吳梓境，張 波

(北京大學 政府管理學院，北京 100871)

一、引 言

以習近平新時代中國特色社會主義思想中“堅持以人民為中心”和“堅持在發(fā)展中保障和改善民生”的基本方略為指導，中國精準扶貧工程以前所未有的力度推進前行，取得了令人矚目的成就。中國貧困發(fā)生率由原來的10.2%下降到如今不足3.2%，*李克強：《2018年國務院政府工作報告》2018年3月5日。貧困地區(qū)面貌明顯改善。然而，當前少數(shù)民族地區(qū)的貧困比例普遍高于全國均值，依然大量存在著經(jīng)濟基礎薄弱、產(chǎn)業(yè)結構失衡、要素流動梗阻等問題，因此在當前少數(shù)民族地區(qū)的脫貧攻堅依然任務艱巨。

大多數(shù)少數(shù)民族地區(qū)內(nèi)的貧困高發(fā)區(qū)主要集中于邊遠地區(qū)或連片山區(qū)，盡管這些地區(qū)要素結構單一、基礎相對落后，但是由于自然和歷史因素，使得這些區(qū)域反而在發(fā)展特殊農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)服務業(yè)或旅游資源方面具有天然比較優(yōu)勢。這些少數(shù)民族貧困地區(qū)的特殊要素稟賦如果能夠與區(qū)域之外的要素資源形成聯(lián)動，往往潛藏著巨大的發(fā)展前景與增長動能。因此當前少數(shù)民族地區(qū)扶貧策略就是將區(qū)域“特色資源”與域外相關產(chǎn)業(yè)的“龍頭企業(yè)”相結合，形成經(jīng)濟效應和就業(yè)效應實現(xiàn)外生性扶貧與內(nèi)生性致富融合的“產(chǎn)業(yè)扶貧”模式。*覃建雄，張培，陳興：《旅游產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)模式與保障機制研究——以秦巴山區(qū)為例》，《西南民族大學學報(人文社會科學版)》2013年第7期。

在“特色資源+龍頭企業(yè)”的產(chǎn)業(yè)扶貧機制下，在特色資源的孵化、培育與開發(fā)過程中形成對于資金投入的金融需求，同時也在與龍頭企業(yè)的產(chǎn)業(yè)整合中形成對于投資重組的資本需求，因此當前金融工具應該有效參與產(chǎn)業(yè)扶貧之中，金融與產(chǎn)業(yè)所共同形成的“特色資源+金融工具+龍頭企業(yè)”的金融扶貧模式應該是當前打贏脫貧攻堅戰(zhàn)役的重大創(chuàng)新與關鍵舉措之一。

