黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)涵探析

秦中瑜

摘 要：在黨的制度建設(shè)中，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一個(gè)非常重要的領(lǐng)域，它體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨人運(yùn)用法治思維管黨治黨的理念和能力，為實(shí)現(xiàn)制度治黨提供了強(qiáng)有力的支撐。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷進(jìn)步完善，認(rèn)真把握黨內(nèi)法規(guī)制度體系的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，對(duì)于加強(qiáng)黨內(nèi)法治化建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨、提升我黨治理能力和治理體系的現(xiàn)代化水平具有十分重大的意義。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)制度體系;黨內(nèi)法規(guī);法治

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)黨的建設(shè)提出了更高、更嚴(yán)的要求。其中，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成為黨的制度建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域和全面從嚴(yán)治黨的重要抓手。一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的理念相一致;另一方面，它又與依法執(zhí)政、全面從嚴(yán)治黨的要求高度契合。黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國(guó)家法律體系相輔相成，統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的偉大實(shí)踐之中。為此，我們有必要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的相關(guān)概念進(jìn)行探究，在準(zhǔn)確把握其實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，使其更好地助力于新時(shí)代黨的建設(shè)和法治中國(guó)的建設(shè)。

在闡述黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)涵之前，必須先搞清楚這個(gè)概念的核心——黨內(nèi)法規(guī)的含義。只有把這個(gè)核心問(wèn)題搞清楚，才能系統(tǒng)地把握黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)相關(guān)概念的內(nèi)涵。同時(shí)，我們還應(yīng)該明確黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國(guó)家法律體系之間的聯(lián)系與區(qū)別，二者統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的偉大實(shí)踐，體現(xiàn)了依法執(zhí)政和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。準(zhǔn)確把握二者的聯(lián)系與區(qū)別，有助于我們認(rèn)清“黨大還是法大”這樣的偽命題，更好理解其重要意義。

一、黨內(nèi)法規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)作為一個(gè)政治學(xué)概念最早是由毛澤東同志在1938年提出來(lái)的。當(dāng)時(shí)，為了避免再次發(fā)生類似于張國(guó)燾的嚴(yán)重違紀(jì)事件，毛澤東同志在中共六屆六中全會(huì)（擴(kuò)大）上指出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走向正軌，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！盵1]但“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念在當(dāng)時(shí)并未固化沿用下來(lái)，它只是一種政治性和習(xí)慣性的表述，其含義并不等同于我們今日所說(shuō)的黨內(nèi)法規(guī)。接著在1945年的中共七大上，劉少奇同志作了《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》，他在報(bào)告中提出了“黨章”和“黨的法規(guī)”的概念，一定程度上指出了黨內(nèi)法規(guī)的范圍[2]。鄧小平同志也曾提出過(guò)“黨規(guī)黨法”的概念，在黨的十一屆三中全會(huì)上，他曾明確指出“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法”。[3]揭示了國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)在國(guó)家發(fā)展中的重要地位。在此之后，“黨規(guī)”“黨法”等概念作為一種約定俗成的政治表述經(jīng)常出現(xiàn)，但卻難以用一個(gè)清晰的概念來(lái)準(zhǔn)確界定。直到1990年7月，黨中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念才有了一個(gè)較為明確的規(guī)定。2013年5月，黨中央修訂了1990年7月制定的《暫行條例》，發(fā)布了正式的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》），其中，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念基本沿襲了《暫行條例》里的敘述。

《制定條例》第2條規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。[4]至此，這一論述結(jié)束了關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)概念的探討爭(zhēng)議，并成為現(xiàn)階段比較權(quán)威規(guī)范的官方界定。從內(nèi)涵上來(lái)看，這一概念包括了三層內(nèi)容。第一，明確了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，即只有具有一定層級(jí)的黨委才有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)。第二，明確了黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象，它包括黨組織的工作、黨組織的活動(dòng)和黨員行為三個(gè)方面。第三，明確了黨內(nèi)法規(guī)的表現(xiàn)形式，它表現(xiàn)為黨內(nèi)的一系列規(guī)章制度，是抽象的、可以反復(fù)適用的規(guī)范總和。從外延上看，黨內(nèi)法規(guī)主要有兩種呈現(xiàn)形式，一種是具有規(guī)范條款的系統(tǒng)表述，如黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則;另一種則沒(méi)有規(guī)范條款，而是以各級(jí)黨委在履職過(guò)程中制定的決定、通知等規(guī)范性文件的形式呈現(xiàn)。[5]這兩種形式互為補(bǔ)充，共同推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的發(fā)展。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度體系

