美國國家安全委員會成立的歷史考察

當今世界形勢發(fā)生深刻復雜變化，國家面對的安全威脅復雜多元。政治、經濟、外交與軍事議題交織互動，議題的交疊性、聯(lián)動性和緊迫性加強，給各國外交政策宏觀統(tǒng)籌和部門協(xié)調帶來新的壓力與挑戰(zhàn)。因此，進一步加強外交政策跨部門協(xié)調，健全協(xié)調機制建設已然成為大國必須面對的問題。

美國國家安全委員會是政府協(xié)調與國家安全相關的內政、外交與軍事政策的主要平臺。自1947年成立以來，美國國家安全委員會歷經半個多世紀的演進，已經形成比較完整的體系架構，為美國加強外交與防務政策統(tǒng)籌，充分發(fā)揮外交與軍事合力，共同推進美國外交政策發(fā)揮了積極作用。本文旨在考察美國國家安全委員會成立的歷史進程，研究推動美國外交政策軍政跨部門協(xié)調機制演變的因素，在此基礎上總結可供借鑒的一般規(guī)律。

一、從建國到第一次世界大戰(zhàn)

這一時期可稱之為美國軍政跨部門協(xié)調的孕育期。美國建國后很長一段歷史時期，依靠優(yōu)越的地緣政治條件——東西臨兩洋，南北無強國——享受著得天獨厚的國家安全。首任總統(tǒng)喬治·華盛頓在告別演說中提出，美國要避免卷入歐洲事務和國際紛爭，這奠定了美國長期奉行“孤立主義”外交政策的基調。到1823年，詹姆斯·門羅總統(tǒng)提出“門羅主義”，警告歐洲列強不要干涉美洲事務。事實上“告別演說”和“門羅主義”奉行的理念一脈相承——美國要發(fā)展成為世界強國，需要一定時間和空間來自我壯大，因此要避免卷入列強紛爭，并抵制歐洲列強侵犯。在上述理念指導下，整個19世紀美國致力于推進“天賦使命”的大陸擴張政策，逐漸發(fā)展成為一個橫跨兩洋的大國。在此期間，外交政策目的相對單一，政策范圍相對有限，幾乎不需要專門的國家安全協(xié)調機制。按一位學者的說法，“常年與外界隔絕所帶來的安全感悶熄了軍政合作想法的火花①Richard A.Best Jr., The National Security Council: An Organizational Assessment, CRS Report RL30840, Washington, D.C.：Congressional Research Service, January 2011, p.2.?！痹谕饨徽吲c決策中，總統(tǒng)通常是唯一的協(xié)調人，由總統(tǒng)本人或臨時咨詢個別顧問作出決定。

美國于1789年成立國務院（時稱外交部）和陸軍部，于1798年成立海軍部，在建國后最初150年里，這三個部門構成了美國的國家安全機構。②Roger Z.George and Harvey Rishikof, The National Security Enterprise: Navigating the Labyrinth, Washington, D.C.：Georgetown University Press, 2011, p.12.由于國務院、陸軍部和海軍部都是內閣部，直接向總統(tǒng)匯報工作，而且國會針對三個部門分別設有相應的委員會，負責撥款審批等事項，所以國務院、陸軍部和海軍部彼此獨立，每個部門都發(fā)展了自己的制度文化、組織理念和運作特點。總統(tǒng)對各部門的自主性不加干涉，也不要求其采取共同戰(zhàn)略，因此部門之間并沒有形成相應的政策協(xié)調機制。此外，由于三個部門辦公地點距離不遠，這給解決臨時協(xié)調事宜提供了方便。①美國內戰(zhàn)之前，國務院、陸軍部和海軍部的辦公樓與白宮位于同一街區(qū)，內戰(zhàn)之后國務院、陸軍部和海軍部合署辦公，這種狀況一直持續(xù)到二戰(zhàn)前。參見：Roger Z.George and Harvey Rishikof, The National Security Enterprise: Navigating the Labyrinth,Washington, D.C.：Georgetown University Press, 2011, p.14.