當前中國學者對于金融扶貧的理論分析主要集中于案例解讀和成效評價，對于金融扶貧創(chuàng)新模式的研究相對較少，而對于少數(shù)民族地區(qū)的金融扶貧創(chuàng)新的理論研究更是較為匱乏。通過對國家扶貧改革試點地區(qū)的成效進行案例研究后，學者們普遍提出金融扶貧的核心和關鍵點在于金融創(chuàng)新，*胡東生：《精準扶貧戰(zhàn)略與金融創(chuàng)新支持模式探究———以福建省三明市國家扶貧改革試驗區(qū)為例》，《福建金融》2015年第10期。而產(chǎn)業(yè)扶貧過程中的金融創(chuàng)新則首先要優(yōu)化當前貧困區(qū)域金融服務體系，需要扶貧信息的對稱性保障，基于此提出政策制定過程中應當重視扶貧工作站的建立和扶貧信息的完備性、準確性。*王信：《健全機制細化措施力爭江西金融精準扶貧工作取得新突破》，《金融與經(jīng)濟》2016年第9期。除此之外，決定當前中國產(chǎn)業(yè)扶貧成效的另一項重要環(huán)節(jié)就是扶貧融資模式的創(chuàng)新，不能僅僅選擇以信貸為主的外源融資模式，而應該拓寬資本市場等直接融資的多元融資渠道。*徐翔，劉爾思：《產(chǎn)業(yè)扶貧融資模式創(chuàng)新研究》，《經(jīng)濟縱橫》2011年第7期。但是在對當前貧困地區(qū)金融精準扶貧成效的評價中發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)信貸模式依然是最主要采用的模式，而且該模式下會使得金融扶貧存在著針對性不足等“撒胡椒面”的現(xiàn)象。*顏明杰，彭迪云：《農(nóng)村金融精準扶貧成效的評價——基于江西農(nóng)戶的調(diào)查》，《江西社會科學》2018年第5期。與此同時，針對少數(shù)民族地區(qū)的金融扶貧實施效果進行檢驗后發(fā)現(xiàn)，由于少數(shù)民族地區(qū)金融服務基礎薄弱，導致信貸資金在少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧中效果甚微。*康勇：《金融精準扶貧在我國少數(shù)民族區(qū)域的實施效果研究》，《貴州民族研究》2018年第6期。通過對國外成功產(chǎn)業(yè)扶貧經(jīng)驗進行分析后發(fā)現(xiàn)，鏈接資本與產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)融結合制度和金融保障體系是取得產(chǎn)業(yè)扶貧成功的關鍵，*陳成文，陳建平，陶紀坤：《產(chǎn)業(yè)扶貧：國外經(jīng)驗及其政策啟示》，《經(jīng)濟地理》2018年第1期。因此需要基于當前中國金融扶貧的現(xiàn)狀以及少數(shù)民族地區(qū)金融扶貧中的問題，提出建設性的金融扶貧創(chuàng)新工具，這對于中國進一步推動脫貧攻堅與金融扶貧創(chuàng)新具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

二、少數(shù)民族地區(qū)金融扶貧的現(xiàn)狀與問題

金融扶貧的根本任務在于將“特色資源”與“龍頭企業(yè)”有效銜接后帶來經(jīng)濟增長與就業(yè)增加，形成內(nèi)生造富能力。因此只有產(chǎn)融有效結合，才能真正實現(xiàn)“金融助力產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)帶動增長、增長促進就業(yè)”的局面。但是當前少數(shù)民族地區(qū)的金融扶貧存在以下問題，影響了金融扶貧效果，難以形成對于產(chǎn)業(yè)引擎的真正助推器。

1.金融扶貧脫離產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，形成供需錯配。金融扶貧應該根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)特殊資源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎條件制定產(chǎn)融結合規(guī)劃，形成“金融+產(chǎn)業(yè)”的模式。但是在少數(shù)民族地區(qū)脫貧攻堅中，很多金融機構與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相互脫節(jié)、各自為陣，經(jīng)常使得資金投放在額度和時機等精準性方面以及在產(chǎn)業(yè)模塊和運作模式等集中性方面不夠科學、略顯不足。*張維康：《設立產(chǎn)業(yè)扶貧引導基金助推精準扶貧》，《銀行家》2016年第6期。這樣就會使得金融工具供給與產(chǎn)業(yè)資金需求之間對接失準，金融扶貧的最終效果難以體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)形成方面。這種現(xiàn)象一方面加重了政府主導金融扶貧的監(jiān)管難度；另一方面也導致了金融扶貧的供需錯配等結構性矛盾。