諸多的黨內(nèi)法規(guī)制度匯合在一起便形成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系。我黨提出了“到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。[6]由此可見，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是一個(gè)全方位、立體的制度體系，它不僅包括實(shí)體性法規(guī)，還包括程序性規(guī)定、相關(guān)的配套規(guī)定以及制度運(yùn)行規(guī)定。我們可以從三個(gè)維度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系進(jìn)行梳理。

從名稱內(nèi)容上來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則七類。黨章是黨內(nèi)的“憲法”，在黨內(nèi)法規(guī)體系中位階最高。準(zhǔn)則一般由黨中央組織制定，它規(guī)定全黨的政治、組織生活以及全體黨員的行為，如《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》。條例的數(shù)量較多，主要針對(duì)黨內(nèi)的某一個(gè)領(lǐng)域做出專門規(guī)范，如我們常說(shuō)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。其他四類的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量眾多，主要對(duì)一些具體細(xì)微的事項(xiàng)作出規(guī)定，涉及黨內(nèi)工作生活和黨員行動(dòng)的方方面面。[7]除此之外，還有各級(jí)黨委在日常履職過(guò)程中發(fā)布的一些意見、通知等規(guī)范性文件，它們雖然不具有規(guī)范性的條款表述，但與前述七類法規(guī)互為補(bǔ)充，一道構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

從制度框架上來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系已形成“1+4”的基本架構(gòu)。這一框架是由兩個(gè)五年計(jì)劃[8]設(shè)置規(guī)定的，即在黨章之下，分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度。

從制度性質(zhì)上來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系包括實(shí)體性規(guī)定、程序性規(guī)定、配套補(bǔ)充規(guī)定和制度運(yùn)行規(guī)定。實(shí)體性規(guī)定主要強(qiáng)調(diào)內(nèi)容方面，即構(gòu)成制度體系主體的法規(guī)內(nèi)容部分。程序性規(guī)定與實(shí)體性規(guī)定相輔相成，提出了黨內(nèi)法規(guī)從制定到實(shí)施需要遵循的全部程序要件。配套補(bǔ)充和制度運(yùn)行規(guī)定則針對(duì)前兩項(xiàng)未能涉及的領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

黨的制度建設(shè)涵蓋的領(lǐng)域有很多方面，其中，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是比較核心的一個(gè)領(lǐng)域，它是其他各項(xiàng)制度正常運(yùn)行的基礎(chǔ)。從最早的紀(jì)律制度建設(shè)到今天的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，這個(gè)概念的內(nèi)涵在不斷充實(shí)、擴(kuò)展，并將隨著全面從嚴(yán)治黨的大趨勢(shì)朝著更加科學(xué)化、規(guī)范化的方向發(fā)展。

根據(jù)黨的相關(guān)文獻(xiàn)及領(lǐng)導(dǎo)人的發(fā)言，我們可以嘗試對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)下一個(gè)簡(jiǎn)明的定義，即“建設(shè)以黨章為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央級(jí)別的黨內(nèi)法規(guī)為主干，以各部委和地方各級(jí)黨委的規(guī)則、規(guī)定、辦法等為補(bǔ)充的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。它是在全黨內(nèi)部進(jìn)行的法制建設(shè)，涉及黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督保障等各個(gè)領(lǐng)域，通過(guò)制定完善的法規(guī)體系來(lái)規(guī)范黨組織的工作生活和黨員行為，使黨的活動(dòng)和黨員行為在任何時(shí)候都可以做到“有法可依”。它是依法治國(guó)理念在黨建領(lǐng)域的延伸，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨人法治意識(shí)的增強(qiáng)和執(zhí)政能力的進(jìn)步。[9]