美西戰(zhàn)爭首次凸現(xiàn)了美國政府缺乏必要軍政協(xié)調機制的缺陷。時任助理海軍部長西奧多·羅斯福命令美國的亞洲艦隊向菲律賓發(fā)起首攻，但由于與政府協(xié)調不暢，艦隊隨后在馬尼拉港口苦等數周，直到后援部隊趕到，才攻下馬尼拉城。此后美軍由于未得到國務院等外交部門的有力支持，面對嚴峻的反叛亂行動挑戰(zhàn)感到束手無策。同樣，在古巴戰(zhàn)場，陸軍指揮官與海軍的協(xié)調混亂無序，體現(xiàn)出軍種部門之間亦缺乏必要的協(xié)調機制。②Roger Z.George and Harvey Rishikof, The National Security Enterprise: Navigating the Labyrinth, Washington, D.C.：Georgetown University Press, 2011, p.15.。

美西戰(zhàn)爭暴露出美國軍政協(xié)調的缺陷，促使國務院、陸軍部和海軍部加強協(xié)調與溝通。但這一過程的進展卻非常緩慢。直到西奧多·羅斯福政府時期，在陸軍部長伊萊休·魯特（Elihu Root）的提議下，成立了“陸海軍聯(lián)合委員會”（Joint Board of the Army and the Navy），就軍種間事務進行協(xié)調，這才使軍種間缺乏溝通的狀況有所改善。③Roger Z.George and Harvey Rishikof, The National Security Enterprise: Navigating the Labyrinth, Washington, D.C.：Georgetown University Press, 2011, p.15。美西戰(zhàn)爭后二十年間，三個部門的領導仍然通過信函往來的陳舊方式就軍政事宜進行磋商，這并不能取得有效的政策協(xié)調。④Ernest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.8.

真正推動軍政協(xié)調從信函往來向會議磋商方式轉變的是伍德羅·威爾遜政府。在威爾遜執(zhí)政的第一年，美國與墨西哥關系趨緊，國務卿威廉·布賴恩（William Bryan）與陸軍部長、海軍部長、陸軍參謀長和海軍總委員會主席（Head of the Navy General Board）一起赴白宮開會，討論應對事宜。這樣，“身著戎裝的軍官與佩戴領結的外交官共坐一席，就外交政策問題進行討論?！雹軪rnest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.9.此后，隨著歐洲爆發(fā)戰(zhàn)爭，國務卿及其下屬發(fā)現(xiàn)需要經常與陸軍和海軍代表進行專門磋商。另外，由于中立國的權力和義務不明確，美國成立了“國務院與海軍部聯(lián)合中立委員會”（Joint State and Navy Neutrality Board），作為外交和國際法方面的咨詢機構。這樣，三個部門助理部長之間的聯(lián)系較之戰(zhàn)前增長了三倍，布賴恩的繼任者羅伯特·蘭辛（Robert Lansing）幾乎每天都與陸、海軍官員會面。

盡管會議、信函和委員會磋商的方式開始將國務院、陸軍部和海軍部聯(lián)系到一起，但美國的外交政策卻并未從中受益。因為威爾遜總統(tǒng)在決策時幾乎不需要這三個部門的任何幫助。國務院在威爾遜政府的外交決策中所占份額有限，而陸海軍聯(lián)合委員會因一項政策建議令總統(tǒng)惱火，幾乎遭到解散的命運。正如學者所言，“沒有權力的部門之間開展合作，充其量只能導致無效的協(xié)調?！雹轊rnest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.9.

另外，第一次世界大戰(zhàn)的到來使美國不得不應對廣泛的國內與國際協(xié)調事務，這大大超出總統(tǒng)的能力負荷。為此，美國于1916年成立了國防委員會（Council of National Defense），成員包括陸軍部、海軍部、內政部、農業(yè)部、商業(yè)部和勞工部的部長。委員會成員不包括國務卿，主要是一個經濟動員協(xié)調機構。國防委員會于1921年解散，但它開啟了跨部門協(xié)調工作的先例，美國在第二次世界大戰(zhàn)時再次成立類似機構。①Richard A.Best Jr., The National Security Council: An Organizational Assessment, CRS Report RL30840, Washington, DC：Congressional Research Service, January 2011, p.2.

