wù)，則應(yīng)當(dāng)由中央政府（國(guó)家政府）來(lái)提供。如果不能將公共服務(wù)受益的范圍和政府所管轄的地區(qū)匹配起來(lái)，或者不能大致使二者匹配起來(lái)，就可能導(dǎo)致資源配置的不合理。在國(guó)際政治中，區(qū)域性公共產(chǎn)品、全球性公共產(chǎn)品的供給責(zé)任上，不同實(shí)體之間也應(yīng)該按照匹配性的原則來(lái)分配責(zé)任。

世界上，其他地區(qū)的海洋環(huán)境治理機(jī)制大多數(shù)以多邊合作模式為主，包括：區(qū)域內(nèi)國(guó)家通過(guò)在不同的海洋環(huán)境議題分別建立多邊合作機(jī)制的北?！獤|北大西洋海域治理模式;從總體上綜合治理區(qū)域海洋環(huán)境問(wèn)題的波羅的海海域治理模式;具有框架公約和議定書(shū)雙層法律制度，具有廣泛適應(yīng)性的地中海海域治理模式。然而，東北亞海洋環(huán)境治理機(jī)制是以雙邊環(huán)境合作為主，雙邊與多邊合作相結(jié)合的形式。而且，東北亞地區(qū)迄今為止尚未出現(xiàn)海洋環(huán)境領(lǐng)域的有約束力的多邊法律文件。

這與東北亞地區(qū)的特殊性不無(wú)關(guān)系。中國(guó)、日本、韓國(guó)、朝鮮、俄羅斯大致被兩片海域所分隔。渤?！S海在中朝韓三國(guó)之間，日本海位于韓日兩國(guó)之間，俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)在朝鮮半島的北側(cè)，從而形成了兩片封閉、半封閉的海區(qū)，即黃渤海海區(qū)和鄂霍茨克—日本海海區(qū)。受地理上的限制和洋流的影響，封閉或半封閉的海域海水更新能力較差，自?xún)裟芰Σ蛔?，而且一?guó)的海洋污染會(huì)沿著洋流的方向擴(kuò)散。這導(dǎo)致海洋環(huán)境污染的成本往往更多的是由半封閉海域內(nèi)的相鄰國(guó)家承擔(dān)。不屬于同一片海區(qū)的國(guó)家，即使屬于這個(gè)區(qū)域，但因其利益相關(guān)度不大，負(fù)外部性很難影響到其自身，所以對(duì)參與多邊行動(dòng)并不積極。

另外，應(yīng)對(duì)海上溢油類(lèi)突發(fā)性災(zāi)害，需要把握最佳時(shí)機(jī)，采取行動(dòng)限制污染物的擴(kuò)散。雙邊行動(dòng)機(jī)制下，雙方能夠更有效傳遞信息并及時(shí)開(kāi)展協(xié)調(diào)行動(dòng)。2007年載有約180萬(wàn)桶原油的中國(guó)香港籍超大型油輪“河北精神號(hào)”（HEBEI SPIRIT）在韓國(guó)停泊期間， 被韓國(guó)籍失控浮吊船“三星一號(hào)”（SAMSUNG NO.1）擦碰，導(dǎo)致溢油10 500噸，成為韓國(guó)歷史上最嚴(yán)重的溢油事故。事故發(fā)生兩天后，韓國(guó)政府雖然向“西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃”海洋環(huán)境應(yīng)急反應(yīng)區(qū)域行動(dòng)中心（MERRAC）提出了啟動(dòng)區(qū)域溢油應(yīng)急計(jì)劃的請(qǐng)求，但最終韓國(guó)政府還是選擇直接通過(guò)外交渠道向中國(guó)請(qǐng)求清理援助。沒(méi)有重視公共產(chǎn)品供給的匹配性原則，是“西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃”在東北亞地區(qū)遭遇水土不服的主要原因。

（二）海洋環(huán)境公共產(chǎn)品多層次供給的輔助性

根據(jù)公共產(chǎn)品的供給效率來(lái)確定公共產(chǎn)品的供給責(zé)任主體層次，即公共產(chǎn)品供給的輔助性。輔助性原則（The Principle of Subsidiarity）是歐盟采取行動(dòng)時(shí)的重要依據(jù)，它是歐盟法中與權(quán)能劃分問(wèn)題聯(lián)系最為緊密的憲法性基本特征。輔助性原則在《歐洲聯(lián)盟條約》第5條第3款中有具體表述：“在其非專(zhuān)屬權(quán)能領(lǐng)域，歐盟應(yīng)依據(jù)輔助性原則的要求，只有在對(duì)于擬定中的行動(dòng)目標(biāo)，成員國(guó)無(wú)論是在中央層面還是在地方和區(qū)域?qū)用娑疾荒艹浞钟枰詫?shí)現(xiàn)，而出于擬議中行動(dòng)的規(guī)模和效果的原因，歐盟能更好地完成時(shí)，才由本聯(lián)盟采取行動(dòng)。”[22]簡(jiǎn)而言之，公共產(chǎn)品的供給主體應(yīng)實(shí)現(xiàn)層級(jí)下移，從而實(shí)現(xiàn)公共需求的最大化滿(mǎn)足。

對(duì)于國(guó)際公共產(chǎn)品的供給也是相同的邏輯。若全球性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品都可以滿(mǎn)足地區(qū)公共需求，那么，應(yīng)該選擇加強(qiáng)區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給，從而更加有效地滿(mǎn)足公共需求。