四、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律

在黨的十八屆四中全會(huì)上，我們提出要構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，而這一體系的兩個(gè)重要支撐就是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律。但常常有人將二者混為一談，甚至有人還提出了“黨大還是法大”這樣的假命題。其實(shí)，它們二者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。

1.黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的聯(lián)系

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，二者在結(jié)構(gòu)上有許多相似之處，隨著我國(guó)法治化進(jìn)程加快，我國(guó)的法律體系日臻完善，立法水平得到了很大的提高。黨內(nèi)法規(guī)在創(chuàng)設(shè)構(gòu)建時(shí)也吸取了國(guó)家法律的立法經(jīng)驗(yàn)，二者在體系上具有一定的相似性。

首先，二者具有相似的層級(jí)結(jié)構(gòu)。在縱向上，比如內(nèi)部都存在一個(gè)“根本大法”和“立法法”，黨章作為黨內(nèi)法規(guī)體系的“最高法”，任何黨內(nèi)法規(guī)都不得與它相抵觸。2013年頒布的《制定條例》作為黨內(nèi)的“立法法”，詳細(xì)規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、程序等問(wèn)題。國(guó)家法律體系則以憲法為中心，一切立法活動(dòng)都嚴(yán)守《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定。在橫向上，“中央黨內(nèi)法規(guī)-法律”、“部委黨內(nèi)法規(guī)-行政法規(guī)”等二者的制定主體在層級(jí)上具有一致性。

其次，二者具有相同的法律適用原則。如“上位法優(yōu)于下位法”、“新法優(yōu)于舊法”、“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)定。

最后，二者都具有強(qiáng)烈的人民性。黨內(nèi)法規(guī)是黨的意志的集中體現(xiàn)，國(guó)家法律是全國(guó)人民意志的根本體現(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨是全國(guó)人民的政黨，它從建黨之初就以全心全意為人民服務(wù)為永恒宗旨，黨的意志一定且必須體現(xiàn)著人民的意志。因此，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都具有鮮明的人民性。

2.黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的區(qū)別

第一，概念范疇不同。黨內(nèi)法規(guī)是一個(gè)政治學(xué)概念，它是多年來(lái)黨內(nèi)長(zhǎng)期存在的一個(gè)約定俗成的習(xí)慣性表述。主要側(cè)重于規(guī)范黨內(nèi)的組織紀(jì)律和黨員行為。而國(guó)家法律是一個(gè)法學(xué)概念，是由國(guó)家制定和認(rèn)可并依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的規(guī)范體系。

第二，制定主體和適用對(duì)象不同。黨內(nèi)法規(guī)由黨中央、中央部委和各級(jí)黨委制定，適用于全體黨員。而國(guó)家法律是由行使立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定程序制定的，適用于全國(guó)公民。

第三，效力范圍不同。黨內(nèi)法規(guī)僅在中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部有效，僅規(guī)定黨內(nèi)事宜，它是黨的自身建設(shè)工作里一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。而國(guó)家法律在整個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)都有效，規(guī)定國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面，是依法治國(guó)總體布局里的堅(jiān)實(shí)支柱。

由此可以看出，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律既具有內(nèi)在一致性又存在明顯的差別，我們?cè)诮窈蟮姆ㄖ谓ㄔO(shè)實(shí)踐中，應(yīng)準(zhǔn)確把握二者的聯(lián)系與區(qū)別，注意它們的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)