二、兩次世界大戰(zhàn)之間

這段時期可稱為美國國家安全委員會的萌芽期。盡管一戰(zhàn)期間美國國務院和軍事部門之間的協(xié)調努力并沒有給外交政策帶來多大影響，但軍政合作的觀念卻保留下來。由于一戰(zhàn)暴露出國務院和陸、海軍仍存在不少缺陷，戰(zhàn)后三個部門都進行了改革。1924年的《羅杰斯法案》將國務院的外交和領事人員整合起來，并將外交官的選拔工作制度化，通過競爭性考試，擇優(yōu)錄取。陸軍參謀部進行了重組，海軍作戰(zhàn)部（Off i ce of the Chief of Naval Operations）也進行了改進，兩個軍種部重新設立了更強大的“陸海軍聯(lián)合委員會”。

一戰(zhàn)之后，陸軍部和海軍部的一些人員認識到與國務院定期進行正式磋商的必要性，為此他們先后兩次提議設立相關的磋商機制。第一次是1919年5月1日，助理海軍部長富蘭克林·羅斯福（Franklin Roosevelt）致函國務卿，提議成立一個由陸、海軍和國務院官員組成的聯(lián)合作戰(zhàn)規(guī)劃機構。但遺憾的是，該信函被錯誤地發(fā)給國務院的拉美事務司，最終并未到達國務卿之手。②Ernest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, pp.9-10.第二次是1921年12月7日，由陸、海軍部長聯(lián)合倡議，建議國務院任命一名官員定期參加陸海軍聯(lián)合委員會會議，就國家政策中的軍事和外交議題進行聯(lián)合磋商。但國務卿查爾斯·休斯（Charles Hughes）認為軍事部門的倡議等于限制了國務院在外交政策上的自主性，因而予以否決。他的批示是：“在我看來，這本質上是建議至少一些臨時性的外交政策事務要提交聯(lián)合委員會討論，我對這種作法的可取之處表示懷疑?！雹跡rnest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.10.可見，平級單位推動建立協(xié)調機制有時會面臨很大的阻力，尤其是涉及到官僚政治和地盤之爭。

盡管國務院、陸軍部和海軍部的上層協(xié)調機制未取得太多進展，但在此期間，軍隊的下級軍官和國務院外交官之間的友好交流得到加強。他們開始交換情報信息，并且經常參加跨部門工作會議；在1920年代早期，外交官開始參加陸軍軍事學院和海軍軍事學院的課程，也有外交官到戰(zhàn)爭學院授課，這為未來部門間領導層的合作打下了基礎。④Ernest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.11.

到1930年代末期，國際戰(zhàn)略環(huán)境的演變和軍事技術的發(fā)展給美國的國家安全帶來了新的威脅。一方面，獨裁政府在全球蔓延，給美國民主帶來巨大威脅；另一方面，作戰(zhàn)技術手段的變革給美國因地理位置優(yōu)勢帶來的國家安全造成沖擊。當時，獨裁政體展現(xiàn)出的政治和經濟優(yōu)勢大大超越了民主社會，令許多人擔憂民主時代即將終結；另外，美國領導人堅信獨裁政府傾向于通過侵略來鞏固國內統(tǒng)治地位，擴展國外勢力范圍。當時“新地緣政治”學說強調科技進步能夠克服時間和空間帶來的傳統(tǒng)局限，空中力量的快速發(fā)展意味著全球距離被壓縮，機械化戰(zhàn)爭意味著工業(yè)化部隊在進行沖突，這些進步使得美國傳統(tǒng)的國家安全優(yōu)勢大為削弱。⑤Douglas Stuart, “Constructing the Iron Cage：The 1947 National Security Act,” in Gabriel Marcella, ed., Affairs of State: The Interagency and National Security, Carlisle, PA：U.S.Army War College, 2008, pp.56-59.