2.信貸資金為主，難以滿足金融扶貧個性化需求。信貸資金存在著“久期確定性”與“強增信性”兩種屬性，而這種兩種特性對于精準扶貧而言存在著一定程度的錯配。在資金期限方面，信貸資金通常呈現(xiàn)一種短期化和確定性特征，但是在“龍頭企業(yè)+特色資源”的模式中，龍頭企業(yè)開發(fā)特色資源的期限有時并非確定性，因此使用確定久期資金配置給非確定性資產(chǎn)，會使得市場化的龍頭企業(yè)在貧困地區(qū)開發(fā)特色資源的動力減弱，從而形成對產(chǎn)業(yè)扶貧的阻礙。在增信措施方面，由于農(nóng)村地區(qū)的信用體系尚未有效建立，因此信貸為核心的間接融資通常會需要抵押和擔保等強增信措施，但是貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)本身缺乏能夠讓信貸機構有效接受的信用工具，這就使得信貸資金真正實現(xiàn)精準扶貧的效果減弱。在扶貧實踐中，由于資金期限短、增信措施強等特征，導致了金融機構在將信貸資金投放至扶貧地區(qū)的龍頭產(chǎn)業(yè)時，有效資金量整體偏低，并且在執(zhí)行時為了避免信貸扶貧的損失而形成較為嚴苛的風控審核，最終導致金融扶貧形成了一種“門檻高、夠不著”和“資金少、不頂事”的形象。

3.扶貧資金使用效率較低。一方面，精準扶貧的資金預算管理中，政府資金往往通過貼息、補助、獎勵等形式激勵企業(yè)或金融機構參與，但是一般這種資金單向流動，難以形成產(chǎn)業(yè)內(nèi)生式循環(huán)，引導或撬動社會資金體量較小，難以形成扶貧資金的杠桿放大效應。另一方面，金融扶貧本質上應該通過市場化的治理機制形成產(chǎn)業(yè)驅動力，但是由于政府資金的干預性作用，使得資金投放和使用過程中要經(jīng)歷較為繁瑣的審批程序，使得金融性資金在流轉過程中存在較大摩擦成本，進一步降低資金使用效率。與此同時，在實踐中這種政府干預主導下的金融扶貧在審批過程往往重視報送材料而輕實地盡調(diào)，這種信息不對稱容易引發(fā)資金使用過程中的道德風險和尋租行為發(fā)生，這可能會引發(fā)公眾對于金融扶貧的負面認識，進一步降低社會資本參與金融扶貧的動力與意愿。*王蕾：《基于金融支持視域下的少數(shù)民族地區(qū)精準扶貧研究》，《貴州民族研究》2017年第1期。

4.資金到位時滯效應，對扶貧效果產(chǎn)生負面影響。這種資金到位時滯一方面表現(xiàn)在投資審批制度；另一方面體現(xiàn)在金融服務體系的缺失。在投資審批制度方面，少數(shù)民族地區(qū)的金融扶貧通常采用后期審批而非前期供給。類似于BOT模式，資金供給承諾往往會在立項時做出，但是通常在扶貧項目完成驗收后進行資金兌現(xiàn)。然而這種資金到位的時滯效應，會使得資金需求和供給之間存在著錯位現(xiàn)象，這種現(xiàn)象一方面會弱化社會資本參與脫貧攻堅的意愿；另一方面也會由于資金不足在一定程度上影響扶貧項目實施進程，進而影響扶貧效果。在金融服務體系方面，當前少數(shù)民族地區(qū)的金融服務弱，信貸資金有效到達度低。盡管當前政策方面放寬了信貸扶貧的審核門檻，但是大量少數(shù)民族貧困地區(qū)銀行網(wǎng)點缺乏、互聯(lián)網(wǎng)普及率極低，同時風控和信用體系尚未下沉深入至農(nóng)村一線層面，導致貧困農(nóng)戶想貸款而無門路。*趙永平，朱雋，郁靜嫻，龐革平：《產(chǎn)業(yè)扶貧“卡脖子”難題咋解》，《人民日報》2018年10月14日。金融服務體系的不發(fā)達會使得金融機構難以有效掌握貧困地區(qū)的真正金融需求，貧困地區(qū)的企業(yè)與農(nóng)戶也較難真正知曉金融扶貧的新形式和新動態(tài)，其實這也是造成實踐中難以量身定制個性化金融扶貧方案和實施金融扶貧創(chuàng)新的重要原因之一。