銜接即連接，即將黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國(guó)家法律體系相連接，實(shí)現(xiàn)二者的有效對(duì)接。一方面，法律優(yōu)先。如果一些事項(xiàng)國(guó)家法律已經(jīng)做出了規(guī)定，那么黨內(nèi)法規(guī)就不宜再重新進(jìn)行規(guī)定，而是可以援引法律。另一方面，黨內(nèi)事務(wù)黨內(nèi)規(guī)定。國(guó)家法律對(duì)于黨的活動(dòng)應(yīng)該只做原則上的要求，黨內(nèi)的具體事務(wù)工作則由黨內(nèi)法規(guī)來(lái)確立。協(xié)調(diào)就是實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)運(yùn)行，避免產(chǎn)生適用上的矛盾。這就要求：第一，黨內(nèi)法規(guī)的原則精神不能違背國(guó)家法律的原則精神，二者都應(yīng)該體現(xiàn)人民的意志;第二，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律可以就同一事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，但黨內(nèi)法規(guī)只能在國(guó)家法律的規(guī)定框架內(nèi)進(jìn)行規(guī)范，不得超越法律規(guī)定或與既有的法律規(guī)定背道而馳。第三，當(dāng)二者出現(xiàn)矛盾沖突時(shí)，應(yīng)自覺堅(jiān)持以憲法為原則。

為此，我們必須要堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，尤其是黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，在這一過(guò)程中認(rèn)真將人民意志上升為國(guó)家意志，制定出良法善法。同時(shí)，將人民意志上升為黨的意志，制定與法律精神相一致的黨內(nèi)法規(guī)，為二者的協(xié)調(diào)運(yùn)行打好基礎(chǔ)。此外，我們還要注重黨內(nèi)法規(guī)的定期清理工作和備案審查工作，定期清理那些已經(jīng)不合時(shí)宜或與現(xiàn)行法律相左的法規(guī)，避免黨內(nèi)法規(guī)體系太過(guò)冗雜。對(duì)于新制定的黨內(nèi)法規(guī)成立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案審查，一方面，審查其是否存在與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致的地方，從源頭上及時(shí)有效避免。另一方面，該專門機(jī)構(gòu)還應(yīng)做好對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作，將解釋規(guī)定與主體規(guī)定相配套，以便其更好地適用。[10]

五、重要意義與經(jīng)驗(yàn)啟示

黨內(nèi)法規(guī)制度體系隨著我國(guó)法治進(jìn)程的加快也在不斷發(fā)展完善，認(rèn)真把握其內(nèi)涵，使其與國(guó)家法律協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有利于我們?cè)缛諏?shí)現(xiàn)建成社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國(guó)家的偉大目標(biāo)。全體黨員干部在明確黨內(nèi)法規(guī)概念的基礎(chǔ)上，要切實(shí)將依規(guī)治黨的法治思維貫穿到日常工作生活的各個(gè)領(lǐng)域。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)制度治黨。

黨員干部要加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的學(xué)習(xí)，明確各類法規(guī)制度的內(nèi)容和要求，并將它們作為工作的紅線和底線。在此基礎(chǔ)上，要牢固樹立法治思維，切實(shí)運(yùn)用法規(guī)制度指導(dǎo)自己的工作和實(shí)踐，嚴(yán)格按照法規(guī)辦事。同時(shí)，還要注重發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，在全社會(huì)形成學(xué)法、懂法、守法、用法的良好風(fēng)尚，為法治中國(guó)的建設(shè)貢獻(xiàn)力量！

參考文獻(xiàn)：

[1]《毛澤東選集》，人民出版社，1969年版

[2]中共中央文獻(xiàn)研究室、中共中央黨校.《劉少奇論黨的建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社，1991年版

[3]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，

[4]《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》.中共中央2013年5月27日印發(fā)

[5]崔巖鵬.新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的“規(guī)范建構(gòu)”與“內(nèi)在理念”[J].中共成都市委黨校學(xué)報(bào)，2019（1）：57-58

[6]《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要2013-2017》.2013年11月印發(fā)

[7]薛萬(wàn)博.關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)，這些知識(shí)你知道嗎？[J].黨的生活，2019（1）：17

[8]即2013年11月印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要2013-2017》和2018年2月印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃2018-2022》

[9]施新州.黨內(nèi)法規(guī)制度體系.概念、類型與制度成長(zhǎng)[J].江漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（2）：8

[10]溫聰.習(xí)近平關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要論述研究[J].重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)，2019（2）：8-14