后來，隨著第二次世界大戰(zhàn)日益迫近，國務卿科德爾·赫爾（Cordell Hull）于1938年4月致函羅斯?？偨y(tǒng)，正式提議組建由國務院、陸軍部和海軍部為主體的協(xié)調委員會，總統(tǒng)同意了這一建議。新成立的機構名為“常設聯(lián)絡委員會”（Standing Liaison Committee），成員包括副國務卿、陸軍參謀長和海軍作戰(zhàn)部長，這樣美國成立了首個就外交政策進行定期軍、政磋商的機構。①Mark S.Watson, Chief of Staff: Prewar Plans and Preparations, Washington DC：Historical Division, Department of the Army,1950, pp.89-92; Richard A.Best Jr., The National Security Council: An Organizational Assessment, CRS Report RL30840, Washington, DC：Congressional Research Service, January 2011, p.3; 周琪主編：《美國外交決策過程》，北京：中國社會科學出版社，2011年，第71 頁。盡管常設聯(lián)絡委員會主要作為一個交流信息的平臺，而不是協(xié)調與指揮機構，但它給軍事首長們提供了一個了解國務院政策思維的機會，也使副國務卿能夠了解高度機密的陸海軍作戰(zhàn)計劃，而國務院之前無法接觸這些材料。

常設聯(lián)絡委員會在重要議題上取得的成就寥寥，其職能逐漸轉移到其他委員會，后于1943年撤銷。

三、第二次世界大戰(zhàn)時期

二戰(zhàn)時期是美國國家安全委員會的準備期。1940年11月后，美國加快了軍政協(xié)調與統(tǒng)籌的步伐。陸軍部長、海軍部長與國務卿開始每周召開會議，就重要議題進行協(xié)商。總統(tǒng)開始繞過國務卿，甚至軍事部門的文職部長，直接與陸軍參謀長和海軍作戰(zhàn)部長打交道。到1941年秋天，總統(tǒng)開始召開戰(zhàn)爭委員會（War Council），成員包括國務卿、陸軍部長、海軍部長、陸軍參謀長和海軍作戰(zhàn)部長。盡管戰(zhàn)爭委員會與后來的國家安全委員會相似，但總統(tǒng)在陸軍參謀長和海軍作戰(zhàn)部長的幫助下事先作出決策，戰(zhàn)爭委員會只是總統(tǒng)宣布既定決策的一個平臺。②Ernest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions：Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.12.

1941年12月7日，日本偷襲珍珠港，這給美國人民和政府造成史無前例的沖擊。正如約翰·加迪斯（John Gaddis）所言：“……突如其來的攻擊將陳舊的國家安全觀念和作法一掃而光?！雹跩ohn Gaddis, Surprise, Security, and the American Experience, Cambridge, MA：Harvard University Press, 2004, p.37.珍珠港事件的獨特意義在于它將國家安全概念樹立為美國外交政策的指導原則。該事件還充分暴露了美國政策機構的缺陷，主要體現(xiàn)在情報收集與分析、兩大軍種之間、軍種內部、軍政領導人之間的協(xié)調存在巨大漏洞。④Douglas Stuart, “Constructing the Iron Cage：The 1947 National Security Act,” in Gabriel Marcella, ed., Affairs of State: The Interagency and National Security, Carlisle, PA：U.S.Army War College, 2008, pp.60-61.事實上，軍方認為國務院應該為珍珠港事件負責，因為之前軍方一直竭力試圖延遲開戰(zhàn)時機，以便加固太平洋戰(zhàn)區(qū)的基地，但國務院卻一直與東京對抗，不斷施加政策壓力，結果導致日本對美開戰(zhàn)。⑤Douglas Stuart, “Constructing the Iron Cage：The 1947 National Security Act,” in Gabriel Marcella, ed., Affairs of State: The Interagency and National Security, Carlisle, PA：U.S.Army War College, 2008, p.61.

