趙 悅

氣候變化是當(dāng)前全人類面對的巨大挑戰(zhàn)，人為的溫室氣體排放被認(rèn)為是造成氣候變化的最主要原因。近年來，大量以控制氣候污染物排放和尋求氣候變化損害賠償為目的的氣候變化訴訟進(jìn)入各國法院的審理中。在全球范圍內(nèi)，這些訴訟極大地推動了各國政府制定更大膽有效的溫室氣體減排措施。中國至今并沒有出現(xiàn)真正意義上的氣候變化訴訟，而以減少大氣污染物排放為目的的大氣污染公益訴訟卻如雨后春筍，在法律和司法制度上實現(xiàn)了諸多突破。基于對氣候變化訴訟和大氣污染公益訴訟的共同法律障礙以及二者關(guān)系的認(rèn)知，本文將通過實證研究的方法，探討目前大氣污染民事公益訴訟和行政公益訴訟的特征，以及二者將在哪些方面為中國的氣候司法實踐提供支持和借鑒。

一、氣候變化訴訟及中國氣候變化訴訟現(xiàn)狀

從1997年全球第一起氣候變化訴訟起，截至2018年11月，美國薩賓中心設(shè)立的氣候變化訴訟數(shù)據(jù)庫已記錄了1361起氣候變化訴訟案件，其中1074起發(fā)生在美國，287起發(fā)生在其他國家(1)參見美國薩賓中心氣候變化訴訟數(shù)據(jù)庫，http://climatecasechart.com/about/，訪問日期：2019年1月11日。。時至今日，氣候變化訴訟已成為一個國際性的司法現(xiàn)象，反映著全人類對氣候變化的共同關(guān)注。何為氣候變化訴訟？中國氣候變化訴訟發(fā)展的現(xiàn)狀如何？這是本文首先要回答的問題。

(一)域外氣候變化訴訟及其法律障礙

鑒于各國氣候變化訴訟實踐不斷發(fā)展，氣候變化訴訟的學(xué)理范圍經(jīng)歷了不斷擴(kuò)張的過程。澳大利亞學(xué)者Osofsky和Peel認(rèn)為，氣候變化訴訟不僅包括以氣候變化為核心焦點的案件，還應(yīng)包括：(1)明確提出氣候變化的問題，但氣候變化并非核心事由的訴訟；(2)以氣候變化為其動因之一，但并未明確提出跟氣候變化相關(guān)的問題的訴訟；(3)沒有提出氣候變化相關(guān)的爭議，但對減緩和應(yīng)對氣候變化具有明顯影響的訴訟(2)Hari Osofsky and Jacqueline Peel.Litigation’s Regulatory Pathways and the Administrative State: Lessons from U.S.and Australian Climate Change Governance, 25 Geo.Int’l Envtl.L.Rev.207 (2013)，參見：http://scholarship.law.umn.edu/faculty_articles/529，訪問日期：2018年11月20日。。

目前，大多數(shù)氣候變化訴訟案件都是以政府為被告的行政訴訟。這主要是由于氣候變化民事訴訟往往較行政訴訟面臨更多的法律障礙：

首先，司法程序上原告資格難以確立。原告是否有訴訟資格取決于其是否有訴的利益。在氣候變化民事訴訟中確立訴的利益則基于“損害”。在氣候變化的特殊語境下，人人都是受害者——人人又都是加害者，個人或組織要證明自己是氣候變化的特定“受害者”難度較大。在不能確定訴的利益時，法院難以支持原告以氣候變化為由提起損害賠償?shù)脑V求。

其次，難以證明具體排放行為與損害結(jié)果間的因果關(guān)系。行政訴訟中不存在因果關(guān)系的證明，而民事?lián)p害賠償之訴則須證明某一具體的排放行為與損害間存在因果關(guān)系。通常原告確可證明其由于氣候變化而受到損害，但卻難以證明該損害可歸責(zé)于特定被告的排放行為。

再次，司法救濟(jì)手段難以確定。在行政訴訟中，法院通常只判令政府履行職責(zé)或修正其不合法的行政行為即可實現(xiàn)原告訴求。而在民事訴訟中，氣候變化所造成的損害以及某一特定排放者對該損害的貢獻(xiàn)程度難以計算，因而即便各國法院秉承司法能動主義的精神，創(chuàng)新性地推動氣候司法的進(jìn)程，也將面臨氣候損害救濟(jì)的考驗。

