谷佳杰

新中國(guó)成立70年來(lái)，訴訟調(diào)解在我國(guó)國(guó)家治理體系和糾紛解決機(jī)制中占據(jù)著顯要位置，通常被當(dāng)作貫徹黨的政策、實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和爭(zhēng)取政治合法性的有效手段(1)吳英姿：《“調(diào)解優(yōu)先”：改革范式與法律解讀——以○市法院改革為樣本》，《中外法學(xué)》2013年第3期。。它不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)制的司法傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)，更是當(dāng)前司法實(shí)踐中備受重視的糾紛解決機(jī)制?，F(xiàn)行立法將訴訟調(diào)解定位于同審判并行的審判運(yùn)行方式，并作為民事訴訟法的基本原則加以規(guī)定，司法解釋還對(duì)訴訟調(diào)解建構(gòu)了具體的操作規(guī)則，而對(duì)訴訟調(diào)解進(jìn)行總體規(guī)劃和理念指導(dǎo)的司法政策，更是始終貫穿和踐行于訴訟調(diào)解實(shí)踐之中。本文特以訴訟調(diào)解為視角，從其70年歷史變遷過(guò)程來(lái)對(duì)司法政策與訴訟調(diào)解率之量變關(guān)系進(jìn)行考察，探究司法政策對(duì)法院審判權(quán)與當(dāng)事人行為選擇的影響，從而力圖建立理性行為選擇的調(diào)解機(jī)制來(lái)進(jìn)一步完善我國(guó)的訴訟調(diào)解制度。

一、訴訟調(diào)解制度70年變遷的宏觀考察

新中國(guó)成立以后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，司法政策起著司法裁判依據(jù)的作用。隨著法治建設(shè)的發(fā)展，尤其是相關(guān)法律的制定與完善，司法政策的裁判依據(jù)作用逐漸為法律法規(guī)所取代。然而，法律與司法政策的關(guān)系，深刻地折射出一個(gè)國(guó)家在不同時(shí)期的法治與政治生態(tài)。法律的穩(wěn)定性、規(guī)范性、公正性與司法政策的變動(dòng)性、價(jià)值性、功用性在當(dāng)前我國(guó)法律現(xiàn)實(shí)和政治生態(tài)之間存在共存且互補(bǔ)的空間(2)陳興良：《刑法的刑事政策化及其限度》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第4期。。70年來(lái)，我國(guó)在民事訴訟立法和司法政策兩個(gè)層面上對(duì)訴訟調(diào)解進(jìn)行了制度建構(gòu)和理念指導(dǎo)，其大致經(jīng)歷了“調(diào)解為主”“著重調(diào)解”“自愿合法調(diào)解”“調(diào)判結(jié)合”“優(yōu)先調(diào)解”與“規(guī)范調(diào)解”六個(gè)階段的嬗變歷程。

(一)1949年到1982年：“調(diào)解為主”時(shí)期

新民主主義革命時(shí)期，革命根據(jù)地在處理訴訟案件時(shí)奉行的是“調(diào)解為主、審判為輔”的政策，這種“馬錫五審判方式”將審判與調(diào)解結(jié)合，契合了當(dāng)時(shí)特殊歷史時(shí)期的需要(3)張希坡：《馬錫五審判方式》，北京：法律出版社，1983年，第38頁(yè)。。而1949年2月的《關(guān)于廢除國(guó)民黨的〈六法全書〉與確定解放區(qū)的司法原則的指示》，更是明確了政策作為法律裁判依據(jù)的地位與作用(4)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所民法研究室民訴組、北京政法學(xué)院訴訟法教研室民訴組合編：《民事訴訟法參考資料》(第一輯)，北京：法律出版社，1981年，第37頁(yè)。。在不斷總結(jié)“馬錫五審判方式”以及將調(diào)解作為人民司法建設(shè)重要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，1950年7月至8月召開的第一次全國(guó)司法會(huì)議明確提出，訴訟調(diào)解是“我國(guó)審判制度的一個(gè)必要組成部分”(5)李榮棣、唐德華：《試論我國(guó)民事訴訟中的調(diào)解》，《法學(xué)研究》1981年第5期。，由此正式奠定了我國(guó)訴訟調(diào)解的特殊地位。1956年10月，最高人民法院在《關(guān)于各級(jí)人民法院審判程序的總結(jié)》中提出了“調(diào)查研究，就地解決，調(diào)解為主”的民事審判方針。1979年2月，最高人民法院制定的《人民法院審判民事案件程序制度的規(guī)定(試行)》再次明確規(guī)定：“處理民事案件應(yīng)堅(jiān)持調(diào)解為主。凡可以調(diào)解解決的，就不要用判決，需要判決的，一般要先經(jīng)過(guò)調(diào)解”。

在當(dāng)時(shí)的背景下，“調(diào)解為主”司法政策發(fā)揮了積極的糾紛解決功能，取得了較好的政治效果與社會(huì)效果。然而，在當(dāng)時(shí)，“調(diào)解為主”司法政策卻不具有法律作為國(guó)家意志體現(xiàn)的嚴(yán)格、規(guī)范與正當(dāng)?shù)某绦?，僅僅是一種非正式的國(guó)家意志(6)齊恩平：《“民事政策”的困境與反思》，《中國(guó)法學(xué)》2009年第2期。。這在一定程度上限制了其積極功能的全面發(fā)揮。