美日交戰(zhàn)后，總統(tǒng)不再邀請國務卿赫爾參加戰(zhàn)爭委員會會議，戰(zhàn)爭委員會實際上成為戰(zhàn)略與指揮的委員會。總統(tǒng)出國會見英國或蘇聯(lián)領導人時，國務卿往往呆在國內；總統(tǒng)在華盛頓和魁北克會見溫斯頓·丘吉爾時，國務卿被留在門外等候。在戰(zhàn)爭的大部分時間，國務院幾乎成為軍種部的附庸。

與此同時，軍官取代了外交官的職責。德懷特·艾森豪威爾（Dwight Eisenhower）、約瑟夫·史迪威（Joseph Stilwell）、阿爾伯特·魏德邁（Albert Wedemeyer）與盟國政府進行談判；為了便于與英國進行對口交流，美國成立了參謀長聯(lián)席會議（參聯(lián)會），與盟軍軍事首長進行對口談判，簽訂協(xié)議。盡管參聯(lián)會一再宣稱在政治事務上沒有權力，但其決策事實上指導美國政策。例如，參聯(lián)會認為美國外交應該服從其他目標，以爭取蘇聯(lián)向日本宣戰(zhàn)；1944年，當國務院提議在敦巴頓橡樹園會議上討論戰(zhàn)后邊界問題時，參聯(lián)會予以制止，認為這樣可能會導致蘇聯(lián)推遲參加太平洋戰(zhàn)爭。⑥Ernest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.13.總之，在戰(zhàn)爭過程中，軍方的觀點通常占主導地位。

直到戰(zhàn)爭的最后一年，國務院才開始恢復從前的地位。隨著戰(zhàn)爭勝利的天平不斷向盟軍傾斜，美國決策者開始面對軍事占領和戰(zhàn)后重建問題，在戰(zhàn)略層面建立國務院與軍種部協(xié)調機制的需要也愈加明顯。1945年，在陸軍部長和海軍部長的提議下，美國成立了“國務院—陸軍部—海軍部協(xié)調委員會”（The State-War-Navy Coordinating Committee）。委員會下設秘書處以及數個地區(qū)性和議題性的分委會，成員由相關部門的助理部長組成，其職責是“幫助上級處理軍政事務，并就共同關心的議題——尤其是涉及外交政策和對外關系議題——協(xié)調各部門的觀點……”①Richard A.Best Jr., The National Security Council: An Organizational Assessment, CRS Report RL30840, Washington, DC：Congressional Research Service, January 2011, p.3設立委員會顯著改進了軍政聯(lián)絡工作，并能很好地與參聯(lián)會體系接軌。由于委員會的議題大多涉及各戰(zhàn)區(qū)的艦隊或部隊，所以決議需要參聯(lián)會聯(lián)審。在實際運作中，代表參聯(lián)會的軍官與委員會的工作班子一起開會討論。這樣，在委員會建議提交給國務卿和總統(tǒng)之前，其與參聯(lián)會的分歧已經得到處理或研究。②Ernest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.13.

雖然委員會的大部分工作由助理部長完成，但它實際上已開始接近權力核心，并逐漸成為美國戰(zhàn)時準備計劃、權衡政策的權力實體之一。它制定了占領德國、奧地利和日本的計劃，并研究了許多其他的戰(zhàn)后政策。該委員會構成了1947年國家安全委員會的雛形。③Ernest R.May, “The Development of Political-Military Consultation in the United States,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.13.周琪主編：《美國外交決策過程》，北京：中國社會科學出版社，2011年，第71頁。