三、產(chǎn)業(yè)基金參與金融扶貧的機理與意義

產(chǎn)業(yè)引導基金是指由政府財政單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關產(chǎn)業(yè)和領域發(fā)展的資金。產(chǎn)業(yè)基金通常首先通過股權、債權或擔保等多元化方式，投資具有增長潛力并符合特色資源的企業(yè)，并通過孵化與運作使其價值增長進而達到退出條件后，再通過產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)并購重組的方式實現(xiàn)引導基金的退出。

產(chǎn)業(yè)引導基金能夠有效彌補當前少數(shù)民族地區(qū)在金融扶貧過程中的現(xiàn)存問題。其中由于產(chǎn)業(yè)基金的引導投資屬性，一方面可以形成杠桿效應提高資金使用效率；另一方面也可以引入外部產(chǎn)業(yè)投資者提高產(chǎn)融結合能力。與此同時，產(chǎn)業(yè)基金通常采用前置審批形式，并可以采用股權、債權、擔保等多種投資形式，既能夠極大提升資金到位時效，也能夠滿足少數(shù)民族地區(qū)的個性化金融需求。因此，研究構建少數(shù)民族地區(qū)扶貧引導基金，對于當前金融扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧創(chuàng)新具有重大的理論與現(xiàn)實意義。

少數(shù)民族地區(qū)扶貧引導基金可以利用資金結構設計與專業(yè)化基金管理，具有杠桿性、靈活性和穩(wěn)健性等特征。

首先，扶貧引導基金可以通過基金結構設計具有“杠桿性”特征。在基金結構方面，扶貧引導基金業(yè)可以采用“母基金”(Fund of Funds簡稱“FOF”)的模式，在自身層面實現(xiàn)一輪資金撬動的同時，也作為子基金的投資者之一，又形成子基金層面的新一輪資金撬動。因此少數(shù)民族地區(qū)扶貧引導基金采用FOF結構能夠實現(xiàn)“以小博大”，撬動更多資金，放大投資的杠桿效應。

其次，扶貧引導基金通過多元投資模式具有“靈活性”特征。引導基金通常采用組合型投資策略，對少數(shù)民族地區(qū)進行股權、債權、融資擔保等多種形式投資，還可以對天使期、創(chuàng)投期和成熟期的企業(yè)項目進行多元投資，既能夠同時投資一種產(chǎn)業(yè)的多個環(huán)節(jié)，也能夠同時投資于多種不同產(chǎn)業(yè)。扶貧引導基金的多元性投資，使得其整體投資模式顯得更加靈活與多樣。

再次，扶貧引導基金也通過組合投資和雙重分散風險而具有“穩(wěn)健性”特征。少數(shù)民族地區(qū)扶貧引導基金采用FOF形式后，子基金投資于多個企業(yè)實現(xiàn)了第一重風險分散，而母基金投資于多個子基金又實現(xiàn)了第二重風險分散，因此母基金在風險分散方面具有乘數(shù)效應。

少數(shù)民族地區(qū)扶貧引導基金的杠桿性、靈活性與穩(wěn)健性特征，恰好符合金融扶貧基本要求。首先在金融扶貧中，財政資金需要引導更多社會各類資金投資于少數(shù)民族貧困地區(qū)的特殊資源與龍頭產(chǎn)業(yè)，形成對于扶貧攻堅的資金合力，而引導基金的杠桿性特征可以放大這種引導效應，增強合力效應；其次，少數(shù)民族貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)特色與企業(yè)階段差異巨大，單一投資形式很難有效匹配貧困地區(qū)的金融需求，而引導基金的靈活性特征也恰好能夠根據(jù)貧困區(qū)域的個性化金融需求進行靈活匹配；第三，金融扶貧需要最終實現(xiàn)少數(shù)民族貧困地區(qū)的內(nèi)生造富能力，而這個過程相對較為漫長，而由于引導基金的穩(wěn)健性特征能夠更好的吸引銀行、保險、養(yǎng)老基金等長期資本的投入。

