職教集團(tuán)的法律屬性初探

高琪　王旭

摘要：職教集團(tuán)的法律屬性是決定其成立和有效運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)，是推進(jìn)職教集團(tuán)更好發(fā)展必須首先解決的問(wèn)題，本文分析了國(guó)務(wù)院和教育部關(guān)于規(guī)范職教集團(tuán)的法律文件，從法學(xué)的角度對(duì)職教集團(tuán)能否定性為法人問(wèn)題進(jìn)行了理論論證，得出了職教集團(tuán)是職業(yè)院校、企業(yè)、政府和行業(yè)四方通過(guò)契約的方式建立的不具有法人資格的聯(lián)合體，屬于《民法總則》規(guī)定的非法人組織的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：職教集團(tuán) 法人 非法人組織

課題：本文系山東省職業(yè)教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目“有機(jī)融合、多元多贏”職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)機(jī)制與模式研究（主持人：謝云葉，項(xiàng)目編號(hào)：2017509）研究成果。

“職教集團(tuán)”從概念提出到付諸實(shí)踐，已有近二十年的時(shí)間。這二十年間，雖然政府積極推動(dòng)，職業(yè)院校熱情參與，行業(yè)為之吶喊，企業(yè)為之雀躍，但職教集團(tuán)就是“集”而不“團(tuán)”。為何政、校、行、企各方都積極看好的職教集團(tuán)卻不能做到校企深度融合，起到整合資源，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)的作用。職教集團(tuán)是職教領(lǐng)域的航空母艦還是一個(gè)軍艦戰(zhàn)斗群編隊(duì)，即其法律性質(zhì)是什么，這是研究?jī)?nèi)部資源整合、發(fā)揮職教集團(tuán)戰(zhàn)斗力需要考慮的首要問(wèn)題。筆者首先用歷時(shí)性的研究方法，研究了自2005年至今國(guó)務(wù)院和教育部關(guān)于推動(dòng)職教集團(tuán)發(fā)展的主要文件，探求政策制定者的意圖，然后用法學(xué)的分析方法，論證了當(dāng)下理論界和實(shí)務(wù)界急于將職教集團(tuán)的法律性質(zhì)確定為“法人”之不能，得出了職教集團(tuán)是《民法總則》中“非法人組織”的結(jié)論。

一、政府文件中的“職教集團(tuán)”

從2002年《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》到2015年的（（教育部關(guān)于深入推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的意見(jiàn)》，關(guān)于發(fā)展職教集團(tuán)的規(guī)范性文件約有8個(gè)。

1.“聯(lián)合辦學(xué)”——規(guī)模化辦學(xué)思想的早期萌芽

2002年《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》：“有條件的職業(yè)學(xué)?？梢钥鐓^(qū)域招生，可以與本地、異地職業(yè)學(xué)校聯(lián)合辦學(xué)?！边@是在職業(yè)教育辦學(xué)體制、教育教學(xué)質(zhì)量不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡的情況下，為提高職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量，提出的一種辦學(xué)思想?！奥?lián)合辦學(xué)”是這一階段的關(guān)鍵詞，是職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)思想的萌芽。

2.“集團(tuán)化辦學(xué)”——規(guī)?；k學(xué)思想的初步發(fā)展

2005年，為解決職業(yè)教育辦學(xué)機(jī)制、人才培養(yǎng)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要的問(wèn)題，《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出要“推動(dòng)公辦職業(yè)學(xué)校資源整合和重組，走規(guī)?；⒓瘓F(tuán)化、連鎖化辦學(xué)的路子?！本唧w如何實(shí)施，沒(méi)有明確規(guī)定。政策制定者提出“集團(tuán)化”辦學(xué)而非“集團(tuán)”辦學(xué)，不是隨意為之，而應(yīng)看作是對(duì)職教集團(tuán)性質(zhì)尚未得出結(jié)論的一種審慎表達(dá)。這也是“集團(tuán)”一詞在關(guān)于職業(yè)教育的文件中第一次出現(xiàn)。

教育部《關(guān)于學(xué)習(xí)貫徹<國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定）和全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議精神的通知》（教職成[2005]11號(hào)）強(qiáng)調(diào)了“充分利用城市和東部地區(qū)優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育資源和就業(yè)市場(chǎng)，進(jìn)一步推進(jìn)東西部之間、城鄉(xiāng)之間職業(yè)院校的聯(lián)合招生、合作辦學(xué)?！币彩沁@一“規(guī)?；彼枷氲木唧w體現(xiàn)。