四、從“埃伯斯塔特報告”到《國家安全法》

這是美國國家安全委員會的成立期。第二次世界大戰(zhàn)后，美國全球地位的變化使其協(xié)調國家安全機構的需求愈加明顯。1945年后，面對蘇聯(lián)的威脅，美國采取并延續(xù)了一系列政策抉擇，包括維持全球部署的大規(guī)模常備軍；制造核武庫來遏制全面大戰(zhàn)；對歐洲和太平洋盟友提供安全保障等。這樣美國的國防政策擴大到世界范圍，安全的概念在歷史上首次具有全球性質。國際戰(zhàn)略環(huán)境的變化對美國統(tǒng)籌國家安全部門間的政策協(xié)調提出了新要求，這首先體現(xiàn)在美國需要整合陸、海、空軍力量，統(tǒng)一應對各種武裝沖突；其次，美國需要更加慎重地管控外交手段，以便恰如其分地向對手展現(xiàn)意圖與能力；④Roger Z.George, Harvey Rishikof, The National Security Enterprise: Navigating the Labyrinth, Washington DC：Georgetown University Press, 2011, p.17.再次，美國需要更好地統(tǒng)籌外交與軍事力量，為保障其全球利益服務。

在美國國內，公共行政管理方面的研究逐漸改變了機構里的政策制定程序，“顧問”工作已經成為政府機構的必備職能。例如，1946～1949年，胡佛委員會就外交行政管理工作進行了研究，在報告中提出政府內部應該與高校學者和專家開展合作，以幫助政府評估國家的安全政策。⑤夏爾-菲利普·大衛(wèi)：《白宮的秘密：從杜魯門到克林頓的美國外交決策》，李旦等譯，北京：中國人民大學出版社，1998年，第59～60頁。另外，美國政界普遍對羅斯?？偨y(tǒng)在二戰(zhàn)中獨攬大權、隨心所欲的外交決策風格感到不滿，加上珍珠港事件聽證會引起的廣泛關注，這些都構成推動美國國家安全體制和軍政協(xié)調機制改革的背景。

其實早在二戰(zhàn)結束之前，陸軍參謀長喬治·馬歇爾（George Marshall）就提議建立統(tǒng)一的軍事機構，對陸、海軍實施集中領導。1944年，國會開始考慮建立統(tǒng)一軍事機構的可行性，但遭到海軍反對。海軍認為陸軍將主導新成立的統(tǒng)一軍事機構，因此會損害海軍的利益。到1945年夏，陸軍部大張旗鼓地宣傳軍種統(tǒng)一的好處，新任總統(tǒng)哈里·杜魯門也公開表示將此作為工作重心之一，看來支持軍種統(tǒng)一的勢頭已經不可阻擋。海軍部長詹姆斯·福雷斯特爾（James Forrestal）認識到，此時海軍采取公開對抗的姿態(tài)并非良策，于是他委托好友斐迪南·埃伯斯塔特（Ferdinand Eberstadt）撰寫一份研究報告，要求他從更寬泛的范圍研究戰(zhàn)后國家安全體制的架構。福雷斯特爾希望通過支持建立一個高層規(guī)劃與協(xié)調機構，來避免海軍部和陸軍部整合的命運。①Ferdinand Eberstadt, “Postwar Organization for National Security,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.17.

為此，埃伯斯塔特率領由30名專家組成的研究團隊，利用三個月時間完成了研究報告。他在報告中反對整合軍種部，指出“與簡單化的軍種統(tǒng)一相比，當前形勢要求我們采取更加果斷、目光長遠的行動，要求我們徹底重組政府機構以服務國家利益……”②Douglas Stuart, “Constructing the Iron Cage：The 1947 National Security Act,” in Gabriel Marcella, ed., Affairs of State: The Interagency and National Security, Carlisle, PA：U.S.Army War College, 2008, p.69.他建議成立“國家安全委員會”，負責協(xié)調軍政事務。國家安全委員會成員包括總統(tǒng)，國務卿，陸、海、空軍部長，國家安全資源委員會（The National Security Resources Board）主席；參謀長聯(lián)席會議作為國家安全委員會組成部分，應參加會議；他還建議成立中央情報局，作為國家安全委員會的下屬單位。他在報告中提出，國家安全委員會應該作為“政策制定和咨詢機構，而不是執(zhí)行機構”。③Ferdinand Eberstadt, “Postwar Organization for National Security,” in Karl F.Inderfurth and Loch K.Johnson, eds., Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York：Oxford University Press, 2004, p.20.

