英國金融廣告監(jiān)管機制研究

高倩

摘要：目前，隨著金融經(jīng)濟不斷發(fā)展，金融行業(yè)市場主體借助廣告夸大收益、誤導(dǎo)消費者的行為頻頻出現(xiàn)，嚴重侵害金融消費者合法權(quán)益。 本文試圖借鑒英國金融廣告監(jiān)管經(jīng)驗，對英國金融廣告監(jiān)管規(guī)則，F(xiàn)CA以及ASA職責分工與合作進行了梳理，旨在為我國金融廣告監(jiān)管提供經(jīng)驗借鑒。

關(guān)鍵詞：英國 金融廣告 監(jiān)管

近年來，我國金融廣告市場快速發(fā)展，含有虛假、誤導(dǎo)內(nèi)容的廣告頻繁出現(xiàn)，侵害消費者合法權(quán)益的事件時有發(fā)生，給金融消費者帶來巨大損失。因此，加強對違法違規(guī)金融廣告的監(jiān)管成為當前亟待解決的問題。英國金融行為監(jiān)管局（FCA）和英國廣告標準局（ASA）發(fā)布的廣告監(jiān)管規(guī)則以及二者之間的協(xié)作機制對我國強化多部門金融廣告監(jiān)管協(xié)作，提升金融廣告監(jiān)管工作效率，更有效地保護金融消費者合法權(quán)益，防范和化解金融風(fēng)險有一定借鑒意義。

一、英國金融廣告監(jiān)管機構(gòu)簡介

英國金融廣告監(jiān)管機構(gòu)主要是金融行為監(jiān)管局（FCA）和英國廣告標準局（ASA）。

（一）FCA對金融廣告的監(jiān)管

FCA對金融廣告提出了“清晰、公正、無誤導(dǎo)性，在宣傳金融產(chǎn)品優(yōu)勢的同時，要明確闡明其風(fēng)險”的審查原則。FCA及其前身金融服務(wù)局（FSA）先后發(fā)布了一系列針對金融廣告的監(jiān)管規(guī)則，主要有：2010年3月發(fā)布的《營業(yè)行為規(guī)則》（COBS），要求金融機構(gòu)進行廣告宣傳時，必須遵循清晰、公平、不得誤導(dǎo)等基本規(guī)則;2012年3月發(fā)布的《金融營銷——個人儲蓄賬戶廣告及為投資專業(yè)人士服務(wù)的廣告》指導(dǎo)意見對金融機構(gòu)發(fā)布廣告進行了八點風(fēng)險提示;2015年3月發(fā)布的《社交媒體與客戶溝通——基于社交媒體的金融營銷活動指引》從風(fēng)險提示、信息轉(zhuǎn)發(fā)、審核記錄等方面對金融機構(gòu)使用社交媒體發(fā)布廣告提出了要求并進行指導(dǎo)。

（二）ASA及其姊妹組織對金融廣告的監(jiān)管

ASA成立于1962年，是目前英國廣告行業(yè)自律組織最高機構(gòu)，主要負責制定廣告行業(yè)行為準則、對廣告進行審查、受理投訴，以及與其他政府部門和組織進行協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)。在英國，廣告主要通過行業(yè)自律和共同監(jiān)管制度進行監(jiān)管。其中，行業(yè)自律指廣告行業(yè)規(guī)則對非廣播廣告的約束，與金融有關(guān)的非廣播廣告規(guī)則為《金融產(chǎn)品非廣播廣告規(guī)則》;共同監(jiān)管指英國電信監(jiān)管機構(gòu)（Ofcom）授權(quán)行業(yè)自律組織對廣播廣告進行監(jiān)管，與金融有關(guān)的廣播廣告規(guī)則為《金融產(chǎn)品、服務(wù)和投資廣播廣告規(guī)則》。

二、FCA與ASA的分管與協(xié)作機制

2014年12月 FCA與 ASA簽署了諒解備忘錄（MOU），其目的是通過明確金融監(jiān)督管理局和廣告監(jiān)督管理局各自的監(jiān)管責任，以及合作和交換有關(guān)資料的安排，為兩者之間的合作和協(xié)調(diào)提供便利和架構(gòu)。其中MOU主要內(nèi)容為：

（一）FCA與ASA監(jiān)管領(lǐng)域的區(qū)分

1.非廣播金融廣告領(lǐng)域。FCA是主要監(jiān)管者，非廣播廣告領(lǐng)域主要包括報紙、網(wǎng)站、社交媒體等，審查與金融產(chǎn)品特有屬性相關(guān)部分。ASA 補充協(xié)助FCA審查金融廣告中與金融產(chǎn)品特有屬性無關(guān)的其他方面的部分。