(二)1983年到1990年：“著重調(diào)解”時(shí)期

1982年10月，新中國(guó)頒布實(shí)施了第一部《民事訴訟法(試行)》，這標(biāo)志著我國(guó)民事審判活動(dòng)進(jìn)入了“有法可依”的時(shí)代。《民事訴訟法(試行)》第6條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，應(yīng)著重進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決?！蓖瑫r(shí)，該法在第一審普通程序中專節(jié)規(guī)定了法院調(diào)解的原則、調(diào)解書的制作和效力。因此，訴訟調(diào)解的規(guī)范依據(jù)應(yīng)當(dāng)以制定程序嚴(yán)格、效力等級(jí)更高的法律規(guī)定為準(zhǔn)，其在應(yīng)然層面上以“著重調(diào)解”原則為指導(dǎo)方針。

然而，在這一時(shí)期，在實(shí)然層面上，訴訟調(diào)解依然表現(xiàn)出“調(diào)解為主”的實(shí)踐樣態(tài)，而“著重調(diào)解”原則的行為指引作用并未彰顯。究其原因，是“調(diào)解為主”司法政策的長(zhǎng)期奉行固化了司法實(shí)踐中法院審判權(quán)運(yùn)行的“調(diào)解化”趨向，進(jìn)而影響到了從1979年就開始起草的《民事訴訟法(試行)》關(guān)于訴訟調(diào)解的規(guī)定。從條文內(nèi)容來(lái)看，盡管“調(diào)解無(wú)效，應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決”的立法規(guī)定使得在對(duì)調(diào)解的重視程度上比“調(diào)解為主”有所減輕，這表明立法者力圖調(diào)整判決與調(diào)解的關(guān)系，然而“人民法院審理民事案件，應(yīng)著重進(jìn)行調(diào)解”的規(guī)定依然強(qiáng)調(diào)了民事案件審理中調(diào)解的優(yōu)先地位。

盡管“著重調(diào)解”只是“調(diào)解為主”的承繼和發(fā)展，但這種“從司法政策到立法規(guī)定”的變化卻具有極其重要的制度意義。司法政策的法典化詮釋了一個(gè)從“實(shí)質(zhì)合理性”到“形式合理性”的過(guò)程，表明了我國(guó)民事訴訟法律事業(yè)的發(fā)展與進(jìn)步。

(三)1991年到2002年：“自愿合法調(diào)解”時(shí)期

1991年4月正式頒布實(shí)施的《民事訴訟法》對(duì)1982年《民事訴訟法(試行)》進(jìn)行了全面而深入的修訂，其第9條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法原則進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決。”法律還規(guī)定了訴訟調(diào)解的具體操作程序，突出強(qiáng)調(diào)了調(diào)解的自愿性和合法性，并賦予了調(diào)解與判決同等的法律效力。

進(jìn)一步看，訴訟調(diào)解原則的轉(zhuǎn)變潛隱了司法政策對(duì)法律修訂的影響與引導(dǎo)。司法實(shí)踐中，因“著重調(diào)解”盛行而出現(xiàn)了“以判壓調(diào)”“久調(diào)不決”等遲延糾紛解決的現(xiàn)象，引起了法院系統(tǒng)的高度重視。由于具有對(duì)社會(huì)活動(dòng)的高度敏感性，且決策過(guò)程也比立法程序更為靈活便捷，司法政策首先發(fā)生轉(zhuǎn)變以稀釋和減弱“著重調(diào)解”的影響。調(diào)整后的司法政策歷經(jīng)不斷論證和反復(fù)實(shí)踐，進(jìn)而推動(dòng)了法律的調(diào)整和修訂，最終確立了“自愿合法調(diào)解”原則。

(四)2003年到2007年：“調(diào)判結(jié)合”時(shí)期

2003年2月實(shí)施的最高人民法院《關(guān)于審理證券市場(chǎng)因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》第4條規(guī)定：“人民法院審理虛假陳述證券民事賠償案件，應(yīng)當(dāng)著重調(diào)解，鼓勵(lì)當(dāng)事人和解。”對(duì)此，有學(xué)者指出：“這是法院多年來(lái)再次明確重申‘著重調(diào)解’，說(shuō)明法院已經(jīng)清醒地認(rèn)識(shí)到司法在處理此類糾紛中的能力限度?！?11)范愉：《糾紛解決的理論與實(shí)踐》，北京：清華大學(xué)出版社，2007年，第417頁(yè)。同年12月實(shí)施的最高人民法院《關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》第14條明確規(guī)定了簡(jiǎn)易程序中的六類案件應(yīng)當(dāng)“先行調(diào)解”。迫于“案結(jié)事不了”的壓力，重視與強(qiáng)調(diào)調(diào)解成為法院處理特定民事糾紛的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)而作為妥善解決民事糾紛的良好示范逐漸推廣開來(lái)。