(二)中國氣候變化訴訟現(xiàn)狀

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)飛速增長。但是，由于經(jīng)濟(jì)增長對煤炭資源的嚴(yán)重依賴，早在2006年，中國就超過美國成為世界上最大的溫室氣體排放國。2016年中國正式加入《巴黎協(xié)定》并提交了國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，承諾2030年前達(dá)到碳排放峰值。當(dāng)前，雖然已采取多種措施發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)以減少溫室氣體的排放，但中國氣候變化應(yīng)對機(jī)制仍存在不少硬傷。一方面，現(xiàn)有法律并不能有效應(yīng)對氣候變化，而大量旨在應(yīng)對氣候變化、推動低碳發(fā)展的政策缺乏法律依據(jù)(3)沈躍東：《氣候變化政治角力的司法制衡》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2014年第6期。。另一方面，目前的氣候變化治理缺乏公眾參與和市場引導(dǎo)，純粹“命令-控制”型的減排模式難以克服其滯后性的痼疾，無法應(yīng)對市場主體復(fù)雜多變的碳排放行為。在此背景下，氣候變化訴訟一方面可以成為敦促政府積極應(yīng)對氣候變化問題、加快應(yīng)對氣候變化立法的司法手段，推動企業(yè)減少溫室氣體排放，內(nèi)化碳排放成本；另一方面可推動多方主體參與氣候變化監(jiān)督，引導(dǎo)公眾關(guān)注氣候變化議題，使自下而上的民意與自上而下的碳減排政策形成合力(4)Hari Osofsky and Jacqueline Peel, Litigation’s Regulatory Pathways and the Administrative State: Lessons fom U.S.and Australian Climate Change Governance, 25 Geo.Int’l Envtl.L.Rev.207 (2013)，參見http://scholarship.law.umn.edu/faculty_articles/529，訪問日期：2018年11月27日。。因此，氣候變化訴訟是對氣候變化進(jìn)行司法監(jiān)督的重要途徑，對中國更好地應(yīng)對氣候變化有著積極的意義。

中國目前是否有氣候變化訴訟案件的司法實踐？在公益訴訟領(lǐng)域，中國事實上已經(jīng)出現(xiàn)了廣義上的氣候變化訴訟，其中最為典型的莫過于大氣污染公益訴訟。大氣污染公益訴訟雖并未提出氣候變化相關(guān)的訴求，但其結(jié)果對減緩和應(yīng)對氣候變化具有明顯影響。按照Osofsky和Peel對于氣候變化訴訟的擴(kuò)張性定義，中國目前開展的氣候變化公益訴訟司法實踐當(dāng)然屬于氣候變化訴訟的范疇。從入選“2016年度人民法院十大民事行政案件”的山東德州全國首例大氣污染民事公益訴訟，到2017年檢察院開始探索提起大氣污染行政公益訴訟，再到2018年北京首例由檢察院提起大氣污染民事公益訴訟勝訴，大氣污染公益訴訟的理論與司法實踐近年來得到了長足的發(fā)展。

目前，國內(nèi)有諸多學(xué)者已對氣候變化訴訟展開了研究，絕大部分圍繞域外典型案件展開(5)陳冬：《氣候變化語境下的美國環(huán)境訴訟——以馬薩諸塞州訴美國聯(lián)邦環(huán)保局案為例》，《環(huán)球法律評論》2008年第5期；陳冬：《美國氣候變化訴訟研究》，《環(huán)境保護(hù)》2008年第12起；李艷芳：《從“馬薩諸塞州等訴環(huán)保局”案看美國環(huán)境法的新進(jìn)展》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2007年第6期；張梓太、沈灝：《全球因應(yīng)氣候變化的司法訴訟研究——以美國為例》，《江蘇社會科學(xué)》2015年第1期。，他們或討論國外氣候變化訴訟所面臨的具體法律問題(6)如氣候變化訴訟的原告資格，參見王燕：《“利害關(guān)系”的嬗變:美國溫室氣體排放訴訟原告資格的發(fā)展趨勢》，《江蘇社會科學(xué)》2015年第1期；馬存利：《全球變暖下的環(huán)境訴訟原告資格分析——從馬薩諸塞州訴聯(lián)邦環(huán)保署案出發(fā)》，《中外法學(xué)》2008年第4期。如氣候變化訴訟的侵權(quán)責(zé)任，參見黃萍：《美國溫室氣體排放企業(yè)的氣候變化侵權(quán)責(zé)任——以康涅狄格州訴美國電力公司案為例》，《南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)版)》2014第2期。又如政治問題原則，參見沈躍東：《政治問題原則在美國氣候變化訴訟中的運用》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014第5期；杜濤：《在政治與法律之間——氣候變化訴訟中的政治問題理論》，《北方法學(xué)》2013年第5期。，或評析國外氣候變化訴訟所引入的法理或制度問題(7)如氣候變化環(huán)境影響評價司法審查制度，參見儲柳丹：《新型環(huán)境問題的環(huán)境司法應(yīng)對——以澳大利亞氣候變化環(huán)境影響評價司法審查案為例》，《中國環(huán)境法治》2013第2期。如氣候變化訴訟中行政與司法的關(guān)系，參見王慧：《氣候變化訴訟中的行政解釋與司法審查——美國聯(lián)邦最高法院氣候變化訴訟第一案評析》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2012第2期；杜濤：《在政治與法律之間——氣候變化訴訟中的政治問題理論》，《北方法學(xué)》2013年第5期。，這些基本屬于外國氣候變化司法制度和法律體系研究的范疇，而鮮見基于中國司法實踐、對中國氣候變化訴訟進(jìn)行展望的視角(8)沈躍東：《氣候變化政治角力的司法制衡》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2014年第6期；吳宇：《論氣候變化民事公益訴訟——兼評“環(huán)保組織URGENDA訴荷蘭”案》，《私法研究》2018年第23卷。。本文嘗試彌補(bǔ)這一缺憾，圍繞中國開展氣候變化訴訟的可能性展開討論。下文將從氣候變化訴訟與大氣污染公益訴訟的關(guān)聯(lián)性切入，基于對大氣污染公益訴訟的實證性分析，考察中國的大氣污染公益訴訟如何解決氣候變化訴訟所面對的法律障礙，嘗試為氣候變化訴訟在中國的發(fā)展提供新思路和新途徑。