四、少數(shù)民族地區(qū)扶貧引導基金的運作模式

少數(shù)民族地區(qū)扶貧引導基金，是一種投資于少數(shù)民族貧困地區(qū)特色資源相關產(chǎn)業(yè)的集合投資制度，通過“募投管退”的基金閉環(huán)將“特色資源”與“龍頭企業(yè)”有效鏈接，實現(xiàn)對于少數(shù)民族貧困地區(qū)的外生扶貧與內(nèi)生造富。因此根據(jù)產(chǎn)業(yè)基金參與金融扶貧的機理，以下將從“融資與標的”“投資模式”“治理結構”“退出路徑”四個方面闡述少數(shù)民族地區(qū)扶貧引導基金的運作模式。

(一)融資與標的

少數(shù)民族地區(qū)扶貧引導基金的資金來源應該以財政性扶貧資金為輔，而以產(chǎn)業(yè)資本為主。由于扶貧引導基金的本質目標在于提升貧困地區(qū)的內(nèi)生造富能力，因此引導基金在為貧困地區(qū)引入資本的同時，也應該為其帶來產(chǎn)業(yè)資源，真正實現(xiàn)為少數(shù)民族地區(qū)的“融資+融智”。引導基金所帶來的產(chǎn)業(yè)資本就是兼具資金和資源雙重屬性的資本，在滿足貧困地區(qū)資金需求的同時，也能夠為幫扶企業(yè)帶來先進的產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗與造富模式，真正實現(xiàn)金融扶貧的“產(chǎn)融結合”。

引導基金中的產(chǎn)業(yè)資本主要為與少數(shù)民族地區(qū)特色資源相關產(chǎn)業(yè)鏈條中的大型企業(yè)或上市公司，其參與基金運作過程中能夠以其產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗實現(xiàn)扶貧資源開發(fā)、促進幫扶企業(yè)迅速成長。當少數(shù)民族地區(qū)幫扶企業(yè)成長成熟后，作為引導基金參與主體的大型企業(yè)或上市公司，也能夠作為優(yōu)質幫扶企業(yè)并購重組過程中的優(yōu)先收購方。這種模式讓產(chǎn)業(yè)資本通過基金投資和并購重組實現(xiàn)雙重收益，進一步增強龍頭企業(yè)參與金融扶貧的意愿。

在扶貧引導基金的標的選擇方面，通常需要符合區(qū)域要素稟賦和發(fā)展戰(zhàn)略的特定產(chǎn)業(yè)，表現(xiàn)為充分利用少數(shù)民族地區(qū)特殊資源、能夠形成就業(yè)帶動和區(qū)域收入整體增加的“龍頭企業(yè)”及其合資企業(yè)。這些投資標的需要符合以下特征：*任學文，鄧光琴，傅家誠：《扶持龍頭產(chǎn)業(yè)扶貧》，《當代農(nóng)村財經(jīng)》2003年第4期。

1.具有發(fā)展前景與增長動力。所謂“發(fā)展前景”是指引導基金所投企業(yè)正處于上升期產(chǎn)業(yè)鏈條之中，具有相對廣泛的市場空間；而所謂“增長動力”則更多來自于區(qū)域的要素稟賦優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與區(qū)域特性相適應。因此引導基金所投標的既應該具有外生拉動，也應該具備內(nèi)生驅動。

2.企業(yè)發(fā)展處于生命周期的早期階段。引導基金通過驅動產(chǎn)業(yè)結構變遷來實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟增長，對于產(chǎn)業(yè)結構相對完善但較為落后的少數(shù)民族地區(qū)而言，經(jīng)濟增長來自于產(chǎn)業(yè)結構重新組合后要素流動至效率更高的部門，這種產(chǎn)業(yè)結構的重組構成了一種“創(chuàng)造性破壞”*Schumpeter, Joseph A.: The Theory of Economic Development, Cambridge MA: Harvard University Press,1939.，體現(xiàn)為一種新興型產(chǎn)業(yè)或發(fā)展期企業(yè)；對于產(chǎn)業(yè)結構不完善、要素匱乏的少數(shù)民族貧困地區(qū)而言，經(jīng)濟增長主要來自于對特殊資源的開發(fā)利用和域外產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動，這個過程之中的企業(yè)通常尚未達到成熟，依然處于早期階段。因此無論區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構是完善而落后，還是弱小而貧乏，都需要新興企業(yè)成長過程對經(jīng)濟增長的驅動力。