2003年12月的全國(guó)高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上，最高人民法院將“加強(qiáng)訴訟調(diào)解工作，提高訴訟調(diào)解結(jié)案率”作為落實(shí)司法為民的重要舉措(12)劉嶸：《樹立司法為民思想，踐行公正與效率主題——記全國(guó)高級(jí)法院院長(zhǎng)座談會(huì)》，《人民司法》2003年第9期。。2004年11月實(shí)施的最高人民法院《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問(wèn)題的規(guī)定》在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)訴訟調(diào)解價(jià)值和優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，制定了促進(jìn)調(diào)解合意達(dá)成的規(guī)則：一是賦予了法院在審判程序中更多的調(diào)解職權(quán)，如擴(kuò)展了法院實(shí)施調(diào)解的階段(13)《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條：“人民法院對(duì)受理的第一審、第二審和再審案件，可以在答辯期滿后裁判作出前進(jìn)行調(diào)解。在征得當(dāng)事人各方同意后，人民法院可以在答辯期滿前進(jìn)行調(diào)解。”；二是增加了引導(dǎo)當(dāng)事人自愿達(dá)成調(diào)解的規(guī)則，如擴(kuò)寬了達(dá)成調(diào)解的范圍(14)《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問(wèn)題的規(guī)定》第9條：“調(diào)解協(xié)議內(nèi)容超出訴訟請(qǐng)求的，人民法院可以準(zhǔn)許?！薄?006年通過(guò)的《訴訟費(fèi)用交納辦法》第15條確立了“調(diào)解案件費(fèi)用減半”的規(guī)定(15)《訴訟費(fèi)用交納辦法》第15條：“以調(diào)解方式結(jié)案或者當(dāng)事人申請(qǐng)撤訴的，減半交納案件受理費(fèi)?！保瑥臏p少成本的激勵(lì)角度引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解合意。2007年3月最高人民法院公布的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中積極作用的若干意見(jiàn)》第2條確立了“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”的民事審判工作指導(dǎo)方針。

在此時(shí)期，盡管民事訴訟立法上的“自愿合法調(diào)解”原則發(fā)揮著訴訟調(diào)解的應(yīng)然依據(jù)作用，然而具體影響司法實(shí)踐中訴訟調(diào)解活動(dòng)的卻是一系列司法政策。從虛假陳述證券案件的“著重調(diào)解”，到簡(jiǎn)易程序特定案件的“先行調(diào)解”，再到“判調(diào)結(jié)合”的審判方針，直至“調(diào)判結(jié)合”的司法政策，司法政策的變遷逐漸復(fù)興了訴訟調(diào)解，進(jìn)而重塑了訴訟調(diào)解制度的微觀基礎(chǔ)。

(五)2008年到2012年：“優(yōu)先調(diào)解”時(shí)期

經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的探索性實(shí)踐，“優(yōu)先調(diào)解”司法政策開始對(duì)法律修訂產(chǎn)生影響。2012年8月修正后的《民事訴訟法》在保留原有“自愿合法調(diào)解”原則和調(diào)解的專章規(guī)定之外，增加了兩條關(guān)于訴訟調(diào)解的規(guī)定，分別為第122條規(guī)定的“先行調(diào)解”和第133條“程序分流”規(guī)定中的“庭前調(diào)解”。由此可見(jiàn)，“優(yōu)先調(diào)解”司法政策通過(guò)立法活動(dòng)上升為法律規(guī)定，其實(shí)踐價(jià)值以法典化的形式得以確立。

(六)2013年至2019年：“規(guī)范調(diào)解”時(shí)期

從70年變遷過(guò)程來(lái)看，我國(guó)的訴訟調(diào)解遵循了“司法政策出臺(tái)→立法制定→司法政策改變→法律修訂”的脈絡(luò)。司法政策因其靈活便捷的特點(diǎn)而總是先于立法對(duì)法院審判工作進(jìn)行指導(dǎo)，而其變動(dòng)不居的特質(zhì)和功用性的特征，又往往會(huì)導(dǎo)致法律的進(jìn)一步修訂。由此可見(jiàn)，在我國(guó)的國(guó)家治理、社會(huì)治理和法律實(shí)施格局中，司法政策發(fā)揮了“轉(zhuǎn)軸”的作用，其對(duì)立法制定和法律修訂在一定程度上會(huì)產(chǎn)生重要影響。

二、訴訟調(diào)解率70年變遷的規(guī)律分析

如上所述，司法政策能夠在一定程度上影響訴訟調(diào)解的立法活動(dòng)；而司法政策對(duì)訴訟調(diào)解實(shí)踐的影響效果則需要通過(guò)定量研究的路徑來(lái)予以考察，即以司法政策與訴訟調(diào)解率之量變關(guān)系的分析來(lái)印證與檢視。

表1 民事一審案件調(diào)解數(shù)據(jù)

續(xù)表1

年份相關(guān)結(jié)案數(shù)調(diào)解結(jié)案數(shù)調(diào)解率年份相關(guān)結(jié)案數(shù)調(diào)解結(jié)案數(shù)調(diào)解率1968100411缺失缺失20023245395133357441.09%196955193缺失缺失20033204664132421841.32%1970686335799384.50%20043092688133640543.21%1971916007562282.56%20053135907140112644.68%1972575924795583.27%20063175620142887245.00%197317755415214285.69%20073374351156697346.44%197422522019337485.86%20083859078189559849.12%197521215518164785.62%20094064686210152151.70%197618554115821485.27%20104271185237394255.58%197720130717356786.22%20114560894266748158.49%197823678820571086.88%20124990658300821260.28%197929797025860586.79%20135171433285130855.14%198044225738365386.75%20145601628267621147.78%198152749245675386.59%20156708136275908541.13%198262196653054385.30%20167507201279139737.18%198366286856916185.86%20178057889288531835.81%