二、大氣污染公益訴訟與氣候變化訴訟的關(guān)系

中國雖未出現(xiàn)狹義上的氣候變化訴訟，但以減少大氣污染物排放為目的的大氣污染公益訴訟卻如雨后春筍。氣候變化訴訟與當(dāng)前大氣污染公益訴訟有何聯(lián)系與區(qū)別？中國當(dāng)前的大氣污染公益訴訟又何以為氣候變化訴訟提供思路與路徑？

(一)大氣污染公益訴訟作為氣候變化訴訟的直接路徑：同源性考察

大氣污染和氣候變化同源是指二者主要都是因傳統(tǒng)化石燃料燃燒排放物質(zhì)所造成的大氣的不利改變。煤炭等化石燃料在燃燒過程中既會排放顆粒物、二氧化硫、氮氧化物等大氣污染物，也會排放二氧化碳、黑炭等氣候污染物(9)王金南、寧淼等：《實施氣候友好的大氣污染防治戰(zhàn)略》，《中國軟科學(xué)》2010年第10期。其中，黑碳和N2O還同屬于兩類污染物的范疇，黑碳溶膠不僅能吸收可見光和紅外線從而極大地減弱地球的冷卻效果，同時還能吸附重金屬等其他污染物，危害人體健康。N2O對氣候潛在的增暖作用為CO2的310倍，是大氣中重要的溫室氣體，同時又是破壞平流層臭氧的化學(xué)物質(zhì)之一，具有雙重環(huán)境負(fù)效應(yīng)。。此外，大氣污染物與溫室氣體密切聯(lián)系，在一定條件下還可能相互作用。一方面，大量溫室氣體排放所引起的氣候變暖會加重和放大大氣污染對人體健康和生態(tài)系統(tǒng)的影響；另一方面，大氣污染也會加劇全球變暖效應(yīng)。例如，輻射強(qiáng)度大、溫度高的氣候條件下，空氣中的氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)化合物經(jīng)由一連串的光化學(xué)反應(yīng)生成臭氧、甲醛、乙醛等多種二次污染物。而臭氧本身既是空氣污染的元兇，也是導(dǎo)致全球變暖的短壽命氣候污染物。

恰由于大氣污染和氣候變化具有同源性，大氣污染物排放的控制和溫室氣體減排具有協(xié)同效應(yīng)。這種協(xié)同效應(yīng)包含兩個方面的內(nèi)容：一是控制溫室氣體排放會減少大氣污染物排放(如二氧化硫、一氧化碳等)；二是在控制大氣污染物的排放及生態(tài)建設(shè)過程中減少或吸收二氧化碳等溫室氣體(10)胡濤、田春秀、李麗平：《協(xié)同效應(yīng)對中國氣候變化的政策影響》，《環(huán)境保護(hù)》2004年第9期。。從這個角度來講，大氣污染公益訴訟所推動的大氣污染物減排也會產(chǎn)生一定的碳減排效應(yīng)。因此，目前的大氣污染公益訴訟可以直接服務(wù)于氣候變化訴訟的目的，通過司法從末端倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而減少溫室氣體的排放。而如果二氧化碳被定性為大氣污染物，納入大氣污染物協(xié)同治理的軌道中，大氣污染公益訴訟甚至可以成為氣候變化訴訟的直接路徑。

(二)大氣污染公益訴訟為氣候變化訴訟準(zhǔn)備條件：非同步性考察

大氣污染和溫室氣體控制的同步效應(yīng)并非絕對。首先，從大氣環(huán)境科學(xué)角度來講，有研究表明，霧霾災(zāi)害可能減弱到達(dá)地面的日照。礦物燃料燃燒所排放的污染物，如黑碳等其他大氣氣溶膠本身是一種短壽命氣候污染物，同時還起到云凝結(jié)核的作用，增加云滴的數(shù)密度，延長云的壽命，使氣候變暖得到緩解。其次，從監(jiān)管政策角度來看，由于溫室氣體和空氣污染物排放控制尚未得以統(tǒng)籌，一些旨在改善空氣質(zhì)量的措施實際上不利于應(yīng)對氣候變化(11)李麗平、周國梅、季浩宇：《污染減排的協(xié)同效應(yīng)評價研究——以攀枝花市為例》，《中國人口·資源與環(huán)境》2010年第5期。。例如以石灰石—石膏濕法脫硫、海水脫硫作為減少大氣污染物的重要技術(shù)，在凈化吸收SO2的同時，卻排放了更多的CO2(12)王金南、寧淼等：《實施氣候友好的大氣污染防治戰(zhàn)略》，《中國軟科學(xué)》2010第10期。。可見，大氣污染公益訴訟所推動的減排也并不必然導(dǎo)致溫室氣體排放的下降。