3.具有較強的正外部性。產(chǎn)業(yè)引導基金與其他私募股權投資基金的最大區(qū)別就在于政策性引導功能，所投資的產(chǎn)業(yè)通常具有一定的前瞻性和戰(zhàn)略性、或者具有較大的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)性及就業(yè)帶動性、或者具有一定的公益屬性，總之體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)投資具有較強的正外部性。在金融扶貧過程中，引導基金的產(chǎn)業(yè)投資目標在于創(chuàng)造少數(shù)民族貧困地區(qū)的內(nèi)生造富能力，因此要求被投產(chǎn)業(yè)能夠帶動區(qū)域內(nèi)其他相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展并拉動就業(yè)增加。

(二)投資模式

為滿足少數(shù)民族貧困地區(qū)個性化金融需求，扶貧引導基金的投資模式可以根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)階段及標的企業(yè)特性差異，選擇股權、債權、擔保等多種形式。

1.股權投資。一般情況下，產(chǎn)業(yè)引導基金對標的企業(yè)的主要投資形式為股權投資，這種投資可以為參股形式，也可以為控股形式，在一些特殊情況下也存在并購(Buy-Out)形式。產(chǎn)業(yè)基金對標的企業(yè)進行股權投資后，能夠增加了標的企業(yè)權益類資金、改善了股東結構，在增長了資金實力的同時也優(yōu)化了資產(chǎn)負債結構和公司治理水平，進一步提升企業(yè)發(fā)展能力。盡管股權投資是產(chǎn)業(yè)基金的主要投資形式，但是股權投資通常需要增長性較強的產(chǎn)業(yè)才能夠獲得股權溢價回報，而少數(shù)民族貧困地區(qū)的某些產(chǎn)業(yè)投資具有基礎建設的屬性，并不具有較高的預期復合增長率，因此對于這類項目的股權投資往往并非追求股權溢價而是項目盈利的分紅收益。但是分紅退出就要求標的企業(yè)產(chǎn)生正向利潤，可基礎建設型項目往往由于前期投入資金過多而形成較大的折舊攤銷，這就使得企業(yè)在經(jīng)營期內(nèi)盡管擁有較大的正向現(xiàn)金流，但是卻無法在短期內(nèi)形成正利潤，導致基金退出期較長，從而抑制基金初始的投資動機。

2.債權投資。對于具有基礎建設屬性的項目而言，債權投資更加能夠滿足標的公司的資金需求。相比較權益類資金，債權資金成本相對較低、收益分配具有確定性、對項目公司無盈利要求，這些特征都符合現(xiàn)金流穩(wěn)定的基礎建設項目投資的金融需求。但是金融扶貧的核心模式要求金融工具助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而非單純的基建投資，因此大量少數(shù)民族貧困地區(qū)的投資標的往往既有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特性也有基建開發(fā)的屬性，那么這種單純的債權資金將無法滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不確定要求，而且債權資金的固定收益也往往難以滿足對產(chǎn)業(yè)投資的風險性回報。在扶貧引導基金的投資實踐中，往往將股權投資與債權投資相結合，采用“股+債”的投資形式。

3.融資擔保。為提高資金使用效率，扶貧引導基金也可以為其他資金(例如銀行信貸資金)提供增信，形成對少數(shù)民族扶貧地區(qū)內(nèi)標的企業(yè)的融資擔保。這種模式放大了資金的杠桿效應，既能夠有效引導社會資本投資于特色資源重點領域，又能夠為少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)增信進而提升融資能力；既能夠提升扶貧引導基金的資金使用效用，也能夠在收益分配上更多讓利于社會資本。因此這種融資擔保形式無論在資金端還是資產(chǎn)端，都能夠形成有效的引導作用。與此同時，在金融扶貧過程中，貧困農(nóng)戶的普惠融資往往以小規(guī)模短久期信貸資金為主，而由于貧困地區(qū)金融服務體系較弱導致風控識別難度較大。通過扶貧引導基金的融資擔保模式，則可以有效提升金融機構對貧困農(nóng)戶的資金投放意愿，增強金融扶貧效果。