從表1的數(shù)據(jù)來(lái)看，70年來(lái)，全國(guó)民事訴訟調(diào)解率發(fā)生了劇烈變化和顯著波動(dòng)。在這期間，最高值可達(dá)到1978年的86.88%，最低值為2017年的35.81%。其中，2003年是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在此之前的調(diào)解率呈現(xiàn)出一種先升后降的趨勢(shì)，之后的調(diào)解率則呈現(xiàn)一種緩慢上升再次下降的趨勢(shì)。根據(jù)訴訟調(diào)解的歷史流變過(guò)程，我們可以對(duì)調(diào)解率變遷趨勢(shì)的現(xiàn)象作出以下解析：

第一，1949年到1982年的“調(diào)解為主”時(shí)期，調(diào)解率均在50%以上。從1964年開始，調(diào)解率更是一直盤踞高位，且波動(dòng)不大，保持在80%以上的高位水平。這反映了調(diào)解是此階段法院結(jié)案的主要方式，“調(diào)解為主”的司法政策對(duì)法院審判權(quán)運(yùn)行方式產(chǎn)生了呈“正態(tài)”的積極影響。

第二，1983年到1990年的“著重調(diào)解”時(shí)期，調(diào)解率呈現(xiàn)寬幅波動(dòng)的特點(diǎn)。從1983年到1988年，調(diào)解率一直處于高位態(tài)勢(shì)；從1988年到1991年，調(diào)解率則出現(xiàn)了顯著的下降。究其原因，一方面，在這一階段前期，法院審判工作很大程度上受到前一時(shí)期“調(diào)解為主”司法政策的延續(xù)影響，加之“著重調(diào)解”原則依然強(qiáng)調(diào)調(diào)解的優(yōu)先地位，使得調(diào)解率繼續(xù)維持高位運(yùn)行；另一方面，20世紀(jì)80年代末的民事審判方式改革已然啟動(dòng)，相關(guān)司法政策開始對(duì)“著重調(diào)解”進(jìn)行反思，從而對(duì)司法實(shí)踐中的訴訟調(diào)解活動(dòng)產(chǎn)生了一定程度的影響，以致這一階段后期的調(diào)解率開始下降。

第三，1991年到2002年的“自愿合法調(diào)解”時(shí)期，調(diào)解率呈現(xiàn)大幅直線下降的現(xiàn)象。這一時(shí)期，調(diào)解率從1991年的73.11%驟降為2002年的41.09%，下降了近一半?！白栽负戏ㄕ{(diào)解”原則的確立從根本上改變了訴訟調(diào)解制度，法律規(guī)定的轉(zhuǎn)向極大地影響了審判權(quán)的運(yùn)行方式，同時(shí)強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人自愿行使自己的訴訟權(quán)利，尤其突出了當(dāng)事人處分權(quán)對(duì)法院審判權(quán)的制約。在保障當(dāng)事人主體性地位理念的影響下，訴訟調(diào)解遭遇了前所未有的“寒冬”。

第四，2003年到2007年的“調(diào)判結(jié)合”時(shí)期，調(diào)解率開始出現(xiàn)緩慢上升的態(tài)勢(shì)。從2003年的41.32%上升到2007年的46.44%，平均每年有1%的增長(zhǎng)幅度。這一時(shí)期，“調(diào)判結(jié)合”司法政策重新強(qiáng)調(diào)了訴訟調(diào)解的地位。雖然受到“自愿合法調(diào)解”原則的約束，但是司法政策在微觀層面上影響了司法實(shí)踐活動(dòng)的具體開展，同時(shí)在法院內(nèi)部績(jī)效考核的助推下，訴訟調(diào)解出現(xiàn)了復(fù)興的跡象。

第五，2008年到2012年的“優(yōu)先調(diào)解”時(shí)期，調(diào)解率呈現(xiàn)出逐步上升的趨勢(shì)。調(diào)解率從2008年的49.12%，以年均超過(guò)2%的幅度逐步上升到2012年的60.28%。從確立“優(yōu)先調(diào)解”司法政策開始，最高人民法院制定實(shí)施的一系列司法政策不斷提高訴訟調(diào)解的地位。這一時(shí)期的調(diào)解率增長(zhǎng)幅度大于2003年到2007年的“調(diào)判結(jié)合”時(shí)期，訴訟調(diào)解開始加速升溫。

第六，2013年到2019年的“規(guī)范調(diào)解”時(shí)期，調(diào)解率呈現(xiàn)出迅速下降的趨勢(shì)。調(diào)解率從2013年的55.14%下降到2017年的35.81%，年均下降幅度接近4%。自2013年以來(lái)，司法政策不斷強(qiáng)調(diào)保障人民的訴訟權(quán)利與加強(qiáng)法官的專業(yè)化建設(shè)，進(jìn)而影響到訴訟調(diào)解。規(guī)范訴訟調(diào)解的司法政策強(qiáng)調(diào)了調(diào)解的自愿合法，使得剛興起的訴訟調(diào)解又迅速降溫。