因此，在不考慮科學(xué)不確定性的前提下，倘若能夠?qū)崿F(xiàn)大氣污染物和溫室氣體減排的協(xié)同管控，則當(dāng)前的大氣污染公益訴訟就有望成為中國氣候變化訴訟最為直接的路徑。在未實現(xiàn)二氣協(xié)同管控的背景下，盡管難以保證大氣污染公益訴訟從源頭直接控制溫室氣體排放的效果，但大氣污染公益訴訟仍可間接地為氣候變化訴訟準(zhǔn)備一定的法律前提條件。

三、中國大氣污染公益訴訟的實證分析

目前，大氣污染公益訴訟可分為大氣污染民事公益訴訟和大氣污染行政公益訴訟兩種。下文將基于中國裁判文書網(wǎng)中收錄的42個案例，分別研究兩種類型的大氣污染公益訴訟在法院開展的現(xiàn)狀，為下文進(jìn)一步討論大氣污染公益訴訟是否能成為氣候變化訴訟的直接路徑或提供間接條件奠定基礎(chǔ)。

(一)大氣污染民事公益訴訟的有關(guān)案情

通過中國裁判文書網(wǎng)，筆者共搜集到各級人民法院在2015年9月至2018年5月法院作出的12份大氣污染民事公益訴訟裁判文書。其中，一審裁判文書8份，包括裁定書4份，判決書2份，調(diào)解書2份；二審裁判文書4份，均為裁定書。按照“一審、二審、再審的裁判文書針對同一案件事實的視作一個案件”的標(biāo)準(zhǔn)，12份裁判文書對應(yīng)10個涉大氣污染民事公益訴訟案件。

10個案件中，有2起案件(分別由企業(yè)和個人提起)因原告不具有提起公益訴訟的主體資格，法院分別作出了駁回起訴(上訴)和不予受理的裁定。其余8個案件均由公益訴訟人提起，其中1個案件因在環(huán)保部門的督促下，被告對涉案問題進(jìn)行整改，原告訴求已實現(xiàn)而由法院裁定準(zhǔn)許原告撤訴；3個案件的裁判文書涉及管轄權(quán)的確定；2個案件的判決基本支持了原告訴訟請求；另2個案件中法院確認(rèn)了原被告達(dá)成的和解協(xié)議。綜上所述，在10個案件中，原告的訴訟請求得到了滿足的有5個案件；另5個案件，因訴訟資格和管轄權(quán)等訴訟程序障礙，原告的訴求被駁回。

1.原告、被告及所涉污染行為

從原告方面來看，8起由公益訴訟人提起的案件中，有6起是由非政府環(huán)保組織提起的，僅2起由檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人提起，非政府環(huán)保組織是這一時期推動大氣污染民事公益訴訟最主要的原告。2起由檢察院作為原告的案件分別于2016年12月(試點期間(14)根據(jù)2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過的《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，為加強(qiáng)對國家利益和社會公共利益的保護(hù)，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點，并確定了北京等十三個省、自治區(qū)、直轄市為試點地區(qū)，試點期限為二年。)和2017年12月(《民事訴訟法》正式修改后(15)根據(jù)2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，《中華人民共和國民事訴訟法》第55條增加一款，作為第二款，即：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！?提起。

從被告方面來看，10起案件中有8起案件的被告都是企業(yè)，2起為石油化工企業(yè)，1起為機(jī)動車配件生產(chǎn)和銷售企業(yè)，5起涉及工業(yè)制造企業(yè)。除此之外，有1起是針對焚燒危險物的個人提起的，另有1起則是針對養(yǎng)殖專業(yè)合作社、個人和某國有林場共同提起的?？梢?，在大氣污染民事公益訴訟的司法實踐中，石油化工和工業(yè)制造企業(yè)被訴的風(fēng)險更大。并且，被訴企業(yè)通常都存在多次超標(biāo)排放或未經(jīng)許可排放、受到行政處罰而拒不糾正的情形。

從所涉污染行為來看，10起案件中有8起裁判文書提及具體污染行為。最為常見的污染行為是企業(yè)排放大氣污染物，共5起，其中3起案件涉及超標(biāo)排放，另2起案件裁判文書未說明是否超標(biāo)。有2起案件屬于未依法取得排污許可證排放大氣污染物的情形，個人未辦理環(huán)保審批手續(xù)而直接焚燒危險廢物以及養(yǎng)殖場非法排污產(chǎn)生惡臭氣體各1起。另有1起案件，被告并未直接排放任何大氣污染物，但由于其非法生產(chǎn)、銷售汽車“年檢神器”幫助車主規(guī)避環(huán)保執(zhí)法亦被起訴。