上海合作組織在區(qū)域合作中的成功與其發(fā)揮輔助性的作用密切相關(guān)。蘇聯(lián)解體后，中亞地區(qū)活躍的伊斯蘭極端主義還有車(chē)臣問(wèn)題對(duì)中亞和俄羅斯地區(qū)的安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅;中國(guó)新疆邊境地區(qū)的民族分離主義勢(shì)力猖獗;跨境恐怖主義在各國(guó)間流竄，嚴(yán)重破壞地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展。面對(duì)三股勢(shì)力的威脅，中國(guó)與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦共同成立上海合作組織保障地區(qū)安全。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯曾高度評(píng)價(jià)上海合作組織在促進(jìn)歐亞大陸穩(wěn)定與發(fā)展方面所發(fā)揮的重要作用，并表示聯(lián)合國(guó)期待與上合組織在共同關(guān)心的領(lǐng)域繼續(xù)加強(qiáng)已建立的合作伙伴關(guān)系[23]。

在東北亞海洋環(huán)境治理方面，中日韓三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議是輔助性原則合理運(yùn)用的一個(gè)典型體現(xiàn)。中日韓三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議一方面是三國(guó)間開(kāi)展環(huán)境對(duì)話和交流的重要平臺(tái)，另一方面也是落實(shí)西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃的重要機(jī)制。西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃以“廣泛地使用、開(kāi)發(fā)和管理海岸和海洋環(huán)境以獲得該區(qū)域人類(lèi)最大的和長(zhǎng)期的利益，同時(shí)保護(hù)人類(lèi)的健康、生態(tài)的完整以及該區(qū)域子孫后代的可持續(xù)性”為總目標(biāo)，這種目標(biāo)是具有全球普遍性的，因此在東北亞地區(qū)具體落實(shí)的過(guò)程中難免會(huì)遇到區(qū)域特殊性所造成的障礙。中日韓三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議的成立，較為有效地改變了西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃在東北亞環(huán)境治理中的困境。自1999年中日韓三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議成立以來(lái)，每年的會(huì)議宣言都會(huì)強(qiáng)調(diào)在中日韓三國(guó)將在西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃的框架下加強(qiáng)防治海洋污染的合作。在中日韓三國(guó)的合作下開(kāi)展海洋環(huán)境治理，更能夠符合東北亞各國(guó)的利益偏好，從而提高海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給效率。

四、全球海洋治理與區(qū)域海洋

環(huán)境合作相向而行海洋環(huán)境作為一種國(guó)際公共產(chǎn)品，在東北亞地區(qū)一直處于供給不足的狀態(tài)。為解決供給困境，一些學(xué)者提出加強(qiáng)全球?qū)哟蔚墓┙o，即完善全球海洋治理機(jī)制;一些學(xué)者建議增強(qiáng)區(qū)域?qū)哟蔚墓┙o，即促進(jìn)區(qū)域環(huán)境合作。文章提出全球?qū)哟魏蛥^(qū)域?qū)哟蔚暮Ｑ蟓h(huán)境公共產(chǎn)品供給在東北亞地區(qū)存在一種互補(bǔ)性關(guān)系，解決公共產(chǎn)品的供給困境可以通過(guò)優(yōu)化不同層次的供給配置來(lái)實(shí)現(xiàn)。該方案為東北亞國(guó)家提供了共同改善區(qū)域海洋環(huán)境的全新路徑，同時(shí)也給東北亞海洋環(huán)境合作提出了更高的要求。一方面，東北亞國(guó)家需要積極地參與到全球和區(qū)域多邊海洋合作機(jī)制中，為實(shí)現(xiàn)更加靈活地公共產(chǎn)品供給配置提供客觀條件;另一方面，地區(qū)強(qiáng)國(guó)需要在不同層次的國(guó)際機(jī)制中承擔(dān)更多責(zé)任以增強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)，在不同層次實(shí)現(xiàn)更加科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)。

總結(jié)來(lái)看，全球海洋治理機(jī)制和東北亞區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制應(yīng)本著匹配性和輔助性的原則相向而行，東北亞各國(guó)有必要更加主動(dòng)地參與到多層次的國(guó)際機(jī)制實(shí)踐當(dāng)中，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)東北亞海洋環(huán)境的高效治理。

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[責(zé)任編輯孫麗]

The Supply of Northeast Asia Marine Environment Public Goods：

Theory， Status-Quo and the Future

LIANG Yun-xiang， ZHANG Jia-wei， WU Huan-qiong

（School of International Studies， Peking University， Beijing， 100871， China）

Abstract： As the American hegemony declines， globalization and regional integration have gained momentum， and international regimes of different levels have undertaken the main responsibility of supplying the global public goods. Regional public goods， as a supplement to global public goods in the region， plays an Important role. It either competes with global public goods or complements it. In terms of Northeast Asia marine environment governance， the two regimes have some differences in principles and norms. In this sense， the supply of public goods tends to follow a pathway in which the two levels of governance complement each other. In this mutually complementary multi-level way of supply， under the principles of correspondence and subsidiarity， the two different regimes interact in a positive way， which could be regarded as an effective method to tackle the inefficiency of public goods supply.

Key words：Northeast Asia marine environment governance; regional public goods; complementarity; principle of correspondence; principle of subsidiarity