“埃伯斯塔特報告”旨在將爭論重心從軍隊本身轉移到華盛頓政策圈高層軍政協(xié)調領域，因其建議與福瑞斯塔的觀點一致，所以得到其支持。事實上，報告中關于成立國家安全委員會的建議很快被稱為“福雷斯特爾的報復”。盡管海軍部長最終未能阻止軍種統(tǒng)一，但“埃伯斯塔特報告”關于國家安全委員會的大部分建議都被1947年《國家安全法》采納。

杜魯門對建立國家安全委員會心存疑慮。他一方面希望有一個機構能夠就整合外交和軍事政策為他提供建議，另一方面，他堅決反對建立任何可能削弱總統(tǒng)權力的實體。為此，杜魯門最初建議不將總統(tǒng)納入委員會成員之內，這樣他就可以避免被委員會決議所束縛。不過，他后來又改變想法，同意將總統(tǒng)納入委員會班子，但將法案草稿中關于國家安全委員會職能的文字作了修改，把“委員會的職能是整合外交和軍事政策……”改為“委員會的職能是就整合外交和軍事政策向總統(tǒng)建言……”。④Douglas T.Stuart, Creating the National Security State: A History of the Law That Transformed America, Princeton, New Jersey：Princeton University Press, 2008, p.130.

在《國家安全法》立法辯論過程中，國會爭論的焦點集中在軍種統(tǒng)一問題上，而對設立國家安全委員會并無太大爭議。國會普遍接受設立一個對國家安全政策進行協(xié)調的固定機制，在立法辯論環(huán)節(jié)，有關國家安全委員會的爭論主要涉及組織機構的細節(jié)、法定成員、確保軍方觀點不會壟斷委員會決議等方面。1947年7月26日，國會通過了《國家安全法》，同日，法案經杜魯門簽署生效。

1947年《國家安全法》第101款對國家安全委員會作出明確規(guī)定，指出國家安全委員會的職能是“就整合與國家安全有關的內政、外交及軍事政策向總統(tǒng)建言，以確保軍隊與政府其他部門和機構在國家安全事務領域更有效地進行合作?！雹軷ichard A.Best Jr., The National Security Council: An Organizational Assessment, CRS Report RL30840, Washington, DC：Congressional Research Service, January 2011, p.6.另外，該法規(guī)定國家安全委員會成員包括總統(tǒng)，國務卿，國防部長，陸、海、空軍部長和國家安全資源委員會主席，總統(tǒng)也可以根據需要指定其他成員參加會議；委員會下設一個工作班子（NSC staff），由總統(tǒng)任命的文職執(zhí)行秘書領導。⑥Richard A.Best Jr., The National Security Council: An Organizational Assessment, CRS Report RL30840, Washington, DC：Congressional Research Service, January 2011, p.6.

這樣，經過多年的不斷嘗試，美國終于確立了一個整合國家安全與外交政策的高層協(xié)調委員會。較之以往的協(xié)調方式與組織機構，國家安全委員會有著明顯優(yōu)勢，它將外交、軍事和國家資源的最高領導召集到一起，與總統(tǒng)共商政策大計。國家安全委員會的成立標志著國家層面軍政協(xié)調機制的正式建立。其作為總統(tǒng)建議咨詢機構的性質和靈活的組織形式意味著國家安全委員會可塑性強，總統(tǒng)可按自己的意圖使用。因此，國家安全委員會的利用、內部架構和最終效果直接取決于總統(tǒng)的風格與愿望。

五、美國國家安全委員會成立的影響因素

美國國家安全委員會建立的歷史表明，外交政策跨部門協(xié)調機制的演變是國際戰(zhàn)略環(huán)境和國內政治因素共同作用的結果。其中，對國家安全委員會的建立具有重大影響的因素主要包括三方面，分別是戰(zhàn)爭的沖擊、政府核心部門的推動和總統(tǒng)的意志。