(三)治理結構

少數(shù)民族地區(qū)扶貧引導基金的治理結構在基金組織模式與收益分配模式兩方面均存在其特殊性。

在基金組織模式方面，扶貧引導基金可以選擇使用“母基金”的結構形式。所謂“母基金”又稱為“基金中的基金”，是一種將資金組合管理并分散投資于其他基金的集合投資制度，也暨母基金并不直接投資于標的企業(yè)股權，而是通過投資其他股權基金而間接投資的一種形式。相對“母基金”的概念，其所直接投資的基金通常被稱為“子基金”，因此母基金常見的運作模式可以簡單概括為：母基金投資于子基金，而子基金投資于標的公司或資產(chǎn)。這種FOF結構能夠利用雙層杠桿特性撬動更多的社會資本與專業(yè)力量，以多元化模式投資于少數(shù)民族貧困地區(qū)的特色資源與龍頭產(chǎn)業(yè)，為貧困地區(qū)“融資融智”，最終實現(xiàn)貧困地區(qū)的“脫貧造富”。

在收益分配模式方面，扶貧引導基金存在著平層基金與分層基金兩種形式。以有限合伙型母基金為例，所謂平層基金是指全部有限合伙人(LP)均為同進同退、同股同權的關系，而所謂分層基金則是將LP劃分為優(yōu)先、劣后等級別，并形成差異化的分配模式。在分層基金中，通常優(yōu)先級LP由于其收益分配的優(yōu)先屬性而風險相對較低，因此優(yōu)先級LP也通常獲取相對較低的固定收益；劣后級LP由于其收益分配的次級屬性而承擔了較高的風險，但是也由于剩余分配屬性而實現(xiàn)較高收益水平；在實踐過程中，劣后級LP與優(yōu)先級LP之間往往也會增加一層中間級LP，這種夾層投資進一步降低了優(yōu)先級LP的風險而進一步提升了劣后級LP的收益率。由于分層基金以上特性，使得基金不但更加適合多種不同投資偏好的資金，也更進一步增強了劣后級資金的杠桿效應。分層基金的杠桿效應能夠在金融扶貧過程中引導更多社會資本進入少數(shù)民族地區(qū)的扶貧產(chǎn)業(yè)，并且分層基金的杠桿效應也會提升產(chǎn)業(yè)投資回報率，形成對其投資于少數(shù)民族貧困地區(qū)的風險補償。

(四)退出路徑

在產(chǎn)業(yè)基金的股權、債權和融資擔保三種投資形式之中，債權投資的退出方式僅為還本付息，并且債權投資并非引導基金的核心模式；融資擔保并未是真正意義的投資行為而僅為一種金融服務，因此其并非通過基金退出獲利而是獲得金融服務費用的回報。因此只有作為產(chǎn)業(yè)引導基金主流模式的股權投資才需要通過退出方式實現(xiàn)盈利。一般情況下，股權投資基金的退出路徑包含清算、分紅、回購、上市、并購與轉讓，但是其中清算與回購通常表現(xiàn)為所投項目的經(jīng)營失敗，少數(shù)民族貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)薄弱也使得分紅無法成為短期內(nèi)主流盈利形式，因此清算、分紅與回購都并非扶貧引導基金的主要退出路徑。產(chǎn)業(yè)扶貧以實現(xiàn)少數(shù)民族貧困地區(qū)內(nèi)生造富能力為最終目標，這就需要引導基金所投標的持續(xù)性的做大做強，因此IPO或并購重組應該成為引導基金的主流退出路徑。