2.廣播金融廣告領(lǐng)域。ASA 監(jiān)管所有的金融廣告，但尋求 FCA 的建議。

（二）FCA與ASA監(jiān)管遵循的原則

ASA非廣播金融廣告監(jiān)管規(guī)則中對廣告主營銷傳播提出以下要求：一是營銷傳播中金融產(chǎn)需以通俗易懂的方式進行介紹，產(chǎn)品利率的計算必須進行明確。二是營銷傳播應(yīng)至少在訂立有約束力的合同前詳細說明所提供的營銷合同的性質(zhì)，以及費用、罰款等合同條件，必須明確投資的價值是可變的，并且不能以過往營銷業(yè)績、經(jīng)驗進行指導(dǎo)或者提供保證。

MOU中ASA非廣播金融廣告監(jiān)管規(guī)則中對廣告主營銷傳播提出以下要求：一是營銷傳播中金融產(chǎn)需以通俗易懂的方式進行介紹，產(chǎn)品利率的計算必須進行明確。二是營銷傳播應(yīng)至少在訂立有約束力的合同前詳細說明所提供的營銷合同的性質(zhì)、費用、罰款等合同條件，必須明確投資的價值是可變的，并且不能以過往營銷業(yè)績、經(jīng)驗進行指導(dǎo)或者提供保證。

ASA在廣播金融廣告監(jiān)管中提出以下要求：一是對于消費信貸、投資和復(fù)雜金融產(chǎn)品和服務(wù)廣告，廣播電臺有責任集中清理，具備相關(guān)授權(quán)、符合《公平競爭法》財務(wù)促進規(guī)則，或根據(jù)《外國公民法》予以豁免的方可播放。二是廣告可以涉及應(yīng)付儲蓄利息，但必須準確無誤，對利率是否可變、稅率，及影響收益的條件等予以說明;涉及人壽保險廣告中所保證的具體金額時，必須附帶所有有關(guān)的限定條件;提及所得稅和其他稅收優(yōu)惠時須加以限定，并具體說明，明確“稅務(wù)待遇取決于每個人的具體情況，今后可能會發(fā)生變化”;不允許廣告直接或間接地邀請匯款給廣告客戶或任何其他人;紙面或電子出版物廣告不得推薦具體的投資要約。三是通常認為廣告面向的是非專業(yè)受眾，否則只能在專門的金融渠道或電臺或相關(guān)金融節(jié)目的休息時間放映，須受金融管理局管制或允許，且散布投注廣告須遵守賭博規(guī)則，除此之外的差額合同廣告，只提供給通過預(yù)先審查程序證明自己具有相關(guān)金融交易經(jīng)驗的客戶。

（三）FCA與ASA投訴處理協(xié)作機制

一是在處理自己職權(quán)之外的金融廣告監(jiān)管問題時，F(xiàn)CA 會參考 ASA，同時 FCA 可以向 ASA提供建議或有用信息。

二是有些金融廣告既在廣播媒體播出又在非廣播媒體播出， ASA可以處理整個投訴而不必把非廣播部分交給 FCA，同樣 FCA也可以處理整個投訴而不用將廣播部分移交給 ASA。但當調(diào)查對方職權(quán)范圍內(nèi)的廣告投訴時，則必須告知對方。

三是在涉及金融產(chǎn)品的金融屬性，判定金融廣告存在不公平、不清晰、誤導(dǎo)的情況時， ASA處理廣告宣傳中不明確，不公平或具有誤導(dǎo)性或存在不允許的比較等投訴時，將參考 FCA處理關(guān)于投資業(yè)務(wù)，存款（如銀行業(yè)務(wù)），家庭財務(wù)交易（受管制的抵押貸款，購房計劃和房屋融資計劃），一般保險和純保護政策（如定期保證），支付服務(wù)，理賠管理活動投訴的要素或特征。

（四）FCA與ASA信息共享機制

FCA與ASA在開展廣告調(diào)查時可以共享的信息有：一是廣告調(diào)查的相關(guān)信息，對另一方有用的關(guān)于某公司或個人的信息。二是ASA 所掌握的能夠說明 FCA 認證的公司存在問題的信息。三是在適當情況下，F(xiàn)CA和ASA可就審查，征集證據(jù)和針對雙方的建議進行協(xié)商和協(xié)調(diào)。