3.“合作辦學(xué)”——規(guī)?；k學(xué)思想的發(fā)展和探索

2009年《教育部關(guān)于加快推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的若干意見(jiàn)》要求：“各職業(yè)教育集團(tuán)從合作辦學(xué)的實(shí)際和需要出發(fā)，以簽訂協(xié)議或備忘等方式明確職業(yè)教育集團(tuán)成員的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，形成成員之間平等自愿、互惠互利、共同發(fā)展的穩(wěn)定合作辦學(xué)關(guān)系?！边@里提出了職教集團(tuán)的組織形式，即用協(xié)議或備忘錄的形式予以確定，性質(zhì)是合作辦學(xué)關(guān)系。但職教集團(tuán)的內(nèi)部管理運(yùn)行，要求以設(shè)立理事會(huì)或董事會(huì)等方式成立目標(biāo)明確、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和運(yùn)行高效的職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)管理組織，合理設(shè)置內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立健全決策、監(jiān)督、執(zhí)行、協(xié)商、調(diào)解等工作機(jī)制，已超出了“合作辦學(xué)”的范圍。

4.“職教聯(lián)盟”——規(guī)?；k學(xué)思想的再深化

《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案的通知》（國(guó)發(fā)[2019]4號(hào)）提出了“2020年初步建成300個(gè)示范性職業(yè)教育集團(tuán)（聯(lián)盟）”的目標(biāo)，首次出現(xiàn)了括號(hào)中的“聯(lián)盟”二字。筆者認(rèn)為這是對(duì)職教集團(tuán)理論研究和實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)的最新總結(jié)，即職教集團(tuán)是為了促進(jìn)校企深度合作，尤其是不同區(qū)域、不同層次的職業(yè)院校和企業(yè)的深度合作和資源整合，由政府、職業(yè)院校、行業(yè)和企業(yè)四方共同參與的一個(gè)聯(lián)合體，一個(gè)“聯(lián)盟，。

從以上政府的規(guī)范性文件看，“聯(lián)合”性、“合作”性是政府對(duì)職教集團(tuán)法律屬性的基本認(rèn)識(shí)。部分政府的文件中盡管也提出了職教集團(tuán)內(nèi)部治理的“構(gòu)想”，雖詳盡、具體，也僅能看做是政府對(duì)建立緊密型聯(lián)合體的良苦用心，一種積極的探索，不是對(duì)職教集團(tuán)法律屬性的權(quán)威界定。

二、職教集團(tuán)性質(zhì)之民法學(xué)分析

法人是依法成立、擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)或經(jīng)費(fèi)，能夠以自己的名義獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的社會(huì)組織。擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)或經(jīng)費(fèi)是法人成立的前提和基礎(chǔ)，能夠享有民事權(quán)利能力和行為能力并且對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任是法人制度的最大優(yōu)點(diǎn)，也是其存在的根本原因。這是法學(xué)界對(duì)法人問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)，基于此，結(jié)合職教集團(tuán)的特點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行分析。

1，“職教集團(tuán)”與內(nèi)部成員之間的關(guān)系

（1）職教集團(tuán)成員單位之間的關(guān)系。職教集團(tuán)是由政府、行業(yè)、企業(yè)和職業(yè)院校四方主體參加的組織，各主體都具有法人資格。

（2）四方主體整合而成的“職教集團(tuán)”整體與各部分之間的關(guān)系，主要有四類(lèi)。

第一類(lèi)是各成員緊密結(jié)合，“混同”形成一個(gè)有機(jī)整體。該職教集團(tuán)由集團(tuán)總部作為管理機(jī)構(gòu)，對(duì)內(nèi)作出決策和統(tǒng)籌管理內(nèi)部事務(wù)，對(duì)外以“職教集團(tuán)”的名義參加民事法律關(guān)系，享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事義務(wù)。

第二類(lèi)是各成員共同投資（以土地、資金、房屋、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等形式），成立一個(gè)獨(dú)立的法人，該法人對(duì)內(nèi)作出決策和行使管理職能，對(duì)外以“職教集團(tuán)”的名義參加民事法律關(guān)系，享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事義務(wù)。

第三類(lèi)是成員各方以契約的形式，建立一個(gè)或松散或緊密的聯(lián)合體（看契約的規(guī)定），雖然有“職教集團(tuán)”之名，但僅能在約定的范圍之內(nèi)，以“職教集團(tuán)”協(xié)調(diào)內(nèi)部事務(wù)，對(duì)外不具有民事權(quán)利能力和行為能力，不獨(dú)立享有民事權(quán)利和不承擔(dān)民事義務(wù)。