考察我國(guó)70年的調(diào)解率變遷，從宏觀上看，以調(diào)解率上升和下降為標(biāo)準(zhǔn)，司法政策的變遷與調(diào)解率的變化是一致與同步的。因此，司法政策對(duì)訴訟調(diào)解實(shí)踐具有較大的趨導(dǎo)作用。進(jìn)一步分析，訴訟調(diào)解是法院運(yùn)用審判權(quán)和當(dāng)事人行使處分權(quán)協(xié)力解決紛爭(zhēng)之結(jié)果。然而，司法政策對(duì)審判權(quán)和處分權(quán)的趨導(dǎo)性影響卻存在著失衡現(xiàn)象。無(wú)論是重視調(diào)解還是尊重當(dāng)事人主體地位，司法政策都是通過(guò)影響法院的審判權(quán)運(yùn)行方式來(lái)達(dá)到其預(yù)期目標(biāo)的，并沒(méi)有對(duì)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的行使產(chǎn)生太多影響。

在“調(diào)解為主”“著重調(diào)解”“調(diào)判結(jié)合”和“優(yōu)先調(diào)解”時(shí)期，重視調(diào)解的司法政策強(qiáng)化了法院審判權(quán)的職權(quán)作用，引導(dǎo)法院審判權(quán)運(yùn)行的“調(diào)解化”趨勢(shì)，從而使調(diào)解率保持高位水平或上升態(tài)勢(shì)；在“自愿合法調(diào)解”和“規(guī)范調(diào)解”時(shí)期，民事審判方式改革突出了當(dāng)事人的主體性地位，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的處分權(quán)和程序保障，使得法院的審判權(quán)逐漸消極與中立，司法政策稀釋與弱化了審判權(quán)運(yùn)行的“調(diào)解化”傾向，從而使得調(diào)解率迅速下降。盡管我國(guó)“調(diào)審合一”的程序結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)與突出了調(diào)解的地位(21)唐力：《訴訟調(diào)解合意誘導(dǎo)機(jī)制研究》，《法商研究》2016年第4期。，但卻并沒(méi)有帶來(lái)當(dāng)事人對(duì)調(diào)解的“熱情”和“向往”，相反，調(diào)解率的高低，很大程度上取決于司法政策引導(dǎo)下的審判權(quán)運(yùn)行方式。

三、法院內(nèi)部秩序70年變遷的邏輯分析

新中國(guó)成立以來(lái)，在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上，我國(guó)法院的人事管理比照公務(wù)員的管理體制，即“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)、一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)”(22)王守安：《司法官職務(wù)序列改革的體制突破與司法價(jià)值》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。。以院長(zhǎng)為首的法院考核管理部門負(fù)責(zé)對(duì)法官進(jìn)行考核，且每一級(jí)法院的法官都面臨不同形式的司法績(jī)效考核，加之考核結(jié)果是法官獎(jiǎng)懲、晉升、培訓(xùn)的依據(jù)，必然會(huì)對(duì)普通法官的審判工作產(chǎn)生重要影響(23)艾佳慧：《中國(guó)法院績(jī)效考評(píng)制度研究——“同構(gòu)性”和“雙軌制”的邏輯及其問(wèn)題》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2008年第5期。。因此，司法政策能夠?qū)Ψㄔ簩徟袡?quán)的運(yùn)行方式產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，根本原因即在于科層制管理和績(jī)效考評(píng)機(jī)制所帶來(lái)的激勵(lì)效應(yīng)。

從訴訟調(diào)解制度70年的變遷來(lái)看，盡管司法政策對(duì)審判權(quán)具有激勵(lì)效應(yīng)，但不同時(shí)期司法政策的激勵(lì)效果卻并不相同。這是因?yàn)樗痉ㄕ邔?duì)法院審判權(quán)的激勵(lì)效應(yīng)，需要與法院內(nèi)部“命令—服從”的秩序治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行對(duì)接，才能發(fā)揮影響。對(duì)我國(guó)法院內(nèi)部秩序現(xiàn)狀的描述，還必須進(jìn)一步回溯到我國(guó)法院內(nèi)部秩序形成的過(guò)程，特別是法院在內(nèi)部治理中從弱化到強(qiáng)化所付出的努力。

在“調(diào)解為主”時(shí)期，法院權(quán)力可以完全引導(dǎo)當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利的具體方式。這一階段的高調(diào)解率，只需要司法政策的激勵(lì)效應(yīng)影響到法院審判權(quán)就可以成就。然而，盡管這一時(shí)期各個(gè)年份調(diào)解率的數(shù)值都比較高，但此階段的調(diào)解率變化曲線呈現(xiàn)出無(wú)序的特征。究其原因，這一時(shí)期處于從革命到建設(shè)的轉(zhuǎn)型階段，法院的內(nèi)部秩序結(jié)構(gòu)尚在形成之中，司法政策并未體制化地發(fā)揮作用，難以通過(guò)組織管理的形式對(duì)審判權(quán)產(chǎn)生影響。當(dāng)時(shí)的法院系統(tǒng)并沒(méi)有建立起真正意義上的司法績(jī)效考核體系(24)陳杭平：《論中國(guó)法院的“合一制”——?dú)v史、實(shí)踐和理論》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2011年第6期。。