2.因果關(guān)系和損害事實的證明

一方面，大氣污染民事公益訴訟中，因果關(guān)系證明責(zé)任倒置。《侵權(quán)責(zé)任法》第66條(16)見《侵權(quán)責(zé)任法》第66條，因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱“環(huán)境侵權(quán)司法解釋”)第7條(17)見《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第7條，污染者舉證證明下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其污染行為與損害之間不存在因果關(guān)系：(一)排放的污染物沒有造成該損害可能的；(二)排放的可造成該損害的污染物未到達(dá)該損害發(fā)生地的；(三)該損害于排放污染物之前已發(fā)生的；(四)其他可以認(rèn)定污染行為與損害之間不存在因果關(guān)系的情形。，共同確立了環(huán)境侵權(quán)責(zé)任中因果關(guān)系“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則，由被告舉證證明排放行為和損害后果之間沒有因果關(guān)系。從本文搜集的案例來看，該規(guī)則同樣也被法院適用于大氣污染民事公益訴訟中。例如，在“中華環(huán)保聯(lián)合會與德州晶華集團(tuán)振華有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案”(18)參見中華環(huán)保聯(lián)合會與德州晶華集團(tuán)振華有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案(〔2015〕德中環(huán)公民初字第1號)。和“公益訴訟人撫州市人民檢察院訴被告時軍、黃任生污染環(huán)境民事公益訴訟案”(19)參見公益訴訟人撫州市人民檢察院訴被告時軍、黃任生污染環(huán)境民事公益訴訟一案(〔2017〕贛10民初142號)。中，法院都適用了《侵權(quán)責(zé)任法》和“環(huán)境侵權(quán)司法解釋”關(guān)于因果關(guān)系證明責(zé)任倒置的規(guī)定。由于兩案中被告未能證明其排放行為與原告所受損害不存在因果關(guān)系，法院最終作出了有利于原告的判決。

另一方面，大氣污染公益訴訟原告對損害事實的證明責(zé)任也明顯弱化。首先，區(qū)別于私益訴訟中被侵權(quán)人既要證明侵權(quán)人有污染行為，還要證明自身受到了人身或財產(chǎn)損害，司法實踐中公益訴訟人往往只需證明被告違法排放即可，包括未經(jīng)許可排放污染物或超標(biāo)排放污染物。其次，損害事實的證明標(biāo)準(zhǔn)因具體情況而異，在超標(biāo)排放污染物的情況下，往往將排放量超過相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)視作被告造成損害的前提；而在未經(jīng)許可排放的情形下，若原告能夠證明被告未完成環(huán)保審批手續(xù)擅自排放污染物，法院即認(rèn)定社會公共利益受損或有受損的重大風(fēng)險(20)參見公益訴訟人撫州市人民檢察院訴被告時軍、黃任生污染環(huán)境民事公益訴訟一案判決書(案號：〔2017〕贛10民初142號)。。最后，在大氣污染民事公益訴訟中，原告承擔(dān)的舉證責(zé)任大大減輕還有兩個因素：其一，被告有按照原告請求提供排放信息的義務(wù)(21)參見《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第13條，原告請求被告提供其排放的主要污染物名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運行情況等環(huán)境信息，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定被告應(yīng)當(dāng)持有或者有證據(jù)證明被告持有而拒不提供，如果原告主張相關(guān)事實不利于被告的，人民法院可以推定該主張成立。；其二，原告往往能得到環(huán)境保護(hù)部門提供的證據(jù)支持，如環(huán)境保護(hù)部門發(fā)布的行政處罰決定和環(huán)境監(jiān)測中心提供的監(jiān)測報告。

3.救濟(jì)方式

環(huán)境侵權(quán)的民事救濟(jì)通常包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉(22)參見《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第18條，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的行為，原告可以請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。，最為常見的救濟(jì)方式是停止侵害、消除危險、賠償損失和恢復(fù)原狀。本文所分析的大氣污染民事公益訴訟案件中，除裁定書未涉及救濟(jì)方式以外，4個案件的判決書或調(diào)解書都確定了相應(yīng)的救濟(jì)方式。當(dāng)適用“停止侵害”時，在具體案件中法院通常會判令工廠完全停產(chǎn)、停止焚燒危險廢物、關(guān)停污染嚴(yán)重的生產(chǎn)裝置或改建環(huán)保治理項目以實現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放?！跋ｋU”主要包括環(huán)保治理項目的改建以及危險廢物的無害化處理等。“賠償損失”的范圍包括排放大氣污染物直接造成的現(xiàn)有財產(chǎn)的損毀或價值的減少，以及為消除污染、防止污染擴(kuò)大和修復(fù)生態(tài)環(huán)境采取合理措施發(fā)生的必要費用，暫未涉及人身損害的賠償。被告若敗訴，還需承擔(dān)案件受理費、鑒定評估費、訴訟費、律師費等其他合理費用?！盎謴?fù)原狀”則主要是指將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到受損害之前的狀態(tài)和功能，對于無法完全修復(fù)的，法院通常會判令被告采取有效措施實現(xiàn)“替代性修復(fù)”(23)參見《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條第一款，原告請求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式。。有1起案件，人民法院判決原告采取植樹造林等做法以達(dá)到修復(fù)效果，并同時支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用；另1起案件則要求被告按生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費用標(biāo)準(zhǔn)，由被告自行或委托第三方開展替代性環(huán)境修復(fù)；其余2起案件僅要求被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用。

(二)大氣污染行政公益訴訟實證分析

相較于大氣污染民事公益訴訟，大氣污染行政公益訴訟繞開了損害以及因果關(guān)系證明的邏輯，直接追訴政府的不作為或不當(dāng)作為，以推動環(huán)境行政規(guī)制，這對氣候變化和大氣污染損害都不失為一種更加便捷的司法救濟(jì)途徑。