三、FCA與ASA對違規(guī)金融廣告監(jiān)管措施

在對違法違規(guī)金融廣告的監(jiān)管方面，F(xiàn)CA的措施主要有：一是選擇誤導(dǎo)性較強，情節(jié)較為嚴重的線索作進一步甄別。二是成立委員會，并由其決定是否向被調(diào)查的金融機構(gòu)提出警告。三是要求金融機構(gòu)移除非法廣告，并告知原因。四是允許金融機構(gòu)就其廣告的合法性進行解釋說明和舉證，并據(jù)此是否修改、收回或者執(zhí)行先前決定。金融機構(gòu)對FCA行政決定不認可的，可申請行政復(fù)議。五是對非法金融廣告相關(guān)行政處罰進行公示。

對于被ASA判定違規(guī)的廣告，廣告主、廣告發(fā)布者、廣告經(jīng)營者必須采取措施進行刪除或修改。 ASA對非法廣告的懲戒措施主要有聲譽處罰，向英國國家貿(mào)易標準組織等有關(guān)單位移送投訴，取消行業(yè)獎項，警告、罰款、吊銷執(zhí)照等行政處罰，以及預(yù)先審查、撤銷貿(mào)易特權(quán)等。

四、我國金融廣告監(jiān)管存在的問題

（一）金融廣告監(jiān)管缺乏專門的法律制度

目前，對廣告行為進行規(guī)制的法律主要有《廣告法》《反不正當競爭法》和《消費者權(quán)益保護法》。這三部法律作為市場監(jiān)督管理部門對商業(yè)廣告進行管理的主要依據(jù)，并未專門對金融廣告的監(jiān)管作出明確規(guī)定。而金融產(chǎn)品和服務(wù)與一般的商品和服務(wù)具有明顯區(qū)別，如商品和服務(wù)的無形性、金融交易的特殊性、金融行業(yè)的專業(yè)性等，金融廣告行為僅依據(jù)《廣告法》等規(guī)定并不能實現(xiàn)有效監(jiān)管。而《商業(yè)銀行法》《證券法》《證券投資基金法》等金融法律法規(guī)也并未對金融廣告的監(jiān)管予以明確，現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定可操作性不強。

（二）金融廣告監(jiān)管協(xié)作機制有待完善

根據(jù)《廣告法》的規(guī)定，市場監(jiān)督管理部門主管全國的廣告監(jiān)督管理工作，國務(wù)院有關(guān)部門在各自職責范圍內(nèi)負責廣告管理相關(guān)工作。從金融廣告的發(fā)布主體、行業(yè)、內(nèi)容、發(fā)布媒介等來看，金融廣告監(jiān)管涉及市場監(jiān)管、金融、工信、新聞廣電、公安等多個部門?，F(xiàn)行法律法規(guī)并未明確界定各部門間的職責分工和監(jiān)管范圍，并未形成非法金融廣告監(jiān)管的合力，在實踐中容易出現(xiàn)“多頭監(jiān)管”和“監(jiān)管真空”等問題。監(jiān)管職責分工不明確，導(dǎo)致非法金融廣告事前審查機制、事中監(jiān)測機制和事后處置機制的缺失，許多欺詐金融消費者的案件，往往問題發(fā)生后才能對其進行個案處置。

五、啟示與建議

（一）完善法律制度，做到有法可依

建議對金融廣告予以單獨立法，在金融廣告監(jiān)管上，最好是由國務(wù)院制定行政法規(guī)《金融營銷管理條例》或《金融廣告管理條例》。以高位階的行政法規(guī)來統(tǒng)一協(xié)調(diào)金融、市場監(jiān)管、廣電、新聞出版總署、工信等部門開展金融廣告管理工作。該行政法規(guī)的法律條文應(yīng)緊扣金融消費權(quán)益保護，在金融廣告監(jiān)管法律條文的設(shè)計上，應(yīng)以保護金融消費者合法權(quán)益為核心，重點對金融廣告定義、金融廣告內(nèi)容包含的必要事項和禁止事項、金融廣告事前審查制度、應(yīng)予禁止的金融廣告行為、非法金融廣告的監(jiān)測甄別和處置、非法金融廣告的民事責任、行政處罰甚至刑事責任等進行明確規(guī)定。

（二）建立金融廣告管理、監(jiān)測、甄別、處置協(xié)作機制，形成法定部門職能監(jiān)督

針對線上線下主流媒體，由市場監(jiān)督管理部門推動廣告發(fā)布者建立金融廣告發(fā)布備案登記制度，做到廣告發(fā)布全流程留痕，做到發(fā)布可追溯;并借助科技手段積極開展建立線上監(jiān)測與線下監(jiān)測有機結(jié)合的監(jiān)測體制;針對違法違規(guī)金融廣告，金融監(jiān)管部門、市場監(jiān)督管理部門、公安部門可簽署備忘錄，建立聯(lián)合甄別、協(xié)作處置機制，形成監(jiān)管全流程全鏈條覆蓋。

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（作者單位：中國人民銀行朔州市中心支行）