邁入“自愿合法調(diào)解”階段后，法院的內(nèi)部秩序結(jié)構(gòu)也在逐步加強(qiáng)。1995年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《法官法》，將法官分為四等十二級(jí)。這在法院系統(tǒng)內(nèi)部正式形成了“命令—服從”的等級(jí)秩序。同時(shí)，《法官法》第19條至第23條對(duì)“法官考核”進(jìn)行了規(guī)定，包括考核的組織、考核的形式、考核的內(nèi)容、考核的結(jié)果和考核的效力等方面，而第46條、第47條又對(duì)“法官考評(píng)委員會(huì)”進(jìn)行了規(guī)定。至此，我國(guó)法院審判管理的司法考核首次以立法形式予以明確規(guī)定，這為法院內(nèi)部秩序結(jié)構(gòu)的完善提供了制度條件。隨著維護(hù)當(dāng)事人權(quán)利的程序保障理念不斷強(qiáng)化，立法上強(qiáng)調(diào)調(diào)解的自愿合法原則，因而審判權(quán)運(yùn)行“調(diào)解化”的激勵(lì)效應(yīng)失去了正當(dāng)性和必要性，法官調(diào)解的積極性也隨之降低，以至訴訟調(diào)解率急速下降。

進(jìn)入2013年，最高人民法院再次強(qiáng)調(diào)法官的正規(guī)化、職業(yè)化、專業(yè)化要求。為更好地尊重司法運(yùn)行規(guī)律、尊重當(dāng)事人主體地位，在“規(guī)范調(diào)解”的政策導(dǎo)向下，全國(guó)各級(jí)法院對(duì)調(diào)解率的考核逐漸出現(xiàn)了弱化的趨勢(shì)。調(diào)解率不再作為量化考核的約束性指標(biāo)，而僅成為統(tǒng)計(jì)分析審判權(quán)運(yùn)行態(tài)勢(shì)的參考性指標(biāo)。因此，缺乏了上級(jí)的績(jī)效考核壓力，法官對(duì)調(diào)解的積極性也隨之減弱，使得全國(guó)法院的訴訟調(diào)解率出現(xiàn)了下滑的態(tài)勢(shì)。

從以上分析可以看出，在“著重調(diào)解”時(shí)期以前，高的訴訟調(diào)解率主要依靠的是法官對(duì)司法政策實(shí)施的自覺(jué)性以及內(nèi)部的行政命令而造就的；進(jìn)入“調(diào)判結(jié)合”直至“規(guī)范調(diào)解”時(shí)期以前，較高的訴訟調(diào)解率，是司法政策對(duì)法院審判權(quán)運(yùn)行方式的引導(dǎo)，與科層管理的內(nèi)部治理機(jī)制雙重作用下的產(chǎn)物。盡管通過(guò)與法院內(nèi)部的秩序結(jié)構(gòu)對(duì)接，司法政策可以體制化地對(duì)法院審判權(quán)產(chǎn)生激勵(lì)效應(yīng)，但這種激勵(lì)效應(yīng)卻僅具有單一性，對(duì)在調(diào)解中起“決定”作用的當(dāng)事人則幾乎不產(chǎn)生作用。這就出現(xiàn)了在“優(yōu)先調(diào)解”時(shí)期，盡管法院明顯重視調(diào)解，卻無(wú)法大幅提升調(diào)解率的情況。這種局面的形成只能歸咎于訴訟調(diào)解中對(duì)當(dāng)事人行為選擇“合意誘導(dǎo)”規(guī)則的建設(shè)不完善。

四、中國(guó)特色訴訟調(diào)解制度的完善路徑

從訴訟調(diào)解制度70年變遷的分析來(lái)看，司法政策對(duì)訴訟調(diào)解的立法制定和法律修訂能夠產(chǎn)生一定的影響，對(duì)訴訟調(diào)解的司法實(shí)踐具有趨導(dǎo)作用，但這種趨導(dǎo)性影響卻存在失衡的問(wèn)題。司法政策的引導(dǎo)作用，通過(guò)法院內(nèi)部“命令—服從”的秩序結(jié)構(gòu)，對(duì)審判權(quán)的運(yùn)行方式產(chǎn)生了重要影響，而對(duì)當(dāng)事人的行為選擇卻難以產(chǎn)生“利益”的激勵(lì)效果?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步明確了“完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”的改革思路，而黨的十九大明確提出堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。在新時(shí)代背景下，我國(guó)訴訟調(diào)解制度應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)計(jì)司法政策激勵(lì)效應(yīng)的“雙軌制”：一是逐漸完善科層管理的行政化體制，促進(jìn)司法考核體系科學(xué)化(35)陳慰星：《法院調(diào)解悖論及其化解——一種歷時(shí)性大數(shù)據(jù)的分析進(jìn)路》，《法律科學(xué)》2018年第2期。，二是不能忽視對(duì)當(dāng)事人訴訟行為選擇的“合意誘導(dǎo)”。