筆者通過中國裁判文書網(wǎng)，收集到各級人民法院在2015年9月至2018年5月之間做出裁判的大氣污染行政公益訴訟案件共31起。由檢察院提起的案件中有1起經(jīng)過了二審程序，由個人提起的案件中有1起經(jīng)歷了二審和再審程序，但由于二審或再審均未改變一審裁判結(jié)果，因此本文僅統(tǒng)計一審裁判結(jié)果。其中檢察院提起的30起訴訟中，29起勝訴，僅1起因被告不適格而被駁回起訴；1起由個人提起的訴訟因不具有公益訴訟主體資格而被駁回起訴。

1.原告、被告及所涉行政行為

從原告方面來看，大氣污染行政公益訴訟主要由基層人民檢察院提起。因2015年7月起開展的檢察院提起公益訴訟的試點，以及2017年《行政訴訟法》的修訂和正式實施，檢察機(jī)關(guān)提起大氣污染行政公益訴訟迎來了一個高峰，僅2017年就提起了21起訴訟。

從被告方面來看，往往一個案件會同時涉及多個行政主體，其中主要以區(qū)縣人民政府具有環(huán)境保護(hù)相關(guān)職能的部門為主。其中針對地方環(huán)境保護(hù)局的案件最多，共19起，主要涉及環(huán)保行政機(jī)關(guān)對工業(yè)廢氣超標(biāo)排放的行為怠于履行監(jiān)管職責(zé)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為被告的案件有12起，主要針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府傾倒、堆放、焚燒生活垃圾和違規(guī)建設(shè)垃圾場、不當(dāng)運營垃圾場等行政行為。大多數(shù)法院確認(rèn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的監(jiān)管職責(zé)或判定其行政行為違反法律規(guī)定，并判令鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府履行其垃圾衛(wèi)生管理職責(zé)或糾正違法行為。此外，2起案件涉及林業(yè)部門對非法采石、焚燒森林等行為怠于履行監(jiān)管職責(zé)。

2.案件類型和污染行為類型

從訴由來看，主要針對行政不作為，多達(dá)22起，可具體分為環(huán)保部門怠于履行企業(yè)開工建設(shè)前的環(huán)評審批職責(zé)、怠于履行企業(yè)投產(chǎn)前的環(huán)評驗收職責(zé)，以及怠于履行企業(yè)生產(chǎn)過程中的環(huán)保監(jiān)管職責(zé)三類，司法實踐中以第三類最為高發(fā)。行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的案件所占比例較小，主要涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理生活垃圾的案件，如違法建設(shè)垃圾填埋場，違法處置、焚燒垃圾等。

從行政行為所針對的污染行為的類型來看，出現(xiàn)頻率最高的是涉及垃圾場惡臭氣體和垃圾焚燒監(jiān)管行政不作為或不當(dāng)作為的案件，共16起。且在這一類案件中，原告的直接訴求是督促政府加強(qiáng)生活垃圾管理而非治理大氣污染，治理大氣污染是間接或附隨的。這種現(xiàn)象同樣在涉及采石場破壞生態(tài)的相關(guān)案件中發(fā)生。此外，涉及工業(yè)污染的案件共15起，其中企業(yè)違法超標(biāo)排放污染氣體的案件12起，工業(yè)粉塵污染3起，工業(yè)污染排放的大氣污染物主要包括二氧化硫、氮氧化物、工業(yè)粉塵、一氧化碳等。最后，還有1起涉及養(yǎng)殖場廢氣污染。

四、中國大氣污染公益訴訟為氣候變化訴訟提供的支持和借鑒

通過以上對當(dāng)前大氣污染公益訴訟司法實踐的實證分析，我們可嘗試對兩類訴訟進(jìn)行界定：中國的大氣污染民事公益訴訟主要是由非政府環(huán)保組織和人民檢察院，針對超標(biāo)排放大氣污染物或未經(jīng)許可排放大氣污染物造成社會公共利益受損或有受損重大風(fēng)險的行為，提起的請求被告承擔(dān)停止侵害、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任的訴訟；而大氣污染行政公益訴訟則主要是由基層人民檢察院對地方人民政府及其工作部門的大氣污染監(jiān)管行政不作為或不當(dāng)作為提起的行政訴訟。在司法實踐中，這兩類大氣污染公益訴訟基本都能得到法院的支持。在此基礎(chǔ)上，下文將對大氣污染公益訴訟能否成為氣候變化訴訟的路徑這一問題進(jìn)行分析和回答。

(一)大氣污染民事公益訴訟對氣候變化訴訟的潛在適用性評估

如前文所述，大氣污染與氣候變化之間具有同源性和同步性，在減排方面具有協(xié)同效應(yīng)；大氣污染民事公益訴訟中成功的司法經(jīng)驗可以為中國氣候變化訴訟提供重要思路。本文認(rèn)為，對大氣污染民事公益訴訟的有益探索，不僅可以幫助氣候司法掃清規(guī)范障礙，甚至可以成為未來氣候變化訴訟的直接渠道。