首先，戰(zhàn)爭是美國外交政策跨部門協(xié)調機制演進最重要的刺激因素。美西戰(zhàn)爭暴露出美國缺乏必要軍政協(xié)調的缺陷，使得美國軍政部門認識到需要加強協(xié)調與溝通。美國在第一次世界大戰(zhàn)的經歷再次凸顯了軍政協(xié)調的缺陷，戰(zhàn)后三個部門都進行了改革。第二次世界大戰(zhàn)是推動美國建立跨部門協(xié)調機制的催化劑。為了應對戰(zhàn)時軍政跨部門協(xié)調機制缺陷構成的挑戰(zhàn)，美國于1945年成立了“國務院—陸軍部—海軍部協(xié)調委員會”，負責協(xié)調各部門在外交政策和對外關系議題的立場。戰(zhàn)后，通過對戰(zhàn)時軍政協(xié)調體制暴露出的缺陷進行反思，美國政府充分意識到加強跨部門政策協(xié)調與統(tǒng)籌的重要性，并最終于1947年建立了國家安全委員會。

其次，政府核心部門是推動跨部門協(xié)調機制建設的關鍵因素。一方面，國務院與海軍部對軍政跨部門機制建設發(fā)揮了積極的推動作用。在二戰(zhàn)前夕，國務卿科德爾·赫爾致函總統(tǒng)，提議組建由國務院、陸軍部和海軍部為主體的“常設聯(lián)絡委員會”，這是美國政府首個就外交政策進行定期軍政磋商的機構。而海軍部長詹姆斯·福雷斯特爾在國家安全委員會成立過程中發(fā)揮了重要作用，他發(fā)起的《埃伯斯塔特報告》提出有關國家安全委員會的建議，大部分都被1947年《國家安全法》采納。另一方面，美國國會對國家安全委員會的成立也具有關鍵影響。在1947年《國家安全法》的制定過程中，國會與總統(tǒng)、行政部門反復談判、交涉，對各部門的意見與提議舉行聽證會，并進行審查，最終才確定了國家安全委員會的組織架構。

再次，美國總統(tǒng)對國家安全委員會的成立具有決定性影響。這是因為，總統(tǒng)擁有法定權力，可以通過頒布行政命令、制定機構重組計劃、或者請求立法推行改革等手段來實現(xiàn)對現(xiàn)有機制的變更。在國家安全委員會成立之前，總統(tǒng)擁有決定其命運的最高權力。內閣部門在提議建立跨部門協(xié)調機制時，通常首先要探明總統(tǒng)的意愿與傾向。例如，海軍部長福雷斯特爾在得知杜魯門總統(tǒng)認為軍種統(tǒng)一是建立有效國家安全體制的前提條件后，才下定決心開展國家安全委員會的研究計劃。杜魯門在決定成立國家安全委員會之前，對其職能作出修正，對其運作形式也施加影響，直到最后才同意將總統(tǒng)納入國家安全委員會成員。

總之，戰(zhàn)爭能夠暴露政府現(xiàn)有跨部門協(xié)調機制的不足與缺陷，促使政府對當前機制的現(xiàn)狀進行深入反思；核心部門的推動能夠激發(fā)政府改革的動力，也能夠有效抵銷官僚機構的抵制；總統(tǒng)的意志有助于打破體制固有的惰性、實現(xiàn)利益重新分配。這三方面的因素對于國家安全委員會的成立發(fā)揮著至關重要的影響。

結語

美國國家安全委員會成立的歷史進程表明，外交政策的跨部門協(xié)調機制是隨著國家實力不斷增強、國家利益不斷拓展，在在國內外多種因素的共同作用下而逐步建立的。其中戰(zhàn)爭通常是推動協(xié)調機制演變的觸發(fā)事件，政府核心部門的推動是協(xié)調機制建立的內在需求，國家領導人的意志則是決定協(xié)調機制架構與運作模式的核心影響要素。

美國國家安全委員會的建立過程還表明，外交政策的跨部門協(xié)調機制建設不是一蹴而就的過程，而是根據國際安全環(huán)境和國內政治形勢的變化，在不斷探索與磨合的過程中逐漸成熟與完善，最終才形成適應本國政治制度和決策體制、能夠有效整合軍事與外交政策的協(xié)調機制。