如前所述，我國(guó)的司法政策中已經(jīng)存在一些訴訟調(diào)解“合意誘導(dǎo)”規(guī)則。然而，無(wú)論是規(guī)則的規(guī)模還是實(shí)施的效果，上述訴訟調(diào)解“合意誘導(dǎo)”規(guī)則都不盡如人意，尚不能說(shuō)已達(dá)到司法政策激勵(lì)效應(yīng)“雙軌制”的目標(biāo)。現(xiàn)有的“合意誘導(dǎo)”規(guī)則呈現(xiàn)出零星散亂的特點(diǎn)，并未從規(guī)則的科學(xué)化和體系化視角去貫徹司法政策的目標(biāo)。因此，完善訴訟調(diào)解“合意誘導(dǎo)”規(guī)則應(yīng)著力于以下幾個(gè)方面：

其一，完善費(fèi)用評(píng)價(jià)規(guī)則。首先，“調(diào)解案件費(fèi)用減半”尚且存在進(jìn)一步完善的空間?！爱?dāng)事人是通過(guò)訴訟還是和解來(lái)解決爭(zhēng)議取決于訴訟成本和談判成本的高低?！?36)陳國(guó)富：《法經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006年，第242頁(yè)。因此，有必要適度增加當(dāng)事人的訴訟成本，以抑制濫訴和促進(jìn)調(diào)解合意的形成。其次，“調(diào)解案件費(fèi)用減半”是一種費(fèi)用積極評(píng)價(jià)的規(guī)則，相對(duì)應(yīng)地存在著費(fèi)用消極制裁的規(guī)則。在英國(guó)民事訴訟中，當(dāng)事人選擇調(diào)解程序而未能最終達(dá)成合意的情況下，案件將不可避免地進(jìn)入開庭審理階段；若法院最終判決的結(jié)果不如調(diào)解程序的解決方案，對(duì)于造成這一后果的當(dāng)事人可以給予費(fèi)用上的消極性制裁，亦即承擔(dān)因此而產(chǎn)生的程序費(fèi)用，甚至包括對(duì)方不必要的律師費(fèi)用(37)張海燕：《英國(guó)〈民事訴訟規(guī)則〉中的調(diào)解制度研究》，《環(huán)球法律評(píng)論》2009年第2期。。從減少成本激勵(lì)的角度來(lái)看，這種費(fèi)用消極制裁規(guī)則比積極評(píng)價(jià)規(guī)則的效果更為顯著，更能對(duì)當(dāng)事人的行為選擇進(jìn)行引導(dǎo)以促成調(diào)解合意的達(dá)成。

其二，充實(shí)審前準(zhǔn)備程序，增加訴訟的可預(yù)測(cè)性。美國(guó)聯(lián)邦法院民事案件真正進(jìn)入審判程序的比例非常小(38)綜合美國(guó)學(xué)者的既有研究，美國(guó)聯(lián)邦法院民事案件的和解率在50%到70%之間，參見(jiàn)嚴(yán)仁群：《“消失中的審判”？——重新認(rèn)識(shí)美國(guó)的訴訟和解與訴訟調(diào)解》，《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第5期。，而大部分案件都是在審前程序通過(guò)和解等方式予以解決，其中重要因素之一就是審前程序中的證據(jù)開示程序。證據(jù)開示“是一種審判前的程序和機(jī)制，用于訴訟一方從另一方獲得與案件有關(guān)的事實(shí)情況和其他信息，從而為審判做準(zhǔn)備”(39)韓波：《民事證據(jù)開示制度研究》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年，第22頁(yè)。。正是因?yàn)橥ㄟ^(guò)證據(jù)開示，雙方當(dāng)事人都能夠知曉對(duì)方所掌握的信息，可以預(yù)期案件的結(jié)果，從而衡量費(fèi)用和時(shí)間上的“投入”與“產(chǎn)出”，最終促進(jìn)調(diào)解合意的達(dá)成。而我國(guó)民事訴訟奉行的是“審判中心主義”，在制度設(shè)計(jì)和資源投入上更加偏重于庭審程序，忽視了審前程序的功能與作用。盡管《證據(jù)規(guī)定》設(shè)置了以證據(jù)交換為中心環(huán)節(jié)的審前程序，《民訴法解釋》設(shè)計(jì)了包括開展調(diào)解的庭前會(huì)議規(guī)則，然而兩者規(guī)定的內(nèi)容都過(guò)于原則化，其具體適用效果不盡如人意。此外，《民事訴訟法》第133條的庭前程序分流對(duì)交換證據(jù)作出了規(guī)定，但其條文內(nèi)容依然過(guò)于簡(jiǎn)單，而且其功能定位與證據(jù)開示程序出現(xiàn)了方向性悖離(40)我國(guó)《民事訴訟法》第133條的程序分流規(guī)定為交換證據(jù)限定了“需要開庭審理”的前提條件，同時(shí)將“庭前調(diào)解”作為與“開庭審理”并列的程序類型，這樣的程序分流設(shè)計(jì)無(wú)疑表明我國(guó)證據(jù)交換的目的僅僅是為了開庭審理的需要，并非為了促進(jìn)調(diào)解合意的達(dá)成。。因此，通過(guò)借鑒美國(guó)的證據(jù)開示程序，完善我國(guó)的證據(jù)交換程序并進(jìn)而充實(shí)審前程序或庭前會(huì)議，才能為促進(jìn)當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解合意提供程序基礎(chǔ)。