1.被告及所涉污染行為

從被告和所涉具體污染行為來看，大氣污染民事公益訴訟的被告與氣候變化訴訟中的被告具有高度一致性。首先，石油化工行業(yè)、傳統(tǒng)制造業(yè)和汽車制造商是大氣污染民事公益訴訟中最常見的被告，這些企業(yè)在排放大氣污染物的同時，產(chǎn)生大量的溫室氣體。除此之外，養(yǎng)殖場在產(chǎn)生惡臭氣體的同時，也會產(chǎn)生大量的甲烷氣體?？梢姡髿馕廴疚锏呐欧拧按髴簟?，往往也是溫室氣體的排放“大戶”。

2.損害后果和因果關(guān)系

就損害后果而言，在大氣污染民事公益訴訟中，盡管損害的程度仍須原告證明，但只要涉及超標(biāo)排放或未經(jīng)許可排放，法院往往會傾向于減輕原告對損害的證明責(zé)任。就因果關(guān)系而言，大氣污染民事公益訴訟采取了證明責(zé)任倒置的規(guī)則。這兩項規(guī)則如果適用于氣候變化訴訟，將大大減輕原告的舉證責(zé)任。當(dāng)然，這些規(guī)則是否完全適用于未來的氣候變化訴訟，還有賴于相關(guān)環(huán)境政策和法律制度的發(fā)展與逐步完善。由于當(dāng)前中國尚不存在溫室氣體減排的法律強(qiáng)制性規(guī)制措施，因此也就不存在“超標(biāo)排放”或“無證排放”的問題。不過生態(tài)環(huán)境部的成立，使實現(xiàn)大氣污染物和氣候污染物的協(xié)同控制成為可能，大氣污染民事公益訴訟確定的司法規(guī)則仍然有望在未來的氣候變化訴訟中運用。

3.救濟(jì)方式

法院選擇何種救濟(jì)方式是決定大氣污染民事公益訴訟是否能同時減少氣候污染物排放的重要因素。由于中國尚未實現(xiàn)大氣污染物與溫室氣體排放的協(xié)同控制，有些減少大氣污染物排放的措施可能會增加溫室氣體的排放。有鑒于此，工廠完全停產(chǎn)、停止焚燒危險廢物或關(guān)停污染嚴(yán)重的生產(chǎn)裝置等“停止侵害”的救濟(jì)方式，會直接對溫室氣體減排產(chǎn)生積極影響；而要求“改建環(huán)保治理項目以實現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放”的方式則不一定會導(dǎo)致溫室氣體的減排。

通過以上分析，大氣污染民事公益訴訟對氣候變化訴訟的適用性，可總結(jié)為以下情形(見表1)：其一，當(dāng)溫室氣體和大氣污染物未實現(xiàn)協(xié)同控制時，若法院判令大氣污染民事公益訴訟的被告停止或減少大氣污染物的排放，尤其是在完全停止排放時，大氣污染民事公益訴訟將成為實現(xiàn)氣候變化訴訟目的的有效渠道。但若法院僅判令被告治理污染物，此時難以確定大氣污染民事公益訴訟是否能成為氣候變化訴訟的間接路徑。其二，在溫室氣體和大氣污染物協(xié)同控制得到保證時，尤其是溫室氣體列入大氣污染物時，無論是判令治理還是停排或減排，大氣污染民事公益訴訟都將成為氣候變化訴訟的直接路徑。

表1 大氣污染民事公益訴訟對氣候變化訴訟的適用性

(二)大氣污染行政公益訴訟對氣候變化訴訟的潛在適用性評估

從中國大氣污染行政公益訴訟的現(xiàn)狀來看，原告的勝訴率極高。這意味著中國環(huán)境司法有能力改善環(huán)境行政管制，推動環(huán)境法治發(fā)展。那么中國的大氣污染行政公益訴訟能否為氣候變化訴訟所用，成為推動中國氣候變化應(yīng)對的重要途徑呢？答案是肯定的。

1.所涉具體行政行為

從被訴的具體行政行為來看，目前的大氣污染行政公益訴訟以環(huán)境監(jiān)管中的行政不作為為主，并不涉及更前端的建設(shè)許可證發(fā)放乃至行政規(guī)劃的問題。鑒于中國尚未在法律層面明確政府對于二氧化碳等溫室氣體減排的環(huán)境行政監(jiān)管職能，因此，借鑒大氣污染行政公益訴訟的做法，直接追訴行政機(jī)關(guān)的行政不作為或不當(dāng)作為有一定的難度。但鑒于生態(tài)環(huán)境部整合了原屬國家發(fā)改委的相關(guān)職能，為協(xié)同管控大氣污染物和溫室氣體減排掃清了機(jī)構(gòu)性障礙，未來若政府將溫室氣體納入大氣污染物的軌道，或通過其他方式對二者開展協(xié)同治理，則大氣污染行政公益訴訟可成為氣候變化訴訟的直接途徑。