無論通過IPO登陸資本市場實現(xiàn)證券化，還是通過被大型企業(yè)并購重組實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)實力增強，最終都會帶來當?shù)叵嚓P配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和當?shù)鼐蜆I(yè)率的提升，實現(xiàn)真正的內(nèi)生造富能力。但由于少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，當?shù)仄髽I(yè)即使在獲得引導基金投資后能夠達到IPO標準的依然缺少，因此真正利于當?shù)仄髽I(yè)發(fā)展的退出路徑應該是大型企業(yè)或上市公司的并購重組。被兼并重組后，少數(shù)民族貧困地區(qū)的企業(yè)會依托大型企業(yè)或上市公司的融資優(yōu)勢與資本運作平臺，進一步拉動少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增強地區(qū)造富能力，讓當?shù)仄髽I(yè)通過資本運作過程真正意義上成為當?shù)氐摹褒堫^企業(yè)”。

五、設立扶貧引導基金的政策建議

基于少數(shù)民族地區(qū)扶貧引導基金的運作模式與機理，針對基金的設立與優(yōu)化提出如下政策建議。

1.降低稅負成本，增強基金主體活力。對于少數(shù)民族貧困地區(qū)的股權投資存在一定的風險性，因此需要在降低基金成本的同時提升基金各參與主體的收益。這就需要降低基金整體稅負壓力，也同時對投資于扶貧引導基金的主體提供適當稅收優(yōu)惠或返還，或者可以使用投資于扶貧引導基金的資金作為稅收抵扣，進一步吸引社會資本投資于少數(shù)民族貧困地區(qū)。

2.構建嚴格的基金監(jiān)督體系與評價機制。少數(shù)民族地區(qū)扶貧引導基金在投資模式、退出路徑、基金結構等方面均與普通股權投資基金存在一定差異，因此應該制定更加有針對性的資金監(jiān)管體系和績效評價機制。在資金監(jiān)管方面，可以委托外部第三方機構不定期對引導基金進行全面公正的審計、核算和評估；在評價機制方面，不能僅以基金收益為唯一評價指標，而應該構建外部性、公益性、收益性、引導性等多指標加權的績效考評體系。與此同時，還應該將非收益性基金考核指標與員工待遇形成有效關聯(lián)，提高投資與運營團隊的激勵效能。

3.對扶貧引導基金實行差異化備案政策，允許適當增加杠桿比。由于少數(shù)民族地區(qū)扶貧引導基金通常采用“母基金”模式和“結構化分層”資金，這樣會形成較高的杠桿比。當前中國證監(jiān)會及基金業(yè)協(xié)會的基金備案要求中明確，結構化基金不得投資于結構化基金，并且對于劣后與優(yōu)先的穿透杠桿比有限制性規(guī)定，但是為了增強金融扶貧的效果，則需要放寬對少數(shù)民族地區(qū)扶貧引導基金備案要求以及資金分層結構的限制，采用“一事一議”的原則，盡量靈活滿足少數(shù)民族地區(qū)對于引導基金的個性化金融需求。

4.市場化運作，增強政府資金“引導性”的同時降低政府的“干預性”。扶貧引導基金要正確處理好政府與市場的關系，充分利用市場化產(chǎn)業(yè)資本的“資金+資源”優(yōu)勢，這樣才能真正增強少數(shù)民族地區(qū)內(nèi)生造富能力。政府管理在扶貧引導基金中要做到“不缺位”和“不越位”，其中“不缺位”體現(xiàn)在政府資金的引導性方面，既能夠有效引導社會資本、提供基金服務和政策扶持，也能夠對投資方向精準把控，使其不脫離精準扶貧的發(fā)展邏輯；其中“不越位”體現(xiàn)在去行政化干預方面，遵循市場邏輯分配資金與篩選投資標的，達到經(jīng)濟效益的可持續(xù)性。因此，扶貧引導基金應該充分運用法人治理結構，處理好委托代理關系，讓市場化資源配置在金融扶貧中不僅起到“基礎性作用”，也起到“決定性作用”。