其三，制定特殊的“強(qiáng)制調(diào)解”規(guī)則。我國(guó)“調(diào)審合一”的程序結(jié)構(gòu)使得在“審判陰影”下的調(diào)解具有了“合意誘導(dǎo)”的空間(41)陸曉燕：《“裁判式調(diào)解”現(xiàn)象透視——兼議“事清責(zé)明”在訴訟調(diào)解中的多元化定位》，《法學(xué)家》2019年第1期。。然而，“調(diào)審合一”的程序結(jié)構(gòu)并沒(méi)有激發(fā)當(dāng)事人的調(diào)解熱情。相反，為在判決程序中獲得更多利益，當(dāng)事人往往在調(diào)解程序中避免示弱而持強(qiáng)硬立場(chǎng)，導(dǎo)致調(diào)解合意難以達(dá)成。這就存在制定“強(qiáng)制調(diào)解”規(guī)則的空間。“強(qiáng)制調(diào)解”是程序上的強(qiáng)制啟動(dòng)，調(diào)解結(jié)果依然需要當(dāng)事人同意，并不完全違反自愿調(diào)解原則。在不根本違背當(dāng)事人自愿的限度內(nèi)，勸說(shuō)、可容忍程度內(nèi)的脅迫甚至程序上的強(qiáng)制，可以對(duì)當(dāng)事人調(diào)解合意的達(dá)成產(chǎn)生“強(qiáng)制誘導(dǎo)”的效果(42)張海燕：《法院“案多人少”的應(yīng)對(duì)困境及其出路——以民事案件為中心的分析》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。。日本與韓國(guó)民事訴訟法上均有“強(qiáng)制調(diào)解”的結(jié)構(gòu)性特征，不僅可以優(yōu)先適用調(diào)解程序處理糾紛，而且在訴訟過(guò)程中法官可以依職權(quán)將案件交付調(diào)解，只是在特殊情形下需要征得當(dāng)事人的同意(43)中村英郎：《新民事訴訟法講義》，陳剛等譯，北京：法律出版社，2001年，第14頁(yè)；參見(jiàn)孫漢琦：《韓國(guó)民事訴訟法導(dǎo)論》，陳剛審譯，北京：中國(guó)法制出版社，2010年，第25頁(yè)。。而我國(guó)2012年《民事訴訟法》的“先行調(diào)解”“庭前調(diào)解”和司法解釋規(guī)定的6種案件“先行調(diào)解”，只是倡導(dǎo)調(diào)解的優(yōu)先性，并非嚴(yán)格意義上的強(qiáng)制調(diào)解。但不可否認(rèn)的是，我國(guó)實(shí)踐中存在因司法政策激勵(lì)效應(yīng)的異化而造成大量強(qiáng)迫調(diào)解的現(xiàn)象，嚴(yán)重侵犯了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。基于此，在制定“強(qiáng)制調(diào)解”規(guī)則的同時(shí)，對(duì)其適用范圍、啟動(dòng)時(shí)間等方面進(jìn)行限定以及賦予相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利等，也是不可或缺的。

除以上規(guī)則層面的建議外，我國(guó)還應(yīng)當(dāng)著力培養(yǎng)職業(yè)調(diào)解法官。通過(guò)加強(qiáng)法官的調(diào)解能力，可以有效促進(jìn)當(dāng)事人雙方調(diào)解合意的達(dá)成。這就需要調(diào)解法官的職業(yè)化發(fā)展與專業(yè)化培養(yǎng)。德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，職業(yè)調(diào)解人應(yīng)當(dāng)具備保持中立和超然的姿態(tài)、傾聽和傳達(dá)當(dāng)事人的利益訴求、引導(dǎo)溝通與磋商并確保當(dāng)事人遵守規(guī)則、能夠?qū)ν话l(fā)情形作出專業(yè)迅速的反應(yīng)和提供調(diào)解所需的相關(guān)知識(shí)等五種相互聯(lián)系的能力和技巧(44)雷磊：《德國(guó)的調(diào)解觀念及其啟示》，《法商研究》2014年第2期。。這種重視調(diào)解人專業(yè)素養(yǎng)的培育具有較強(qiáng)的啟示意義，我國(guó)今后應(yīng)為調(diào)解法官職業(yè)能力的訓(xùn)練和提升提供相應(yīng)的制度安排與保障。

一言以蔽之，新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)現(xiàn)有的訴訟調(diào)解制度呈現(xiàn)出“政策激勵(lì)單一，合意誘導(dǎo)缺乏”的格局特點(diǎn)。司法政策的嬗變不應(yīng)只停留在理念更新上，更為重要的是進(jìn)行配套制度與具體規(guī)則的制定與完善。在尊重當(dāng)事人訴訟權(quán)利基礎(chǔ)上，充分利用“合意誘導(dǎo)”規(guī)則，司法政策就可以對(duì)當(dāng)事人的訴訟行為進(jìn)行理性引導(dǎo)，有效促進(jìn)調(diào)解合意的達(dá)成，這樣最終必能推進(jìn)訴訟調(diào)解在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的合理普及，在務(wù)實(shí)的基礎(chǔ)上推動(dòng)中國(guó)特色訴訟調(diào)解制度的完善。