第四類(lèi)是一個(gè)職業(yè)院校，以專(zhuān)業(yè)為依托與相關(guān)企業(yè)以及相關(guān)行業(yè)和政府職能部門(mén)成立多個(gè)“職教集團(tuán)”。這些職教集團(tuán)，通過(guò)理事會(huì)（“董事會(huì)”）等形式協(xié)調(diào)內(nèi)部的合作，是一種或松散或緊密的聯(lián)合體。

2.職教集團(tuán)的法人理論分析

第一類(lèi)“職教集團(tuán)”，參與成員完全“混同”，事實(shí)上形成一個(gè)龐大的“法人”。首先從參與的主體看，政府、行業(yè)、企業(yè)和事業(yè)單位，性質(zhì)不同，不可能完全混同，尤其是政府和行業(yè)不能完全融入，否則就喪失了政府和行業(yè)的性質(zhì)。其次，假設(shè)能完全“混同”，形成一個(gè)具有上文功能的“法人”，就會(huì)形成“兩個(gè)法人”，違背法人制度設(shè)立的目的，內(nèi)部成員的法人就會(huì)喪失獨(dú)立性，不能對(duì)外獨(dú)立享有民事權(quán)利，不能對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。

第二類(lèi)“職教集團(tuán)”，這個(gè)各方投資成立的“職教集團(tuán)”，理論和實(shí)踐上，都可以成為法人，但是這個(gè)各方成立的法人能否對(duì)內(nèi)做出決策，對(duì)外代表各方完全承擔(dān)責(zé)任，是個(gè)疑問(wèn)。如果能夠?qū)?nèi)做出決策，行使各項(xiàng)管理權(quán)，支配各成員的事務(wù)，對(duì)外代表各方承擔(dān)責(zé)任，則這個(gè)各方投資成立的法人就成為事實(shí)上的法人之上的“法人”，各成員單位的法人資格，如上文分析，就會(huì)喪失。

如果這個(gè)成立的法人，不享有以上權(quán)利和不承擔(dān)完全責(zé)任，則就喪失了成立法人的必要性。這個(gè)成立的法人就僅具有協(xié)調(diào)功能，賦予其法人地位沒(méi)有意義。

第三類(lèi)“職教集團(tuán)”，是各方組成的一個(gè)“聯(lián)盟”，不具有法人地位，在資源整合、規(guī)模效應(yīng)發(fā)揮方面起到協(xié)調(diào)作用。該“職教集團(tuán)”可以使用，但不具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，對(duì)內(nèi)不干涉成員內(nèi)的除協(xié)議規(guī)定外的具體事務(wù)，對(duì)外不享有民事權(quán)利，不承擔(dān)民事義務(wù)，不與現(xiàn)行法律的規(guī)定相沖突。如果說(shuō)從法律屬性來(lái)看，其應(yīng)屬于《民法總則》規(guī)定的非法人組織。

第四類(lèi)“職教集團(tuán)”，如果是上文第一類(lèi)或第二類(lèi)的模式，就會(huì)形成一個(gè)職業(yè)院校分別與不同的企業(yè)、行業(yè)和相關(guān)政府部門(mén)“混同”，形成多個(gè)“法人”或投資成立多個(gè)“法人”的情況，這在理論上和實(shí)踐上是不可行的。如果采用上文第三類(lèi)的模式，職業(yè)院校將形成以專(zhuān)業(yè)為依托、以專(zhuān)業(yè)命名的多個(gè)“職教集團(tuán)”，如“汽車(chē)專(zhuān)業(yè)職教集團(tuán)”“機(jī)電專(zhuān)業(yè)職教集團(tuán)”等，相應(yīng)地應(yīng)成立多個(gè)理事會(huì)（“董事會(huì)”），以加強(qiáng)校企合作。這種模式，理論上可行，實(shí)際上也存在，只是形式較為松散，效率不夠高。

三、小結(jié)

從以上分析，將職教集團(tuán)的法律屬性確定為法人，無(wú)論是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、教育部發(fā)布的行政規(guī)章，還是我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于法人制度的規(guī)定，都找不到依據(jù)，得不到法理支撐。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《民法總則》關(guān)于法人制度的分類(lèi)，職教集團(tuán)職能是職業(yè)院校、相關(guān)企業(yè)、行業(yè)和政府組建的一個(gè)“聯(lián)盟”，其法律性質(zhì)只能歸屬于“非法人組織”。

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（作者單位：濟(jì)寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院）