2.所涉污染行為類型

在大量的涉生活垃圾行政管理不當(dāng)作為的案件中，由生活垃圾所造成的大氣污染又可具體分為垃圾傾倒與堆放所產(chǎn)生的惡臭氣體以及垃圾焚燒所產(chǎn)生的有毒有害氣體污染兩種，其中垃圾不當(dāng)焚燒除了產(chǎn)生大量的SO2、HC1和HF、NOx、CO、可吸入顆粒物、二噁英類(PCDD/Fs)、重金屬等有毒有害的大氣污染物質(zhì)，還不可避免地產(chǎn)生二氧化碳；而垃圾的不當(dāng)堆放，在產(chǎn)生惡臭氣體的同時，有機(jī)成分還會在地下厭氧的環(huán)境中分解產(chǎn)生二氧化碳、甲烷等溫室氣體。而通過合理整改，在治理大氣污染的同時可進(jìn)一步減少二氧化碳的排放。此外，工業(yè)企業(yè)超標(biāo)排放大氣污染物同時也涉及二氧化碳的排放，針對這些污染行為的行政不作為或不當(dāng)作為而提起的訴訟，在減少大氣污染物排放的同時，還會鼓勵企業(yè)轉(zhuǎn)變能源利用的結(jié)構(gòu)，采取更清潔的生產(chǎn)技術(shù)，進(jìn)而推動溫室氣體減排工作?？梢姡髿馕廴拘姓嬖V訟完全可能成為氣候變化訴訟的權(quán)宜之計，間接實現(xiàn)氣候變化訴訟的溫室氣體減排目標(biāo)。當(dāng)然，這還取決于大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制的制度前提，如果不存在這樣的制度設(shè)計，大氣污染行政公益訴訟能否氣候變化訴訟目標(biāo)仍具有不確定性。

3.被訴的行政主體

大氣污染行政公益訴訟的被告不僅包括負(fù)責(zé)監(jiān)管大氣污染物排放的環(huán)保部門，還包括兼具自然保護(hù)區(qū)、森林生態(tài)保護(hù)職能的林業(yè)部門。森林是“碳匯”的主力，是“固碳”的工廠，發(fā)展林業(yè)更是應(yīng)對氣候變化、減少二氧化碳排放的重要戰(zhàn)略。從這一角度來看，大氣污染行政公益訴訟開辟的以林業(yè)部門為被告的訴訟模式，為氣候變化訴訟提供了重要思路，可直接為未來的氣候變化訴訟所用。

綜上所述，關(guān)于大氣污染行政公益訴訟對氣候變化訴訟的適用性，分為以下情形(見表2)：第一，在溫室氣體和大氣污染物尚未實現(xiàn)協(xié)同控制的情形下，大氣污染行政公益訴訟推動了地方政府和環(huán)保部門履行大氣污染治理的監(jiān)管職能，可能間接性地推動溫室氣體的減排，盡管其關(guān)聯(lián)效果存在不確定性；第二，在實現(xiàn)了溫室氣體同大氣污染物協(xié)同治理的前提下，政府和環(huán)保部門的溫室氣體減排監(jiān)管職責(zé)得到明確，氣候變化訴訟可能直接轉(zhuǎn)化為大氣污染行政公益訴訟，或大氣污染行政公益訴訟所減少的大氣污染物排放同溫室氣體的減排絕對正相關(guān)，此時大氣污染行政公益訴訟案件可成為氣候變化訴訟的直接路徑；第三，無論溫室氣體與大氣污染物是否實現(xiàn)了協(xié)同治理，針對林業(yè)部門不作為所提起的大氣污染行政公益訴訟，可以直接成為氣候變化訴訟的路徑，通過行政訴訟推動森林保護(hù)、增加碳匯，減少溫室氣體的排放。

表2 大氣污染行政公益訴訟對氣候變化訴訟的適用性

五、結(jié)論

氣候變化訴訟是推動全球氣候變化治理的重要司法手段。雖然中國目前尚未出現(xiàn)真正的氣候變化訴訟，但大氣污染公益訴訟作為一種新的司法現(xiàn)象，卻為氣候變化訴訟在中國的開展提供了重要思路。具體而言，在大氣污染民事公益訴訟中，從原告訴訟資格的確定，特定排放行為與損害后果之間因果關(guān)系的證明，到救濟(jì)方式的選擇，大氣污染民事公益訴訟都為氣候變化訴訟提供了重要的規(guī)則借鑒；而鑒于繞開了損害以及因果關(guān)系證明的邏輯，大氣污染行政公益訴訟更可能成為氣候變化訴訟的直接路徑。公眾通過提起大氣污染行政公益訴訟，起訴地方政府、環(huán)保部門或林業(yè)部門，不僅能有效推動政府治理大氣污染，也能加強(qiáng)氣候變化的行政應(yīng)對。

當(dāng)然，大氣污染物與溫室氣體減排之間的協(xié)同效應(yīng)并不絕對。尤其是在政策層面二者尚未實現(xiàn)協(xié)同控制的背景下，由于大氣污染物和溫室氣體的法律地位不同，其監(jiān)管機(jī)關(guān)和治理目標(biāo)依然存在不一致。2018年生態(tài)環(huán)境部的成立實現(xiàn)了“五個打通”，其中就包括“打通了一氧化碳和二氧化碳”。未來生態(tài)環(huán)境部在協(xié)同治理大氣污染和溫室氣體減排中所發(fā)揮的作用將決定中國氣候治理的模式，也決定著中國氣候司法的面貌。